本文从两起案件入手，展示行政事实行为的现实侵害性，从行政权与司法权分工、配合的角度出发，探讨如何更好地去进行救济。
一、两起案件
１．甲某驾驶出租车行驶至一路口导向车道的右转弯车道时，驶入已标明“公交车道”的公交线路专用车道，在场值勤的某市交警四大队警察对其当场作出罚款５元的处罚决定。甲某不服，向该区公安分局申请复议，该局维持了处罚决定。甲某仍不服，向法院提起不服该处罚决定的行政诉讼。
２．某县交通管理局在某路口本想设置禁止掉头标志，但由于工作人员疏忽，误将该标志设置成为准许掉头标志，一车辆在该路口掉头，与另一快速驶来的车辆迎面相撞，造成人员及财产损害。
在上述两起案件中，都涉及一个共同的问题——行政机关设置交通标志行为的性质。目前，行政法学界通说认为是行政事实行为。
二、对行政事实行为的再认识
“行政事实行为”是一个学理概念。有人认为，事实行为是指行政主体所实施的本身不直接或间接引起行政相对人权利、义务的得、丧、变更等法律后果的行为。有人认为，事实行为，谓不发生法律效果，或虽发生法律效果，然而效果之发生，乃系于外界之事实状态，并非由于行政权心理之状态。有人认为，法律行为意味着相对人不服从该行为时必定伴随一定的制裁后果，而事实行为则不具有法律的强制性。还有的学者借鉴民法学关于事实行为的理论进行甄别，等等。总之，一个不可回避的事实是，很难给行政事实行为下一个准确的定义。虽然在概念上没有一个明确的界定，但并不妨碍对行政事实行为建立一个大体的认识，行政事实行为具备以下几种共同特征：
１．行政性，是行政主体借助于行政职权实施，至少与行使行政职权相关。
２．可致权益损益性。对行政相对人的权益有影响，并决定相对人对之有服从的潜在压力。
３．多样性。行政事实行为在客观上表现多样，这也是难以对其下一个准确定义的原因之一。
没有定义或者模糊的定义或许比一个明确但无法抓住概念本质的定义更好些。行政事实行为的这些特点使其在实践中仍然能够被识别，但因为其产生的不同后果及与行政相对人的不同联系，它常常以不同的面貌出现并在具体案件中有不同的地位。
三、对两起案件的思考
在案例１中，甲某是因为不服交警大队行政处罚决定而提起行政诉讼的。按照现行法律规定，法院只应对该交警大队行政处罚行为的合法性进行审查。审理中，就市交通管理局设置交通标志的行政事实行为是否应予审查有过两种不同观点：一种观点认为该行为构成行政处罚行为的基础，且是一种行政事实行为，违反强制性要求的事实行为不能成为有效法律行为之基础，应同时予以审查；另一种观点认为该行为系行政事实行为，非行政诉讼过程中法院予以合法性审查的对象，且法院应本着“不告不理”之精神，对非本案诉讼标的之其他行为应不予审查，且就现行行政诉讼法及相关规定而言，我国目前行政诉讼的受案范围为具体行政行为，行政事实行为被排除在外。
笔者认为，该案中法院司法审查的对象虽为行政处罚行为，并非市交通管理局设置交通标志的行为，但对该行政事实行为的审查是法院判定交警大队行政处罚行为合法性的前提条件之一，是进行事实认定的基础。法院应在庭审过程中的举证、质证和认证阶段，将该行政事实行为作为证据进行附带审查（非司法审查）。法院对该行为的审查是围绕被诉行政处罚行为的审查而做出的，因此，无需对该行政事实行为进行法律后果的认定。该案中由于市交通管理局设置的交通标志未采用国标规定的图形标志，而是采用了文字标志，使得该标志在表现形式上存在瑕疵，从而导致法院对甲某违章事实的认定变得复杂。交警大队提供的现场图像证据表明：在离该路口２００米距离内，交警大队已两次在路面用白漆写明“公交车道”，提醒司机注意分道行驶，交警大队已尽到提示义务；甲某作为一名司机，如注意观察周围情况，是完全可以发现并避免驶入该公交专用车道的，且甲某庭审中承认驶入该车道。法院审查双方提供的证据时采用清楚而有说服力的证明标准，最终认定“公交车道”客观存在，其形式瑕疵并不影响交警大队对违章事实的判断。
司法权与行政权有一定的权力分工，司法机关一般不得越俎代庖，侵犯行政权。该案中，市交通管理局设置的交通标志虽有瑕疵，但法院无权自行更改或撤销。法院通过发出司法建议，让该市交通管理局在５日内拆除了全市该种不规范的交通标志，换上了符合国标规定的图形标志，取得了良好的社会效果。法院的这种做法是审判职能的一种延伸，是对行政机关的一种监督形式，在不干涉行政权的前提下，纠正了不规范的行政事实行为。
