一、引言
  在所有对分权理论的挑战中，英国的宪政体制似乎是最常用，也最为有力的攻击工具。这方面的一个较为典型的表述是：“孟德斯鸠所设计的任何仪表在英国的运用在今天只会给出令人困惑的读数”1
  从外形上看，英国的体制确实是与分权理论背离的。这一背离表现在四个方面：一是终审法院设置在上议院内。二是大法官在三种国家机构中都担当着重要的角色。三是首相与内阁大臣同时是国会的成员（这一问题某些国家也有）。四是法官通过创设先例行使实际的立法权（这个方面的问题是普通法系国家所共有的）。这种解读对于分权理论来说几乎可以说是致命的。尽管在世界范围内分权理论或分权观念有着强有力的影响，但它的拥护者们却似乎对这种致命的威胁无可奈何，至少没有给出什么有力的辩护。因此，在这种情况下，对分权理论的深信不移几乎就成了一种信仰；分权理论似乎成了一种先验的观念，尽管它面临着“残酷”的现实。但实际上，在相当程度上，对于这种致命威胁采取回避态度的分权理论的拥护者们，就如同分权理论的攻击者们一样，都对英国的宪政体制作了误读，或至少是不全面的解读。
  二、新旧最高法院与分权理论的契合
  上议院在司法方面的角色起源于议会和法院的发展过程中，而后者又是以大咨议会或御前会议（英国中世纪君主的皇室委员会，享有过去贤人会议的上诉管辖权2）为起点的。大咨议会的一个委员会就国家的事务以及如何回应司法救济方面的请求向国王提出建议。大约在14世纪，上议院将上诉管辖权掌握在他们手中，而仅仅让法官和其他人员做他们的助手。此安排在16世纪曾中断过，但在17世纪又得以恢复。到了19世纪中期，由于议会不胜任司法事务，国王试图引入终生贵族法官承担国会的司法事务。19世纪70年代，曾有几次正式的努力，试图在国会外设置一个终审法院，而且还在1873年通过了一个法案，但该法案从未付诸实施。31876年的法律允许有司法资格的终身贵族被任命在议会内履行司法职能。4
  这说明英国终审法院设置在上议院内是议会与国王争权和妥协的结果，而非建构的产物。这样一种有持续影响的历史因素，在很大程度上注定了英国的宪政体制不可能从外形上符合源自理性建构的分权理论。
  然而，英国的体制对于分权理论有一种实质性的契合。
  作为上诉委员会成员的常任法律议员在经济上是完全独立于议会的。目前的12个专任法律议员都是根据1876年的上诉管辖权法任命的（他们实际承担了绝大多数案件的审理，虽然从理论上讲上议院内的非常任法律议员也可以参加案件的审理），和其他上议院议员不同的是他们是拿薪水的，而且他们的工资从专项基金中支付，与上议院的预算没有关系。另外，他们是终生任职，这不同于平民院的成员。法律议员在身份和经济上获得的保障使他们与国会的其他成员判然有别，使他们不至于被“淹没”在人员众多的国会中。他们（作为一个整体）已经具备了作为司法机构的最重要的条件。这12个人的团体俨然是议会中的“国中之国”，法律贵族这一特殊团体由于惯例实际已经演变为较为纯粹的最高法院，只不过它仍设立在议会内而已，只不过它需要时时聆听议员们的辩论和呼吁，感受立法机构那种激烈的政治气氛。
  虽然法律议员们作为上议院的成员也参与上议院的有关活动。但需要我们注意的是，他们遵循着一种惯例，即他们通常都避免审理涉及他们所参与的立法的案件。英国著名教授J A Jolowicz就说早在100多年前就有一个法官明确拒绝参与某案的判决，原因仅仅是他参与了有关立法的起草和解释工作。5
  法律议员们对这一习惯的遵从，实际就意味着他们在践行一种“隐蔽的分权原则”，即他们不对于同一事项既当立法者又当法官。也就是说，虽然他们同时具有立法者和司法者的双重身份，但他们在具体事项上是遵循了分权原则的——他们对于同一事项并没有同时拥有立法权和司法权。
  还能为分权理论提供辩护的是：上议院的立法权长期以来是在不断萎缩之中的。1911年和1949年两个议会法之后，上议院的立法权已被大大削弱。现在，它已经不再拥有对平民院所制定的基本立法的否决权，对政府法令它也只有延搁一年的权力。作为上议院成员的法律议员在立法方面权力的大幅度减小，也应有助于降低人们对法律议员们同时行使立法权和司法权的担忧。
