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综合验收前交付商品房违法建筑的处罚相对人之认定
发布日期:2009-06-02    文章来源:互联网
[案情]

    某房地产开发企业在所建商品房综合验收之前即交付业主使用。业主因经营需要在顶楼搭盖建筑物。城乡规划行政管理部门发现后,认定业主违法搭盖建筑物。但认为商品房在综合验收之前,城乡规划法第六十六条所规定应受处罚的“建设单位或个人”应为房地产开发企业而非业主,因而作出行政处罚决定,限期该房地产开发企业拆除违法建筑物,并处罚款51万元。房地产开发企业不服处罚决定,提起行政诉讼。

[分歧]

    本案涉及城乡规划法第六十六条所规定应受行政处罚的违法建筑“建设单位或者个人”的认定,即商品房在综合验收前就交付业主使用,业主违法搭盖建筑物时,处罚相对人如何认定?

    第一种观点认为,应处罚房地产开发企业。未经综合验收即交付使用是违法的,房地产开发企业负有责任。综合验收之前,该房地产开发项目仍属在建工程,房地产开发企业为建设单位,城乡规划法第六十六条规定的“建设单位或个人”应为房地产开发企业。在综合验收并办理产权过户之前,房屋所有权属开发企业所有,业主非法接受交付,不是物的合法权益者,房地产开发企业作为物的所有权人应当被处罚。若不处罚房地产开发企业,将致使大量商品房在综合验收前交付使用。

    第二种观点认为,应当处罚业主。违法搭盖建筑物并非房地产开发企业所为;行政处罚相对人不以物的合法所有权人为限。

[评析]

    笔者同意第二种观点,理由是:

    一、依据过罚相当原则,行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案房地产开发企业在综合验收前交付房屋,依法应受处罚。《城市房地产开发经营管理条例》第十七条第一款规定:房地产开发项目竣工,经验收合格后,方可交付使用;未经验收或者验收不合格的,不得交付使用。但违法搭盖建筑行为并非开发企业实施,不应由其承担责任。否则,开发企业实施了提前交房的违法行为,却承担了违法搭盖的法律责任,过罚不一致。

    二、违法行为人与物的合法所有权人没有必然联系。违法行为的后果,应当由具体实施违法行为的人承担。违法行为如何归属于某一人,应当看违法行为由谁实施,而不是看该违法行为对象物的所有权主体是谁。违法搭盖建筑物的行为人可能是房屋的所有权人,也可能是承租等使用权人,还可能是非法占有使用人。建筑物的非法占有使用人,同样可能实施行政违法行为,不能因为其对该物的占有是非法的,就否认其作为处罚相对人的主体资格。这在民法通则第一百二十六条也能得到体现,该条所规定的建筑物或者其搁置物等致人损害,应当承担民事责任的管理人,也未必是物的合法所有权人或使用权人。

    三、被诉行政处罚行为的事实认定与处罚内容相矛盾。处罚决定认定违法建筑系业主所为,处罚的却是开发企业。之后,开发企业另行提起民事诉讼,主张由业主承担该罚款,就会陷入困境。若民事诉讼中认为罚款不能转嫁他人,则违法搭盖的业主未能承担其违法行为的责任,未得到应有的制裁;若认为该罚款可以作为损失由业主承担,而业主又对罚款数额或处罚程序等有异议时,其遭受了不利后果却无权提起行政诉讼或行政复议。这样,权益受处罚决定实质影响的业主,不是处罚相对人,未给予陈述申辩的权利,亦未告知诉权;权益未受实质影响的开发企业,却成了处罚相对人,享有了处罚程序中的权利。

    四、不处罚开发企业,不会导致违法交房现象增加。未经综合验收即提前交房,与未经许可即违法建筑,是两种不同的违法行为,应承担不同的法律后果。商品房开发企业虽不承担违法建筑的法律责任,但其违法交房行为应当受到行政处罚,这同样可以起到制止提前交房的违法现象的作用。本案被诉处罚决定被撤销后,被告就该两种违法行为可分别处罚开发企业与业主。

    因此,城乡规划法第六十六条所规定的“建设单位或者个人”,不限于对建筑工程拥有合法物权的所有权人或使用权人。商品房在综合验收前交付使用,实际占有使用的业主违法搭盖建筑物的,属于应受处罚的“建设单位或者个人”。    

陈伏发

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