党的十七大报告提出，“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”在十一届全国人大一次会议上，全国人大常委会工作报告提出，“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，要“进一步扩大公民对立法工作的有序参与”。根据十七大和十一届全国人大一次会议的精神，为进一步推进科学立法、民主立法，全国人大常委会委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，原则上都公开，广泛征求意见。这是扩大公民立法参与，发扬立法民主的重要措施，对于立法正确反映人民的根本利益和统筹兼顾不同方面群众的利益，立法正确反映经济社会发展规律，进一步提高立法质量，具有重要意义。   　　一、公众参与立法的功能和作用   　　公众参与，内涵丰富，从广义上讲，其形式主要是两类：一是选举，这是最制度化，也是最根本的政治参与；二是选举组成政府之后，政府在决策过程中与公众沟通的过程。通常所讲的公众参与，一般是指后者。即公民对国家事务的管理，不仅仅表现在投票选举领导人上，还表现在对具体政策的参与上。选民选出来的领导人，在履职过程中，要持续地征询公众的意见，根据公众的意见作出决策。因为选举机制的局限，当选者不一定代表所有选民，选举结果并不能百分之百地反映所有选民意见；并且两次选举之间，政府与选民之间存在脱节，政府的决策可能脱离选民的诉求。为了弥补选举机制的不足，公民的政治参与应运而生，并且越来越广泛，成为现代民主的重要特征。公民的政治参与发挥着积极作用：一是通过公众参与，可以了解公众需求、价值观和偏好方面的信息；二是可以协调平衡各种相关利益；三是可以促进公众以主人翁精神对待公共服务和项目。同时，通过公众参与进行政策宣传，使公众了解政策的制定过程，既可以增加政策制定的透明度，又可促进政策效果的发挥。因此，西方有学者认为，没有参与，就没有政治，只有公众参与作出的决策才有意义；没有参与就没有改革，公众是推动改革的动力源，对现存的问题，需要公众参与选择确定解决办法。   　　我国实行人民代表大会制度，人民通过民主选举，产生人大代表，组成国家权力机关，行使国家权力。同时，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，参与对国家事务、经济文化和社会事务的管理。公民参与国家政治生活，是我国国家性质的内在要求，在社会主义民主政治建设进程中具有重要地位和作用。立法权是国家权力中的重要权力，公众的立法参与是公民政治参与的重要组成部分。在我国，公众参与立法，其功能和作用是多元的，集中起来是两方面：   　　一是，公民参与立法，有助于法律更好地体现最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益。随着改革的深化和开放的扩大，经济社会的发展，社会利益格局深刻调整，社会利益日益多元化。不同的利益群体有着不同的利益诉求，统筹兼顾各方面利益任务艰巨繁重。立法确立人们的权利义务关系，把各种利益关系法律化，需要正确反映人民群众的根本利益和统筹兼顾各方面群众的利益。扩大公民的立法参与，让公民参与法律草案的形成、草案的讨论等，使各种不同的意见和观点得以充分反映和碰撞，为正确分析各种意见、要求和观点的合理性、代表性提供了条件。这有利于正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系。   　　二是，扩大公民的立法参与，有助于培养公民的法律意识，增强法律的实施效果。发挥公民在立法过程中的作用，将公民从法律规范的被动调整者转变为法律规范制定的主动参与者，使制定的法律充分体现民情、反映民意、集中民智，有利于增强人民群众的主人翁意识，调动他们的积极性、主动性和创造性。人民群众参与立法过程，使其亲身感受到法律是包括自身意见在内的全体人民共同意见的集合，使其对权力与责任、权利与义务、公权与私权的关系有更深刻的认识和理解，从而增强他们与法律的亲密感和对法律的认同感，增强法律实施的社会基础。   　　近年来，国家权力机关在立法过程中，不断加大公民参与立法的力度，取得了很好效果。在修改个人所得税法时，就工薪所得减除费用标准问题举行立法听证，立法机关直接听取公众和有关方面的意见，让各种意见公开讨论、对话；在制定劳动合同法时，将草案向社会公布征求意见，在公开征求意见的一个月时间里，就收到意见近20万件。公众的意见为立法决策提供了重要依据，公众对通过这种方式制定的法律也更亲切。   　　二、法案公开是公众参与立法的重要前提   　　有关公众参与的理论，按信息流向和公众与政府的互动程度，将公众参与分为三个层次：一是公众沟通，又称告知，在这个层次上，信息是从政府向公众传达，信息流主要是单向的，其形式包括广告、公告、发表报告、新闻发布会等。在这个层次上，政府向公众告知有关政策决策，其流向范围较为广泛，有可能使更多的公众知晓相关信息，并且快速便捷。二是公众咨询，即政府就具体政策决策寻求公众的意见。在这个层次上，信息流主要是从公众流向政府，有助于政府获得公众的“原始意见”，进而了解判断公民在所咨询问题上的价值取向、需求和偏好，其形式包括民意调查、公共听证会、与利益相关者座谈等。三是公众参与，在这个层次上，信息流向是双向的、互动的，既有政府信息向公众传达，也有公众意见向政府表达，政府和公众相互交换信息，在互动的过程中形成政策。它有助于推动政府和公众之间的对话，帮助决策者理解其决策的社会和道德后果。在这三个层次上，公众参与层次是比较全面深入的，涵盖了前两个层次的功能和要求。因此，成功开展公众参与，必须首先向公众提供正确的信息，保证信息渠道畅通，信息透明。