  我们还需注意的是，就司法机构整体而言，除了终审法院设置在上议院外，其他法院都是独立设置的。而且，早在1700年《王位继承法》就已确立了法官的独立地位。因此，即使从机构的角度看，司法机构和立法机构的重合也仅仅是小部分的重合。
  然而，即使是这样一种机构上的小部分重合，在英国国内仍然不断受到批评。该国的律协主席2003年4月撰文称“法官不应是立法机关的一部分。很难理解为什么我们的最高法院是第二议会的组成部分。”
  近年来，英国司法审查的可观增长不可避免将法官带入政治视野。良好的政治体制应尽力减少法官的裁决被认为是受政治推动的危险。1998年的人权法案（2000年10月2日实施），已经使人们更加关注于这一问题，更意识到了最高法院置于议会的不正常。人权法案（与欧洲人权公约的第6条有关）现在要求不仅对那些削弱司法独立和公正的制度，.而且对那些似乎会削弱司法独立和公正的制度，都进行更严格的审视。另外，看起来公正和独立的要求，6日益限制了法律议员致力于议会工作的能力，因此也会削弱司法和议会两方面工作的价值。7
  在这样的情势之下，英国人自己正在着手解决这一历史性问题。英国政府在其2003年6月12日发布的一份特别声明中宣布了建立独立的最高法院的计划。8它声称，现在是联合王国的最高法院走出立法机构的“阴影”的时候了。它希望通过设立新的最高法院调整行政、立法、司法的关系，使之跟上时代的步伐，也顺应人民对透明而独立的司法系统的期盼。它的计划是将上议院上诉委员会的管辖权转移给一个新的全联合王国的最高法院。现有的12个专职上诉委员会的法官将是首届最高法院的组成人员（目前上诉委员会中的非专职法官有14个，不包括大法官）。9
  对于这一改革计划也有人表示反对。有人说：应该确立新的规则，即法律议员们不发言也不投票，这就是问题的全部答案。10显然，这是一种打算使法律议员完全不再拥有立法权，从而在上议院内部建立较明显的分权机制的一种设想。
  
  三、“三位一体”的大法官对分权理论的有限背离
  英国宪政体制中第二个备受关注也备受指责的是大法官制度。对该制度我们同样也应该作细致的解读。
  大法官这一制度同样不是理性设计的产物。历史上，主持国会的国王如果不能亲自出席，便指派大法官代替它出席，这便是大法官的上议院议长身份的由来。他的司法职能则可追溯到大法官法院，因为他曾在大法官法院代替国王审理案件（衡平法），该法院曾被视为“国王良心的守护人”。他在行政方面的角色，则主要源自他所承担的为国王掌管王印的职责。而且，随着历史的延续后来又有许多新的行政方面的职责不断被分派给他。大法官这一职位浓缩了国王的集权历史。
  相对于将最高法院安置在议会内的设置来说，大法官制度是对分权理论更加明显的背离。但这种背离也并没有表面上看起来的那么严重。因为，在这一制度之下仍然有若干惯例在起作用。例如，他在代表政府讲话时要离开议员的席位，在涉及政府的案件中不参与司法审理。11如果说前一惯例只是对分权原则的象征性的遵从的话，那么后一个惯例应该是具有实质意义的，因为它保证大法官对有关政府的同一事项，不同时拥有行政权和司法权。另外，他作为上诉委员会的成员，同样受到前述常任法律议员们所遵守的惯例的约束，即避免审理涉及他所参与的立法的案件。
  因此，对于大法官而言，至少他的司法职能是与他在行政、立法两方面的职能作了实质区分的。司法权和立法权、行政权并没有全部混同行使，混同行使的只是立法权和行政权。即大法官制度中存在的实际问题不是三权混同，而是二权混同。
  这种制度的存在问题目前已经由现任大法官本人作了最好的说明。他说：“大法官办公室一段时间以来受到了批评。法官、大臣、上议院议长三种不同的职能因为集于一身而变得模糊甚至混淆了。这种机制已难以继续维系 现在是结束这种时代的、有问题的安排的时候了 这三种角色每一种都应受高度重视，但实际上又不可能。人们有权利要求我在每一种角色上都做得很好。”
