张群：南京国民政府住宅立法研究（上）
发布日期：2009-05-18 文章来源：互联网
摘要：南京国民政府在抗战前颁布了民法和土地法，规定了房东对房屋适居性的担保义务、限制租金和退租、准备房屋等措施，以解决当时的房屋问题。抗战爆发后，又颁布了临时性质的房屋租赁条例，以应对当时的“房荒”。尽管在制度设计上存在一些缺陷，在实践中也未能完全贯彻，但南京国民政府对待住宅问题的积极态度应该肯定，其立法上的具体得失也值得今天借鉴。
关键词：南京国民政府 住宅立法 民法 土地法 房屋租赁条例
虽然中国的先贤在两千年前就提出了安居乐业的思想，2在一千年前的唐代就写出了“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的诗句，在三百年前的清代又曾实行针对旗人的福利分房制度，并在北京地区开始按揭买房（“指扣俸饷认买官房”3），但近代意义上的住宅保障立法则是西法东渐后的产物。作为我国近代法制史上的最早尝试，4国民党南京政府时期的住宅立法，为目前解决公民的住宅权问题提供了早期的模式和经验。本文试做考察，期望对当前住宅保障体制的完善有所裨益。
一、民国时期住宅状况
我国自清末民初以来，大城市就开始出现住宅问题。南京国民政府在这方面一直面临着巨大的压力。从一些历史文献的记载来看，从20世纪30年代到40年代，住宅问题日趋严重。导致这一问题的主要原因是城市化、灾荒与战争。 （一）城市化与灾荒导致的住宅问题 由于城市化的发展与农村灾荒的频繁发生，民国时期各主要城市人口激增，5整体居住环境恶劣、住房短缺、房租高涨、房屋租赁关系紧张等问题非常突出，成为政府不得不出面解决的棘手问题，这种情形一直持续到解放初期。 1、整体居住环境恶劣 清末民初，中国大多数城市都还没有完善的城市规划和市政管理，整体居住环境相当恶劣。故都北京的街道“晴天沙深埋足，尘土扑面；阴雨污泥满道，臭气熏天。”青岛市在民国时期以市政建设进步著称，但该市“各里弄杂院，又复湫溢逼仄，污秽不堪。”6当时最糟糕的是饮用水、下水道和消防设施落后三个方面。 饮用水卫生的问题最为关键。在20世纪30年代，我国有自来水的城市不到十分之一。当时“中国城内食水，类多就地凿井汲取，便溺污秽等汁，常自地中浸透，混入井水，实际几若自溺自饮，有害卫生，莫此为甚。”有自来水的城市质量多不过关，在当时的“模范市政”广州市，还出现自来水中出小鱼的笑话。7 下水道为许多城市所缺乏和忽视。市政当局“因建筑阴沟常用力不讨好，多避难就易，往往放任市民，随意倾泼污水，堆积废物，遍地便溺，习以为常，见惯不惊。”8此种情形，以故都北平为代表。北平“旧时四合院，不少都没有厕所，当然，更没有下水道，小胡同中，污水便要在门口乱泼了。”邓云乡先生在所著《北京四合院》中叹曰：“至于说当年是因为习惯于在胡同中随地大小便，盖房子便不考虑盖厕所；还是因为盖房子都不盖厕所，而使居民养成随地大小便的习惯呢？孰为因，孰为果，一时也说不清楚，但却要等到洋人来了，才出‘不准沿街出恭’的告示，才‘建设茅厕’，这明、清两代，堂堂五百多年的皇都，在此点上，未免太不文明了”。在1940年代的上海，“路面积水，每年发生数次，交通阻塞，商店不能营业，影响市民起居，至深且大。”9 在消防上，由于没有自来水和消防设备，一旦发生火灾则难以扑灭，损失巨大。“重庆在民国十六、七年的一起火灾，数十条街成为焦土，损失动辄数百万元。”10许多城市房屋多系木材建造，也容易引发火灾。据上海市政府《社会月刊》的统计，“起火时间以晚六点左右为最多，起火季节一一月与十二月为最多，起火原因以燃油灯招灾为最多。”11 2、房屋短缺 由于住宅投资成本高，周期长，收益慢，房地产商人不愿意投资新建房屋特别是低廉房屋，一般市民所能选择的居所极为有限。房屋的极度短缺，引发了大量的社会问题，甚至阻碍了正常的经济发展和人民生活。青岛市“普遍房屋堪为一般平民居住者，颇形缺乏。”