依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条的规定，复议机关作出行政复议决定有以下几种方式：决定维持、决定履行、决定撤销、变更或者确认违法、决定撤销、确认违法时责令重作。与行政诉讼的判决方式相比，复议决定的方式主要缺少了驳回请求这一方式。行政复议与行政诉讼都是行政救济的方式，都对原行政行为的合法性进行监督，因此，行政诉讼中的驳回诉讼请求这一判决方式在行政复议中应有其适用的余地与必要。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第五十六条规定了判决驳回诉讼请求的四种情形：起诉被告不作为理由不成立的；被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；其他应当判决驳回诉讼请求的情形。从这四种情形来看，第四种属于概括的兜底条款，不能直接确定适用的情形，第二种情形因行政复议对行政行为的合理性也进行审查并有权变更而不宜适用外，其他两种情形应当都可以适用于行政复议中。
行政复议中缺少了驳回复议请求这种决定方式，在行政复议实践中带来了适用法律上的困难，同时与诉讼的衔接关系也不顺。司法实践中，主要体现在对行政不作为（指行政机关对当事人申请的事项未予处理的情形，不带有合法性评价。）提起行政复议的案件中。
例如，公民王某向区公安分局报警，认为其兄抢占其住房和家具等财产，要求公安机关对其予以保护。区公安分局经调查，发现王某与其兄是住房纠纷，该房屋原定由其兄居住，现王某认为该房屋归自己所有，要求其兄搬出，其兄拒绝，遂致纠纷，而且报警时双方正在进行民事诉讼，区公安分局遂对王某的请求不予理睬。王某向市公安局申请行政复议，要求责令区公安分局履行法定职责。市公安局经复议后，认为王某与其兄的纠纷系民事纠纷，区公安分局无解决民事纠纷的法定职责，其行为不构成行政不作为。经向公安部请示后，以《公安机关办理行政复议案件程序规定》第六十三条第一款第（二）项为依据，作出终止行政复议通知。王某以市公安局为被告诉至法院，要求撤销终止行政复议通知。
让我们来分析一下在此情形下终止行政复议通知这种方式是否适当。终止行政复议这种方式，《行政复议法》中规定适用于申请人撤回复议申请这一复议程序事项。对于其他的复议程序事项，《行政复议法》并未作出规定。由于《行政复议法》颁布实施后一直未有相应的解释或施行细则，实践中又需要对程序事项作出处理，有些部委制定了相应的规定。
上述案例中作为依据的《公安机关办理行政复议案件程序规定》是由公安部制定颁布的，其中第六十三条第一款是对终止行政复议情形的规定。该款规定了五种情形：被申请人撤销其作出的具体行政行为，且申请人依法撤回行政复议申请的；受理行政复议申请后，发现该申请不符合行政复议法规定的；申请行政复议的公民死亡而且没有近亲属，或者近亲属自愿放弃申请行政复议的；申请行政复议的法人或者其他组织终止后，没有承继其权利的法人或者其他组织，或者承继其权利的法人或者其他组织放弃申请行政复议的；申请人因公安机关作出具体行政行为的同一违法事实被判处刑罚的。
司法实践中，申请人对终止复议通知提起行政诉讼的，主要是复议机关以受理复议申请后又发现复议申请不符合申请复议条件为由终止行政复议的情形，其中，又比较集中在对行政不作为申请行政复议这种情形。
从前述案例来看，申请人王某具备申请人的资格，要求公安机关履行保护合法权益的职责这一请求本身也属于复议范围，严格来讲，王某的行政复议申请符合行政复议的受理条件，只不过是其具体内容不属于公安机关的职责范围，公安机关对其请求不予理睬并不构成行政不作为，即其认为的行政不作为不成立。这实际上属于实体审查的范畴，应当采用复议决定这种实体处理方式。由于《行政复议法》针对复议行政不作为不成立这种情形没有规定，导致了实践中以处理复议程序问题的终止行政复议通知处理这一实体问题，作为权宜之计，于法理上不顺。
以终止行政复议通知处理复议实体问题，带来的另一后果是与行政诉讼的衔接不顺。以前述案例为例，终止行政复议通知意味着不符合复议受理条件，法律后果等同于行政复议不予受理，因此，对终止行政复议通知提起诉讼，只能以行政复议机关作为被告。但在诉讼中审理的对象却是被申请机关的行政不作为是否成立，而非复议机关作出终止行政复议通知的理由，即复议申请后不符合行政复议的受理条件是否正确。而被申请机关的行政不作为是否成立，被申请机关比作为被告的行政复议机关掌握更全面详细的事实与证据。笔者在审理此类案件中，已经遇到，法庭调查相关的细节时，作为被告的复议机关往往不能确定，需要庭后询问被申请机关的情形。可见，以被申请机关作为被告，更加有利于案件的审理。
因此，笔者建议，在行政复议中应增加驳回复议请求的行政复议决定方式。与此相衔接，在行政诉讼中增加“行政复议驳回复议请求的，以被申请机关作为被告”的规定，如此，既符合法理，又有利于案件的审理。
李金刚