  “当事人”的这一表白透露出即使是品性非常好的个人也难以同时良好地履行这三种职能，也无法在不同的有一定对立性的职能之间进行平衡。12他的自白是目前这种大法官制度成问题的最佳证据。如果他违背良心说话，那说明他受到了政治上的压力，这就又同样证明了大法官这种三合一的职位是不适当的。
  同样令分权理论的维护者们高兴的是，大法官这一制度也正面临被废除的命运。英国政府在前述2003年6月12日的同一份声明中同样宣布了它在改革大法官制度方面的计划。它打算分离大法官所承担的三项职能。英国首相已经宣布成立宪法事务部。该机构的职能含括了大法官办公室的大部分事务，但不包括司法人员的遴选和上议院议长的工作内容。一旦司法人员遴选委员会和最高法院各自单独设立，大法官这一职位就将被取消。在政府宣布它打算取消大法官职位后，上议院已作出了积极反应，已成立了一个专门委员会考虑新议长的人选。
  四、内阁制对分权理论的有限背离
  英国的内阁成员产生于国会，从首相到大臣都是由国会中多数党的成员担任，而且首相是多数党的党魁。首相和大臣们因此同时拥有了行政权和立法权。这在表面上是违背分权原则的。但如果考虑以下两个方面可能就会至少部分改变这种直观印象。
  首先，立法权和行政权的行使方式有很大不同。行政权的上下一体性，行政机构上下级之间的领导和被领导关系，决定了内阁的行政权可谓是集于首相一人之手的（至少就首长负责制而言是如此）。但立法权决非如此。国会中虽有议长之职位，但他在立法方面的权力并不比一般的议员多出多少。议员们之间在投票权和表决权方面不存在任何从属关系。立法权是集体性权力，单一的议员所拥有的权力实际只是集体性权力的一份。各个议员的单一份额的表决权最终构成了整体性的立法权。就当今法治国家而言，说立法权掌握在一人或实际掌握在一人之手是不严谨的。同样，首相和大臣们所拥有的立法方面的权力并非完整意义上的立法权，而只是整体性立法权之中的若干份额。因此，首相和大臣们在掌握行政权的同时，并未真正拥有立法权，而只是拥有了集体性立法权的少量份额。这些少量份额的立法权背后的人的意志与集体性立法权背后的人的意志尚有很大的距离。既然如此，我们就无需太过担忧这种所谓的立法权与行政权的混同。
  其次，我们还有必要从权力实际的运行结果的角度看待这种权力的混同问题。在内阁成员全部由议会多数党的人员组成的模式下，内阁成员是否是议会的成员的问题就不再重要。由在议会中占多数席位的党派组成内阁的方式至少有两种。一是全部内阁成员都由多数党在议会中的成员担任。二是内阁的全部成员均是非议会成员的多数党党员。如果多数党内部果真有较强的纪律约束（英国的党派一般被认为是如此），那么就可能在这两种情况下都能保证多数党在内阁和议会中的党员在行动上的一致性。也就是说内阁成员是否同时是议会成员对这种一致性的保持并不重要。例如，在有较强的党内纪律约束党员的情况下，让多数党党魁担任内阁首相而不再担任议员，和让他继续保留议员身份在结果上是没有什么差别的。因为，与内阁成员数量对应的立法权的份额，在这种情况下总是在多数党的控制之中的。所以，英国目前立法机构和行政机构人员的部分重合模式，与立法机构和行政机构在人员上的完全分离模式，在实质上是一致的。
  但笔者说英国的立法权和行政权并未掌握在同一人或同样的少数人之手，只是在论证英国立法机构和行政机构的关系并未从根本上背离分权原则，而并非是在对它进行全面辩护。事实上这一关系尽管它未根本背离分权原则，但却由于它过分强调融合而产生了一些较严重的问题。英国的内阁制以前常被认为是保证行政向国会负责的良策。然而，在经过多年的运转后，英国人发现两机构之间的融合似乎过头了。目前已经不是议会控制政府，而是行政控制国会。所谓“议会主权”实际已经变成了“内阁主权”。关于这个问题，1978年平民院程序特别委员会总结说：“在日常的宪制运行中，议会与政府间利益均衡如今在一定程度上向有利于政府的方向倾斜，这引起了广泛的不安，不利于我们议会民主制的正常运转。”13因此，对于英国人而言，需要考虑的不是根除这种权力的部分重合，而是应该考虑权力的重合方式，以解决他们所忧虑的行政主导立法的问题。
  五、分权的相对性
  分权理论除了常受到基于某些制度实例的攻击外，还受到一些学者的较为理论化的攻击。