12甚至“尚有一部分贫民，仅于废垒洞中，聊蔽风雨，其情尤觉可悯。”13武汉市“汉口小董家全部使用面积88平米，住19户49人，平均每人使用面积1.8平米。百子巷木板平房，全部使用面积21平米，住2户14人，平均每人1.47平米。生成北里棚屋，面积6平米，住户5人，每人1.2平米。这种情况若就一般合理标准每人8平米来衡量，相差实在太远。”14 劳工住宅最为紧张和恶劣。著名作家夏衍撰写的报告文学《包身工》对此曾有详细的描述。刘少奇在领导安源煤矿工人运动的时候，一项重要内容就是要求资本家改善工人的住房条件。据《萍乡安源路矿工工人罢工宣言》第十四条：“窿工食宿处须切实改良，每房至多不得过三十八人。”15但即使满足这个要求，也是一个很惊人的数字。 有的只好搭建棚户、简屋栖身。在武汉市，“一般劳动人民因无力建筑正式房屋，租房又无力负担，遂用废料残木、芦席木板，就市内空荒地区大量搭建棚屋。这些棚屋多分布在沿江河滩地，防水堤内外，铁路沿线，工厂仓库营房学校附近，以及里巷道路两旁地区。棚户所在的地区，缺乏水道设施，污水遍地流溢，空气污浊，严重影响了市民健康，对码头港埠的建设和机关工厂的安全，也有妨碍。”到解放初期，武汉市有“棚户人口365775人，约占全市人口的38%。住在棚户里的大多数是小贩、码头工人、三轮车工人、手工业工人和其他劳动人民。”16上海由于战乱和灾荒，外地大量贫困农民来上海谋生，因无力租赁房屋，便在路旁、河畔、车站、码头附近，以及工厂周围的空地上，搭建棚户、简屋栖身。到1949年，上海市市区82.4平方公里范围内，住宅面积为2359.4万平方米，其中简屋、棚户322.8万平方米，占13.68％。 更有甚者只好流浪街头，一到冬天难免“路倒”的命运。地处南方的广州市“三十五年（1946年）自一月至八月路尸达七千二百余具。天寒地冻，贫病者更难为活。”到1947年冬春，“每日都有十余具，不能不谓骇人听闻。”17其他北方城市情况当更为严重。这些贫民的居住问题非由政府解决不可。18 3、房租高涨 房屋短缺导致房屋需求极度膨胀，房价房租逐日攀高。1932年12月1日出版的《中央日报》曾用 “突飞猛进”和“一日千里之势”来描述当时广州房租的上涨：“仅以最近五年内比较，则前时足供小家庭居住之一所厅两间房，其租金不过十元；即楼一底，每月租金亦在二十元以内；倘仅赁居一房，前月租不过三数元；倘能月纳四五十元之租金，则可称为渠渠大厦。而现在则区区一小房，月租八九元；一厅两房，最低限度，非二十元不办；然此犹指旧式之平方而言耳。如为新式洋房，则其租价尚倍于是。白鸽笼式之洋楼，小小的一厅两房，月需二十余元至三十元，其他可以推见。租价狂涨，既滔滔未已，于是平民生计，乃大受打击，房租一项，竟至占全部生活费十分之二三有奇，长安不易居云云，大可为今日广州赠也。”而且，“一般房东因地价之增涨，人事之推透，对于租金，亦一起再起，其有租赁在前，租额无多，即将铺底收回，从新另租。故在今日广州市，住之一字，已成为一亟待救之重要问题。”在广州住宅问题特别严重的时候，曾有人向广东省政府建议，“严令取缔业主任意加租，并将广州市内所有之祠堂庙宇教堂等，一律没收，改为平民宫，容纳贫民居住。”对于广州市民的条陈，广东省政府尽管也承认广州居住问题严重，“租价飞涨，日见其甚，居住问题，固急须解决”，但是却认为“该民所陈各节，多属窒碍难行，未便采择，仰广州市政府另行拟妥善办法，以资救济。”实际上也是反对这一做法的。而《中央日报》对此条陈的看法则是：“其用意原甚善，而其办法则未免过于想入非非矣。” 19 4、房屋租赁关系紧张 住房短缺和房租居高不下的直接后果是房屋租赁关系紧张，房主和租户的矛盾空前激化。其最主要的表现就是从1920年代到抗战之前，上海、南京、北平、成都、武汉等城市的房客先后发起的减租运动。其中上海的减租运动声势最为浩大、持续时间也最长。