笔者认为，行政相对人基于不同的角度提起行政诉讼，涉及到受案法院对行政案件不同性质之认定，也引发法院对不同性质案件的审查标准的确定及判决结果的不同。我们可以根据行政相对人提出的不同诉讼请求，将行政案件性质确定为两类，即行政作为案件和行政不作为案件，并在审判中确定不同的审查标准。
对行政作为和不作为区分的争议源于我国行政诉讼法对行政主体不履行法定职责的规定太过模糊。行政诉讼法中有关行政主体履行法定职责的规定有：１．第十一条第（五）项“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，相对人不服，可以提起行政诉讼。这是履行法定职责案件受案范围的规定。２．第五十四条第（三）项“行政机关不履行或拖延履行法定职责，判决其在一定期限内履行”。这是法院对履行法定职责案件处理方式的规定。
仔细考量行政相对人的诉讼请求，有助于我们界定行政案件的性质。行政相对人可以选择认为行政机关已履行了法定职责，但行政机关履行法定职责的行政行为程序不合法，故起诉请求确认行政行为违法或请求撤销行政机关作出的具体行政行为；也可以选择认为行政机关未依法履行法定职责而要求确认行政机关不履行法定职责违法或直接要求行政机关履行法定职责。
作为受诉法院立案受理行政案件，是基于行政相对人的诉讼请求而立案受理，应当说，在立案之时，是难以考量行政机关是否履行了法定职责的，故立案时案件定性应当以原告诉请来确认是妥当的。
案件的定性对案件的不同审查范围、标准、确定举证责任分配和作出裁判结果都是有决定影响的。就作为案件而言，法院对案件的审查范围、标准应当是行政行为的合法性，行政机关对其行政行为的合法性具有举证责任；就不作为案件而言，法院对案件的审查范围、标准应当是行政机关有无作出一个行政相对人所诉求的行政行为，行政机关首先要对其有无作为行为承担举证责任，但这种举证责任的证明对象不是行政行为的合法性而是行政行为存在的事实。