  对分权理论进行过专门研究的英国人维尔说：“纯粹权力分立学说隐含着的是可以在政府的各个部门之间对政府职能作独到的划分，做到任何部门都不再需要行使其他部门的职能。在实践上，这种职能划分从来没有实现过。，即使可能事实上也不可欲，因为它将涉及政府行为的中断。而这是无法容忍的。”14这段话经常被援引来指责分权理论仅仅是一种不具有实践性的理论。但问题是，这段话的批评对象是所谓的“纯粹权力分立学说”，而当今的分权理论绝对不是所谓“纯粹权力分立学说”，而是主张相对分权的分权学说。分权学说不是经过一人之手而造就的，相反它有着较为漫长的发展史。最早可以追溯到亚里士多德。他提出政体构成有三个要素，即深思职能、管理职能和审判职能。亚里士多德的贡献在于他提供了关于职能划分的最初的思考。被罗马人俘虏而又受优待的希腊人波里比阿，对罗马政体进行了深入研究。他颇为认同罗马政体的三要素：执政官、元老院和公民大会，分别具有君主政体、贵族政体和民主政体的性质。身处商业和民主都较为发达的自治城市（帕多瓦）的马西利乌斯，区分了立法者和统治者。他提出立法权应与行政权分开，并且明确提出立法权应由人民拥有。布丹在其《共和国》中说：“集立法者和法官于一身，那就是把司法权和赦免权，守法和枉法混在一起了。”15阿尔杰农.悉尼说“正义之剑包括立法权和执行权，一种是制定法律中所实施的权力，另一种是根据这样的法律来审决纠纷的权力。”16洛克的分权理论常被认为是现代分权理论的真正开端。他认为，国家权力包括三种，即立法权、行政权和对外权。立法权高于其他两项权力。但从现代观点来看，洛克的权力分立说是一种二权分立说。1649年约翰.萨德勒从令状的角度提出了关于政府立法、司法、执行职能的三分范畴：“原初权是给平民院的，司法权是给予贵族院的，而行政权则是给国王的。”17但这里的行政权是现代意义上的强制执行权，而非一般意义上的行政权的概念。181648年法官查尔斯.达利森在他的《保王党人的辩解》中说“有权制定法律是一回事，解释法律是另一回事，而治理人民与这两者都不同。” 19这样的解说中应该说已经有了权力三分法的意味。孟德斯鸠在继承和发展洛克理论的基础上，提出了较为完整的三权分立学说。认为实现政治自由就必须实行三权分立，并认为“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或是由重要人物、贵族和平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。”20他将司法权和立法权和行政权相提并论，对司法权的这种强调是前人所未有的。麦迪逊等人一方面认同孟德斯鸠的没有分权就没有公民自由的观点，一方面实质性地发展了分权理论。他们认识到纯粹的或绝对的权力分离并不能达到制约权力的目的。因此，他们既强调权力的分离，又强调权力的部分交叉。他们认为“只要各个权力部门在主要方面保持分离，就并不排除为了特定目的予以局部的混合。此种局部混合，在某些情况下，不但并非不当，而且对于各权力部门之间的相互制约，甚至还是必要的。”21
  因此，至少就当代而言，将分权理论等同于纯粹的权力分立，实在是一种误解。我们应该看到分权学说经过麦迪逊等人的阐发，已经不是一个单纯的将国家权力进行简单切块的理论。这样我们就会承认分权理论在美国等国实际是得到了实际运用的，而非从来没有实现过。如果我们对英国的体制分进行深入的分析，也应该能够看到即使是向来被视为违背分权理论之典型的英国，实际也是在相当程度上“贯彻”了分权理论的。
  对分权理论的另一类诘问是：国家权力真的可分为三类？分权不会导致政府活动的中断？以下两段话是这方面的代表：
  “对权力分立的职能范畴的误解是来自一种天真的观点。即可以将不同的意志活动和执行活动孤立开来，并将之保持在分立的空间内。……政府的大多数活动要复杂得多，要求作出一连串的决定，以致无法将它们分割为意志活动和执行活动。”（维尔）22
