地方立法公众参与的制度建设
发布日期：2004-10-27 文章来源： 互联网
●随着改革的深入和市场经济的发展，不同的社会利益群体在形成。面对社会的这种变化，要做到在立法中体现最广大人民群众的根本利益，应当提高立法的公众参与程度，建立各方利益能够充分表达的机制
●要充分发挥现有公众参与途径和形式的作用，需将一些行之有效的做法固定下来，使之成为可反复使用的行为规范
●应当在鼓励公众参与的同时，确定各个体权利的边界。在利益表达机制建立时，要注意各方权益的平衡，要防止因一方权利扩张而影响他人权利行使的现象出现
上海市人大常委会在立法时，坚持走群众路线，使立法能集中广大人民群众的智慧，较准确地反映社情和民意，具有较高的质量。市人大常委会设定了市民旁听制度，还向社会公布法规草案，通常是在法规草案经过一审以后，便将其在媒体上公布，同时公布接收意见的电话号码、电子信箱和来信地址，用一个月的时间接受来自社会的意见。在常委会审议的各个阶段，都召开座谈会听取各方意见，对一些有分歧、有争议的议题，则通过论证会，选择最恰当的方案。立法听证会则让立法活动向公众开放，使公民有了参与立法的直接途径。通过这些方法所获取或所形成的意见，是立法的重要参考或依据，对提高立法质量起了积极作用。
随着改革的深入和市场经济的发展，不同的社会利益群体在形成，这些群体的利益日趋独立，而且都期望通过立法体现自己的利益和意愿。可以说，整个社会对立法的关注程度是前所未有的。面对社会的这种变化，要做到在立法中体现最广大人民群众的根本利益，的确应当提高立法的公众参与程度，建立各方利益能够充分表达的机制。
在现有的制度框架内，有关立法民主的规定并不少。比如，《立法法》中就有对听证会、论证会的原则规定，上海市人大常委会对向社会公布法规草案的做法也作过规定。这些规定为地方立法的公众参与提供了制度支持。
但是，现有制度供给还不能适应公民参与的现实需要，比较突出的问题是有关操作的规定还嫌不足。以听证会为例，一些基本的问题尚未解决，比如，哪些法律法规的制定和修改必须经过听证，哪些法律法规则不必经过听证；什么机构有权决定举行听证会，听证的主体和内容怎么确定，等等。如果这些问题不解决，听证会的效果自然打折扣，有的甚至会变成为了听证而听证，为了造势而听证，很好的立法民主形式成了花拳绣腿。此外，还需靠制度来进一步帮助提高公众对法规草案的知晓程度。法规草案的内容要借助于大众媒体才能走向社会，地方立法公众参与的加强，媒体功不可没。不过，相关媒体可给予更多的关注，特别是一些受众更广的媒体。有的媒体关注了，但对法规草案的介绍似走“偏锋”，有时为了吸引“眼球”，题目做得很“跳”，但与公众利益相关程度不高。这方面应有改进的余地。当然，法规草案解读不够，公众对文本的争议点了解甚少，对文本是否塞进了“部门利益”、损害了公众利益，无从知晓，这也往往是他们对法规草案反应平淡的原因。
为了提高地方立法公众参与的实效，有必要从完善制度着眼，改进有关工作。应当全面认识公众参与的重要性。公民有序的政治参与，是政治文明的重要内容。立法的公众参与，是公民政治参与的一部分，也是提高立法质量的客观需要。法律法规要反映广大人民群众的利益和意愿，必须广泛听取社会各方面的意见。目前，虽然法律规定了公民可以向国家权力机关反映自己意愿的多种途径，但总体而言，途径还不够，况且法律规定的有些途径还没充分发挥作用。在立法阶段比较充分地吸收各方意见，除了能使法律法规更好地体现最广大人民群众的利益外，还可以提高法律法规的知晓度，有利于法律法规的实施，消减有法不依、执法不力的现象。
应当注重操作层面的制度设计。要充分发挥现有公众参与途径和形式的作用，需将一些行之有效的做法固定下来，使之成为可反复使用的行为规范，以避免有些环节的操作总处于不确定状态。对于法律尚无明确规定，但实践中又确实需要的规则，要加紧制定，使各项操作有章可循。制定规则不要期望一步到位。地方立法的公众参与是长期的实践，会不断提出新的问题，产生新的经验，因此，规则可随着实践的深入不断完善。
应当提高各级人大代表履行职责的要求。人大代表联系选民，听取选民意见，代表选民利益，向选民负责，是应尽职责。地方立法的公众参与，并不是让每个公民直接到人大常委会立法，而是让公民了解立法过程，有更多的机会表达自己利益和意愿，行使自己的民主权利。市人大常委会开辟公民参与的各种途径，也是对人大代表履职提出新要求。普通市民都能对立法加以研读，有的甚至提出详尽的意见，人大代表更应如此。各级人大代表应当更广泛深入地联系选民，及时反映他们的意愿和要求，使地方立法制定得更合乎社情民意，更合乎社会发展的规律。
应当在鼓励公众参与的同时，确定各个体权利的边界。经过20多年民主法制建设，特别是确定“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略以来，广大人民群众的法律意识大大增强。这对于社会主义民主政治建设是极为重要的。与这方面的进步相比，立法显得滞后，法律法规在厘清个体权利边界方面还嫌不足。在利益表达机制建立时，要注意各方权益的平衡，要防止因一方权利扩张而影响他人权利行使的现象出现。权利的不适当运用，不符合法治的要求，这是在扩大立法民主、提高地方立法公众参与程度时应予关注的。