公众只有了解政府的决策意向，才能就此作出反映；只有了解政策的具体安排，才能有针对性地发表意见；只有了解相关背景信息，才能对政策作出较为客观的评价。   　　就公众参与立法而言，立法公开是前提。立法公开是公众参与立法的应有之义。在法治社会，公民应该享有充分的知情权，有权了解立法机关的所作所为；作为民众选出的立法机关，也有义务为公众提供有关立法活动的信息，为公众参与立法提供条件，同时接受社会公众的监督。立法公开包括立法项目公开，立法机关的会议公开，向社会公开法案文件、资料和审议讨论情况，允许公众旁听立法机关审议讨论法案的会议，允许新闻媒体采访报道相关立法活动等。在这些公开中，法律草案的公开尤为重要。因为法律草案浓缩了立法过程中的各种信息，是公众参与立法、发表意见最直接的对象。   　　从国外一些国家的立法实践来看，法案公开己成为立法公开的一项重要制度，如加拿大规定，政府制定法规（或授权立法或从属立法），在法规草案签署生效之前，法规草案必须在加拿大政府的官方刊物上公布，以便为利益相关团体和个人以及所有公众提供最后一个机会，使他们能够对拟议的法规进行审议和评论。只有经过公开评论后，法规才能签署生效。   　　长期以来，我国立法机关十分重视立法公开工作。2000年全国人大通过的立法法第一条开宗明义规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”立法法、议事规则等还规定了一套实施立法公开的制度措施。在立法实践中，坚持开门立法，从群众中来，到群众中去，创造和积累了许多行之有效的经验。在此基础上，今年四月，全国人大常委会委员长会议进一步明确，全国人大常委会审议的法律草案，原则上都予公开，广泛征求意见，立法公开的程度进一步提高、力度进一步加大。   　　法案公开是解决公众参与立法不平衡的利器。由于经济社会的发展不平衡，不同利益群体所掌握的社会资源是不平衡的。有些群体人数不多，但可能占有更多的社会资源，向立法机关反映自己意见和要求的声音更大。有些群体人数很多，但由于掌握的社会资源有限或者表达的意识不够，在立法过程中的声音会很弱。因而也就容易出现“声音大的不一定人多，声音小的不一定人少”的现象。将法案原则上予以公开，为广大公众提供了同等的立法信息，避免了一些群体对立法信息享有的某种优势。法案公开也为公众提供了一种廉价的、低成本的参与形式，针对法案的内容，公众可以通过互联网、电话、信函等多种形式，迅速便捷地表达自己的观点和看法。这对于人民群众特别是弱势群体表达利益诉求，提供了有效的机制和途径。   　　法案以公开为原则，不公开为例外。原则上公开，并不等于一律公开。对于涉及保密的或者敏感事项的法案，在正式通过前，是可以不公开的。也有一些法律草案或者法律草案的某些内容在立法程序的某个阶段不宜公开，如在提请审议之前。这些例外情形的确定，应根据国家利益、维护社会稳定和保障公众知情权的需要综合考虑。   　　三、以法案公开为契机，切实推进公众的立法参与   　　根据全国人大常委会委员长会议的决定精神，在通常情况下，法律草案在中国人大网站公布，通过互联网，向社会征求意见。其中对于关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重要法律草案，除在全国人大网站上公布外，经委员长会议决定，还在全国性新闻媒体上公布，加大公布的力度，使更多的人能够知晓。   　　法案公开并不是目的，公开是为了更好地实现公众参与。法案公开也并不是把草案上载到网站或刊登于新闻媒体就完事了，做好法案公开工作，实现法案公开的目的，还要做好相关配套工作。近年来，全国人大常委会委员长会议连续公布了物权法、劳动合同法、食品安全法等多部重要法律草案，积累了许多成功经验。根据过往的经验，做好法案公布工作，一是在草案公布的同时，要以多种形式介绍草案的起草背景。提案机关关于法律草案的说明，是法案的有机组成部分，对草案的一些主要问题都有解释，应当连同草案一并公布。有些法律草案的专业性很强，普通公众不一定能够理解，因此需要同时提供相关背景资料。如在物权法草案公布过程中，立法工作机构向社会公众介绍制定物权法的意义和物权法草案的主要内容，使社会各方面对物权法草案有所了解和认识，为引导公众讨论提出意见发挥了很好的作用。二是通过报纸、杂志、电视、电台、互联网等多种新闻媒体，开辟法律草案讨论、征求意见专栏，形成一定的讨论声势，为公众发表意见营造舆论氛围。除此之外，还可通过法律院校、科研院所以及相关社会组织等组织公民参与讨论，通过讨论、座谈等形式，普及、宣传相关法律知识，取得征求意见与普法宣传双重实效。三是立法机关和社会公众之间要持续沟通、互动。一方面要全面、及时、准确收集整理各方面提出的意见和建议，并向社会公布，使公众及时了解草案征求意见的情况，了解自己所提意见是否得到反映。收集整理意见工作应当不断深化，除列出各种意见外，还可视情况进行必要的定量分析，如对某一草案条文提出的意见是什么，有多少人、哪些地方的人、哪些职业的人提出了这些意见，赞成和反对的理由是什么，比例各是多少，以充分了解不同地域、不同职业、不同经济状况、不同文化程度、不同社会阶层的利益诉求，为立法决策提供依据。另一方面，要认真研究、分析各方面提出的意见和建议，并将吸收采纳的情况及其考虑以适当形式适时向社会反馈。只有公众表达的意见得到某种回应，才能更好地激发公众的参与热情。   　　法案公开还应当与座谈会、论证会和听证会等形式有机结合起来。座谈会、论证会和听证会是发扬立法民主，实现公众参与立法的重要形式。相比而言，面向社会公布法律草案征求意见，受众广、覆盖大、参与多；而座谈会等三种会议形式，则具有直接、深入、互动的特点。法案公开应与这些形式相互配合、相互补充，发挥各自的优势。

【作者简介】
许安标博士，全国人大常委会法工委国家法室副主任。