  “确定将它们相互分开的界限也是不可能的，因为法律的创造和适用之分，作为基础的立法权和（广义的）执行权的二元论，只有一种相对的性质，国家的大多数行为都同时既是创造法律又是适用法律的行为。将法律的创造分给一个机关，法律的适用（执行）又分给另一机关，分到如此专门的地步，以致不会有一个机关同时履行这两种职能，这是不可能的。（凯尔森）23
  就当代而言，行政职能急剧膨胀，因为行政必须应付和处理不断出现的新领域的问题。行政活动确实常常需要作出若干决定，并在此决定的基础上采取行动。任何机构的活动都会有意志活动和执行活动之分。无论是行政机构、司法机构还是立法机构，它们的活动都可作意志活动和执行活动之分。法官由于其超然性，其多数活动就是依据法律进行复杂判断的意志活动。立法机关的关于是否将某一提案提交表决的决定也可谓是一种意志活动，是否批准某项拨款的决定也是一种意志活动，通过某一立法则更是一种意志活动。我们常常在作出某项决定之前，颇费踌躇，这是意志活动的相对复杂性使然。但一旦在决定作出之后，具体的执行相对就要简单一些。但即使是在具体的执行过程中也可能需要再作出某些决定，再进行某些意志活动。所以，意志活动和执行活动的划分确实是较为困难的。但是，这种困难不应被过分夸大。总有某些意志活动完成后，接下来的执行活动要简单得多，基本不需要再进行复杂的意志活动。而且，事实上，我们也并不需要对意志活动和执行活动作出非常精细的划分。因为，我们并不需要将所有的意志活动纳入到某一立法中加以规范。不能将意志活动等同于立法活动。意志活动可以是针对某一具体事项的，也可以是就某一普遍性问题进行的。但立法活动则必定是一种针对普遍性问题的，不是针对特定个人的。而且，立法活动通常也是针对一些相对重要的事项的，而非事无巨细地对所有的问题都进行立法。例如，行政机关非针对行政相对人的行为，一般就不需要进行立法，通过内部的规章制度就可以解决相关的意志活动的规范问题。与此类似，司法机关的意志活动通常情况下仅仅是在执行实体法和程序法，对这种意志活动一般也不需要进行再立法。
  由于行政活动的广泛性，使得关于行政事务的立法权和行政权的划分显得较为困难。但这种困难并不意味着划分无法进行，而只是意味着划分的相对性。例如，可以从以下几个方面考虑对有关行政活动进行立法。其一，对行政机关的通用性行政程序进行立法。这种通用程序不是非常详尽的程序规范，而是对各种不同的行政活动共性的一种抽象。将行政活动中应当遵循的一些基本原则和制度在法律中确定下来，以确保行政机关在每一行政活动中严格遵循。这种基本原则包括公开原则、公正原则、参与原则、效率原则等。基本制度则包括行政听证制度、行政回避制度、审裁分离制度、说明理由制度、信息获取制度和案卷制度等。这些共性的原则和制度的确立将有利于切实保护行政相对人的合法利益，监督行政主体依法行使职权。其二，所有涉及行政审批、登记的权限，所有为行政相对人设定义务和法律责任的行政活动都必须通过立法形式加以规范。我国的行政许可法、行政处罚法变就属于这一类型。其三，政府必须向公民承担的公法义务也应以立法的形式加以规范。这方面典型的是美国的《阳光政府法案》、《情报自由法》等。
  至于内部行政行为，除了涉及公务员法律地位等较重要的行政事项需要经由立法调整外，一般只需要通过内部规章加以规范即可。所以，尽管在行政领域需要对重要的、反复进行的意志活动进行立法调整，而且立法的数量相当庞大，但这毕竟是有限度的。需要立法调整的范围总是可以作出大致划分的。对这些立法根据重要的程度还可以再做区分。非常重要的适宜由国会进行立法（例如，限制人身自由的立法，限制诉权的立法），而相对较为次要的则由行政机关根据授权进行立法，并让这类立法接受司法审查。
  借用哈特曾经用过的比方，24我们不能因为有些人的头发较少，不知道是否可称之为秃顶，而就因此说秃顶和非秃顶是不可分的。如果划分秃顶与非秃顶是必要的，我们总可以根据一些多数人能够接受的原则来进行较为准确的划分。英国人维尔所谓政府的意志活动和执行活动不可分（他实际是想说无法将立法职能与其他职能区分开来）的说法，就是一种对秃顶和非秃顶划分难度的过分夸大。这方面我们不妨记住菲利普.赫克的这段话：“概念的核心、距离最近的词义、概念的延伸使我们逐渐认识了陌生的词。它好比黑暗中被月晕围绕的月亮。”25——我们不能因为有月晕存在，而否定有月亮和黑暗之分。