案例２中，县交通管理局工作人员因疏忽而错误设置了交通标志，导致车辆驶入反向车道，并且实际造成了人员和财产受损。按照《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的规定，相对人应该也必须先向该交通管理局提出赔偿请求，即以交通管理局先行处理为前提。如果交通管理局拒不确认设置交通标志行为违法或双方无法就赔偿数额达成一致意见时，相对人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。
现在，许多学者都赞成现代国家所要求的一切行政行为都须服膺行政法治之理念，这反映了学术界对实现“依法行政”的渴望。但行政法治目的应包括两个方面，既要保障公民、法人合法的权益，又要促进行政机关依法行政。笔者认为，国家赔偿法为受到行政事实行为侵害的相对人提供了行政和司法两种救济途径，符合司法审查应坚持行政救济穷尽原则，并符合我国法治发展的现状。国家赔偿法和最高人民法院的司法解释将具体行政行为和非具体行政行为侵犯行政相对人人身权、财产权并造成损失的列入行政赔偿救济范围，突出了行政救济的重要性。所谓行政救济即指当事人对其所受的不法行政损害，在可能通过行政程序取得行政救济之前，不能取得司法救济。这体现了行政自治原则，又反映了完善的司法化行政原则。它使得行政机关可以运用法律授予的自由裁量权，及时裁决案件，解决争议。在案例２中，当事人如能和交通管理局就赔偿数额达成一致意见，是最快捷、最经济的救济途径，这也是行政救济存在的必要性和合理性所在。
如果双方无法达成一致意见，当事人只有提起行政赔偿诉讼。根据实践的需要，行政赔偿诉讼有其独特的制度设计，但与此同时也给司法实践带来不少困惑。
在案例２中，如果当事人选择提起行政赔偿诉讼，其取得的赔偿数额可能比通过民事赔偿诉讼得到的要少许多，这是因为国家赔偿法中的赔偿方式和计算标准有特殊的规定。笔者认为，应该将国家视为一特殊的民事侵权主体，在造成侵害时，应与公民、法人一视同仁，适用民事诉讼中的赔偿标准，这样才能体现法律的公平精神。
如果当事人提出书面赔偿请求，交通管理局逾期不予答复，法律规定应向人民法院提起行政赔偿诉讼，那么当事人是否可以以交通管理局不作为向法院提起行政诉讼呢？现有法律和司法解释未对此作出具体规定，为切实保障当事人的诉权，笔者认为，应允许当事人选择救济途径，既可以选择提起行政不作为诉讼，也可以直接提起行政赔偿诉讼。
笔者认为，交通管理局错误设置交通标志的行政事实行为给当事人的人身权和财产权造成了实际损害，不属行政诉讼排除条款内容，法院应允许当事人直接提起行政诉讼。法院审理该类案件时，应通过确认之诉实现对相对人的救济，因为行政事实行为经行政机关作出后，常仅具有“事实上”的“客观效果”，而通常不具有公定力、公信力等法律效力，所以不能通过维持判决、撤销判决、履行判决或变更判决来判定其效力，仅能通过确认判决来确认其合法或违法。
四、结论
通过对上述两个案例的分析，可以看出没必要、也不可能对行政事实行为作出一个准确的定义。面对司法实践中出现的行政事实行为，完全可以利用现有的法律资源将其纳入行政法监控体系。行政事实行为只是一个行政法学学理概念，在丰富的司法实践中有多种表现形式，可以通过不同的途径予以救济。笔者试就如何救济提出以下几点看法：
１．充分重视行政救济途径的重要作用。司法权与行政权有其分工，两者之间不是对立关系，应是补充配合关系。国家赔偿法的实施就明确了这一思路。对行政事实行为侵权的，应设行政救济前置，只有行政救济无法给相对人以充分的救济时，才可进入司法救济阶段。毕竟最终负责赔偿的是行政机关，行政救济是最便捷、最高效、最经济的途径。当然，现实中行政机关这方面的工作有待提高和改善。在即将制定的行政程序法中，我们应当更好地运用立法技巧，对包括行政事实行为在内的行政行为予以进一步的规范和明确，以便使行政救济得以更好地发挥作用。
２．既要防止保守，导致行政权膨胀失控，又要防止司法万能论和司法完美主义倾向。当行政事实行为发生侵害时，不能仅仅将救济途径限于行政赔偿诉讼，这样太保守，不利于对行政相对人合法权益的保护；同时又要防止完美司法主义思想蔓延，毕竟法律不是万能的，且诉讼的成本太高。
３．处理具体案件时应把握好行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法和相关司法解释之间的相互关系，更好地保障相对人的合法权益和促进行政机关依法行政。