上海曾成立了房客联合会总会，公开提出若干条减租原则，并组织游行示威，举办减租运动周，推举代表向中央政府和上海地方政府（包括租界当局）请愿等。房东们也不示弱。在减租运动高潮的1935年，上海房屋公会公布了“呈市参议会意见书”，从经济的角度提出了房租之不可减的种种理由，为加租辩护。对上海的减租运动，上海市政府认为：房屋租赁属于契约问题，属于司法范围，行政官厅不能以命令勒减房租，只能与法院会商有效救济办法。但支持房客以里弄为单位，组织临时团体，与房东集体谈判。事后有不少房客通过这一方式达到了减租的目的。20从当时的总体态势来看，房东恶意加租、随意退租等行为引起了房客的强烈不满，因此迫切期待解决住宅问题，并公开要求政府采取限制租金等措施主动干预，但房东坚决予以抵制。政府从传统的保护私权的立场出发，支持了房东的意见。 （二）抗日战争的爆发加剧了住宅问题的恶化 战争始终是住宅问题的重要根源。民国以来，中国内战不息，计自元年至二十二年间，国内战争约达七百次以上，即以四川一省而论，亦有五百次之多。不但安居的愿望无法实现，被损毁的房屋更是不可计数。如十九年河南大战，“被坏房屋损失估值洋五十二万余元，被焚毁房屋估值洋三千八百一十万余元，总计为六万五千一百四十六万九千余元，而间接及无形之损失尚不在内。”21 1937年爆发的日本侵华战争更使民国的房荒问题空前恶化。由于大量房屋被损毁，中国房屋存量急剧的大幅度的减少，造成了绝对意义上的住宅短缺。江苏省“沦陷八年，在敌伪统治之下，房屋破坏甚多。”22上海市的诸安浜、法华镇、陆家浜棚户草屋数百间，在1939年冬，遭侵华日军纵火焚毁，2000余居民无家可归，老弱妇孺多有冻馁而死者。武汉市在抗战之前房屋“有112178栋，占地面积19123亩，抗日战争期间，房产遭到很大的破坏，炸毁的，占总栋数的6.17%，总面积的36.15%。”23南昌市“原有的四五二一四栋高大的店房与住宅，被战争的炮火摧毁了三五二零五栋，损失的总和，是占原有房屋的百分之七十五。”24广州市“在抗战期间被毁坏的房屋，数近五万间，面积约四千市亩，其中有三万六千余间且是全部拆毁，荒芜一片。”25 同时，大批难民由战区及战区附近移向后方，各大都市纷纷出现房荒，“不独重庆市及各省省会所在地大闹房荒，各商埠及一二等县城亦甚拥挤。”26这使得房东与房客之间的矛盾也愈演愈烈，最终迫使国民政府出台房租管制立法，施行标准租金和强制空屋出租等措施，从而将解决房荒问题的重点转向了全面的房租管制。 人民住宅的缺乏和整体居住质量的下降迫使国民政府不得不通过立法来解决住宅问题，由此催生了中国早期的住宅权保障制度。这使得民国时期的住宅立法一开始就呈现出某种被动的、受现实因素所左右的局面。
二、民国时期住宅立法的指导思想
（一）政府对住宅实行全面干预的西方现代立法思潮 近代以来，西方国家住宅立法的发展和现代住宅权保障制度的形成，对民国时期的住宅立法产生了较大的影响。工业革命之后，由于都市化的发展，人口激增，各大城市出现了严重的住宅问题（主要是住宅短缺和居住环境恶劣），第一次世界大战的爆发使房荒问题更加严峻。为此，许多参战国家改变了传统的自住其力的住宅观念，政府普遍开始对住宅进行全面干预，承认有责任帮助或者直接给公民（主要还是工人等弱势群体）提供住房，并形成了由政府直接建设或支持私人建设的公共房屋、支持私人建筑和购买房屋（如发放低息贷款和建房补助、减免建房税收等）等制度。 同时，也改变了房屋租赁的传统法律观念，即房屋租赁属于私法上的契约关系，应该遵循合同自由的原则，国家无权干涉等，转而实行以保护承租人为目的之房租管制主义。在原先已经确立的买卖不破租赁、房东对房屋适宜居住的担保责任等制度的基础上，西方国家又逐渐发展出控制租金、限制房东退租权、限制个人住房数量、强制空屋出租、防止房屋减少等管制措施，以解决住宅问题。这直接导致财产权自由和契约自由传统的部分破产，承租人之地位大为强化。 由此，住宅立法和住宅政策成为现代法治发展的一项重要内容。