  凯尔森的观点实际与维尔的是一致的。而且凯尔森的话语中还有自相矛盾之处。他说“国家的大多数行为都同时既是创造法律又是适用法律的行为”，这首先就不符合司法活动的实际情况。难道在大陆法系国家（姑且不论普通法系国家）司法活动这种国家行为也是在不断地创造法律？或者这种国家行为仅仅在数量上占据极小的比例？在人类的早期或一个新生的国家，或许事实上确如他所说。那时缺少法律，也没有专门立法的概念。往往是国家机关或君主在处理具体事务时，一边制造法律，一边在适用这一法律。那是不得已而为之。但对于现代社会，这种情况，由于法律的逐步完善，已经变得越来越少。至少就主要情况而言，国家的创造法律和适用法律是分开的。这一点从现代行政法的角度也可以看得非常清楚。现代行政，除了部分高阶的行政机关拥有一定的受托立法权（即使是这类立法权也要受法律保留原则等的限制，而且行政机关只需要就一部分较重要的事项进行立法）之外，大多数行政机构都无权创制法律，他们所能够做的只是适用法律。在适用法律的过程中，进行的只是针对各个个案的意志活动，却无权进行创造有普遍约束力的法律规范的立法式的意志活动。这种情况不仅在大陆法系如此，在英美法系也是如此。
  分权理论虽然面临各种质疑，但它的生命力并没有在这些质疑声中耗弱。分权理论是得到了广泛认同的。即使是对分权学说责难最甚的维尔也不得不承认，“权力分立学说的职能性范畴以及这些范畴与法治的亲密关系，……这些核心观念，继续是我们的智识设置中的重要组成部分”。“权力的部分分立仍然是今天英国政府体制的中心原则。”“一般说来，西方制度史直到19世纪末就是政府逐渐演化成为三个重大分支或部门的历史，这种概括是正确的。”26哈椰克也说，“即使在今天，我们还常常听到这样一种说法，即权力分立理论乃是因孟德斯鸠错误地解释了他那个时代的英国宪政而产生的；这种说法当然是错误的。尽管当时英国实际施行的宪政确实与权力分立原则不相符合，但是，毋庸置疑的是，这个原则却在当时支配着英国的政治意见，而且早在17世纪的大论战中就已经逐步得到了人们的认可。”27 澳大利亚人维拉曼特说：“尽管三权分立说在现实政治世界里也许不可能被严格遵循，尽管没有哪一部宪法保证政府三个部门中的每一个完全同其他两个隔绝，但这一学说对近代政府来说的确是非常重要的。”28
  甚至有人称分权原则是“牛顿定律的翻版”。29
  三权分立为我们提供了对于权力安排的最基本的思路。对国家权力大致采用立法、司法、行政的三分法仍然是一种可靠、可行的。对于分权理论我们应该谨记于心的是：分权是可以做到的，但分权又是相对的。
  最后，我们在坚持分权理论的同时，需要考虑两个相关问题。一是减少分立部门之间的对抗问题。美国当代学者中就有人认为三权分立理论削弱了政府运行的效率，管理低效是为国家的创建者们对分权的热情所付出的代价30，这可能确实是那些已经在分权原则落实较充分的国家需要注意的。即应该注意在分权的同时减少三种机构之间的对抗，尤其是减少行政机构和立法机构之间的对抗。另一个需要考虑的问题是如何使分权理论更加精细化。即分权理论应该认同英国的一些宪法惯例中所隐藏的分权装置。这种较为隐蔽的分权，虽不应该大力提倡，但至少它在有限的领域内，或在较微观的层面上应该是可以接受的。

【注释】
1 [爱尔兰]J.M.凯利：《西方法律思想简史》，王笑红、汪庆华译，法律出版社2002年版，第268页。
2 薛波主编：《元照法律大辞典》，法律出版社2003年版，第359页。
3 原因是什么，笔者无从查考。可能的原因之一是设置单独的终审法院将需要支付更多的费用。另外，英国人的保守态度或许也是其中原因之一。
4 A Department for Constitutional Affairs Consultation Paper，Constitutional Reform:A Supreme Court for the United Kingdom，July 2003.
5 House of Lords，elect Committee on the Constitutional Reform Bill [HL]，Volume 1: Report，(published 2 July 2004)，available at：//www.publications.parliament.uk/pa/ld/ldcref.htm
6 这是对法官的行为的基本要求。类似的用语在美国的模范司法行为准则Model Code of Judicial Conduct中也能看到。其第2项准则规定：“法官的所有活动都必须避免不当和看起来不当”。
7A Department for Constitutional Affairs Consultation Paper，Constitutional Reform:A Supreme Court for the United Kingdom，July 2003.
8 House of Lords，elect Committee on the Constitutional Reform Bill [HL]，Volume 1: Report，(published 2 July 2004)，available at：//www.publications.parliament.uk/pa/ld/ldcref.htm.
9A Department for Constitutional Affairs Consultation Paper，Constitutional Reform:A Supreme Court for the United Kingdom，July 2003.
10 House of Lords，elect Committee on the Constitutional Reform Bill [HL]，Volume 1: Report，(published 2 July 2004)，available at：//www.publications.parliament.uk/pa/ld/ldcref.htm.
11 毛卉、张万洪译：《宪法》，武汉大学出版社2003年版，第11页。
12 A Department for Constitutional Affairs Consultation Paper Constitutional Reform: reforming the office of the Lord Chancellor，September 2003.
13 毛卉、张万洪译：《宪法》，武汉大学出版社2003年版，第11页。
14 [英]M..J.C维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活.读书.新知三联出版社1997年版，第303页。
15 转引自维拉曼特：《法律导引》，章智仁、周伟文译，上海人民出版社2003年版，第256页。
16 Discourses Concerning Government，London，1698年，Ⅲ，10第295页。转引自 [英]M..J.C维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活.读书.新知三联出版社1997年版，27页。
17 [英]M..J.C维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活.读书.新知三联出版社1997年版，第32页。
18 在那时的英国，强制执行是由国王在各郡的代理人（郡长）Sheriff负责进行的。
19 前引M..J.C维尔书，第30页。
20 孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。
21 [美]汉密尔顿、麦迪逊、杰伊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第337页。
22 [英]M..J.C维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活.读书.新知三联出版社1997年版，第304页。
23 [奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版。第299页。
24 [英]哈特：《法律的概念》，张文显译，中国大百科全书出版社1996年版，第4 页。
25 转引自 [德]伯恩.魏德士：《法理学》，丁小春、吴越译，法律出版社2003年版，第379页。
26 [英]M..J.C维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活.读书.新知三联出版社1997年版，第32、300、308、321页。
27 [英]哈椰克：《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第133、204页。
28 [澳]] 维拉曼特：《法律导引》，章智仁、周伟文译，上海人民出版社2003年版，第258页。
29 Woodrow Wilson, Congressional Government in the United States(1908，New York:Colunmbia University Press（1961）,pp 54-55. cited from Jessica Korn，The Power of Seperation，Princeton University Press （1996）, p.15.
30 Samuel P.Huntington, Political Order in Changing Societies ，New Haven,Conn:Yale University Press（1968）, pp110-111. cited from Jessica Korn，The Power of Seperation，Princeton University Press（1996）, p.15.
严仁群