住宅权也逐渐成为一项重要的立法内容并成为现代公民一项基本的人权，成为衡量一个国家是否完善保障公民权利的标志。随后爆发的世界性的经济危机和第二次世界大战更一步加强了上述趋势。 西方法学思潮的这一重大变化以及各项基本制度在1920年代就开始陆续介绍和引进中国，如马君武翻译了德国著名学者菲里波维撰写的《收入及恤贫政策》一书，其中一项重要内容就是住宅救济政策；27《慈善行政》一书介绍了英、法、德三国对无家可归者（书中称为“无宿穷民”）的房屋救济制度；28《道路水利及土木行政》一书介绍了英、法、德三国的“建筑改良之家屋”制度；29孟普庆和史尚宽先后介绍了英国房租限制法、一九二四年（Whitney）住宅法、工党的公共住宅政策、德国承租人保护令、《住宅缺乏救济令》等。30现代住宅立法开始在我国传播并对当时的立法产生了积极的影响。 （二）孙中山的住宅权保障思想 孙中山思想是南京国民政府立法的最高指导思想，住宅立法也不例外。除了重视民生的三民主义以及平均地权的理论以外，孙中山关于住宅是四大需要之一的思想对住宅立法影响最大。在《建国大纲》第二条中，孙中山确认食、衣、住、行为民生四大需要，要建筑各式屋舍，以乐民居。这实际就承认了政府对住宅保障的积极责任。在实业计划中，孙中山又将居屋工业分为（甲）建筑材料之生产及运输，（乙）居室之建筑，（丙）家具之制造，（丁）家用物之供给，积极谋求住宅改良与增加。战前土地法中房屋救济的条款、抗战爆发后发布的多种房荒救济法令以及1949年后我国台湾地区关于国民住宅的立法都可以在孙中山思想里找到源头。31蒋介石也曾提出：“在民生主义社会政策实施进程中，目前对衣、食、住、行各项问题之解决，惟住的问题尚在起步阶段，故兴建国民住宅工作，必须积极展开，尤以兴建都市贫民住宅，最关重要。今后希拟订切实进度计画，每年至少应兴建一万户。中央与省、市政府，应切实配合，共策其成。同时，此项工作为社会福利政策之一部分，目的在解决贫民居住问题，故观念上应具救助精神，不可存有利润思想，如投资不能全数收回，政府当另筹财源，以贴补等方式出之。政府对此应视为一种义务，不必作量入为出之计较。”32蒋经国在赣南的时候也曾提出包涵“人人有屋住”的“五有”施政目标。33可见，孙中山先生的保障住宅思想是民国政府立法的指导思想之一。
三、民国时期住宅立法的特点
（一）明显的救济性色彩 中国自古就有安辑流民的传统。民国住宅立法，除了延续这一传统使命以外，还要解决城市化和战争导致的房荒问题，具有明显的救济色彩。如青岛市政府曾公开指出，对于那些居住在草房和垒洞中的贫民，“自非由公家建设平民住所，尽量容纳，殊不足整市容而广利济。此平民住所建筑之所以不可或缓也。”34《青岛平民住所管理及租赁细则》（1931年）更明确规定：“本所系为嘉惠平民而设，房间无多，暂取严格主义，以本市充当佣工苦力与摊贩小商及贫苦妇女为限。”并规定“教员学生、陆海军官兵、各机关职员、警士及各机关公役、商贩营业资本满五百元以上者、闲居游民无正当职业者、染有鸦片吗啡等嗜好尚未戒绝者”不许申请平民住所。35在抗战中召开的第三次全国内政会议上，有关官员也指出，“对于市区房屋不敷情形，政府亦应妥筹补救办法，以谋供应平衡，而求居住问题之解决。”36抗战后的北平市政府也宣布：“房荒救济本属市行政一端。本市一年来房价、房租逐月增涨，拥有房产者往往高抬租价，滥索实物，倍取押租，推厥原因，不外供不应求及垄断居奇之所致。此种人为之恐慌，自应以政府力量，予以彻底纠正。”37北平市地政局局长在北平市参议会上做报告的时候也指出：“本局成立以来，对此问题极为重视，并力谋救济以乐民居。”“本局职司地政，对房荒之解决，责无旁贷。”38但囿于财力的限制政府未能大规模建设公共住宅，只能借助私人的力量，鼓励私人建筑房屋和将空屋出租、限制租金等。 （二）在土地法的框架下进行 与当时西方国家的住宅法大多独成体系不同，民国政府并未颁布专门的住宅法，而是选择了在土地法的框架下解决住宅问题，将住宅问题看作土地问题的附属。39对此曾有一个学理上的解释：“房屋为土地的定着物，人民直接使用房屋，就是间接使用土地，故房屋使用问题亦应属于市地使用问题范围之内。”“市民住宅的问题，尤为市地使用中一个最重要的问题，有财力的人可以购买基地或租地自建住宅，财力不足的人只能租住房屋，更贫穷的人则并租住房屋也感着种种困难。故房屋使用问题，乃一变而为房屋救济问题，这是本节定名为房屋救济的理由。”40这一法律体系上的安排是比较科学的。住宅问题的产生很大程度上根源于土地价格的日益上涨和人口的增多。只有解决好土地问题，才能解决好住宅问题。这也是当时中国土地问题十分严重而住宅问题还不突出的现状的反映。因此，强调土地问题的优先解决是有其合理性的。 但是，在土地法的框架下解决住宅问题是对住宅问题简单化的一个表现。纵观民国法律史，有关住宅保证的立法逐步成文化和系统化，然而其一开始就处在土地法的笼罩之下，没有取得独立地位。由此可见，民国政府没有认识到住宅问题和土地问题的重大不同，这一特点和西方住宅法的早期历史（如在英国住宅问题曾附属于卫生问题）有相似之处。41因而有关规定比较原则和简略，缺乏操作性。这直接导致抗战爆发后不能很快适用，只好另行制定单行条例。这说明：附属于土地法的住宅立法体系是存在很大问题的。在现代工业发达、城市人口激增的情况下，住宅问题日益重要，住宅法需要单独成编。 （三）增加住宅供应与房租管制并重 在西方国家，房租管制和增加住宅供应是住宅保障的两项基本措施。通过各种手段积极增加住宅供应更被视为住宅保障的治本之策。民国立法者对于二者的关系有比较正确的认识，非常注意在施行房租管制、加强现有房源的合理利用的同时，通过经济的、行政的各种手段，鼓励私人建筑房屋，或由政府直接投资建筑房屋，增加住宅供应。在有关立法中，相当一部分是以积极增加住宅供应为内容的，如《土地法》中准备房屋制度、建筑市民住宅（1930年土地法第162条）、减免私人新建房屋税收条款、《内地房荒救济办法》（1938年10月）、《鼓励人民兴建房屋实施方案》（1948年）、《奖助民营住宅建筑条例草案》（1948年）以及《上海市解救房荒治本办法》（1946年）等。即使是专门的房租管制法规中也有一些奖励建筑房屋的规定，如《房屋租赁条例》（1947年）第十六条规定，房荒地区政府可以依据土地法第九十四条和第九十五条的规定，建筑人民住宅，并应奖励人民建筑住宅。《北平市房屋租赁补充办法》（1948年）也规定，在《房屋租赁条例》施行期间建筑的房屋，根据其建筑的具体时间，给予免征土地税及改良物税四年、二年、一年的奖励。这是民国时期住宅立法的一大特色。 （四）临时性和过渡性 民国时期的住宅立法还呈现出明显的临时性和过渡性。除了民法上的规定以外，新旧土地法和三部房屋租赁条例所规定的房租管制措施均属于临时的救济措施（包括汪伪的有关立法），其适用的地域范围和时间都有限制。而且，在立法上对于战时立法与和平立法区分得相当清楚和严格。旧土地法的起草人吴尚鹰曾公开承认，房屋救济条款是为应对即将发生的“房屋问题”的：“我国都市日见发达，房屋问题，当随之发生。于此全国适用之土地法，略为原则上之指导，俾各都市政府有所遵循，未尝不当。若无适当之规定，则市政当局，或不为相当之注意，于是占有房屋者，得以从中渔利，乘房屋之缺乏，以为乘火打劫之机会，影响于社会利益颇为重要。” 42虽然这些立法呈现出一种保护承租人利益的趋势，但基本上还是以双方当事人的契约关系为基础的，政府干预的强度局限于非常有限的范围内。民法无论战争时期还是和平时期，均有效力，而房屋租赁条例等则随着战争的结束而失效，土地法的有关规定在和平时期也处于冷藏状态。从法理上说，这一区分，除了说明当时还不接受住房保障的观念以外，也因为房屋租赁在本质上还是属于私权的范围，只有在出现必要的情况下，如前述的抗战爆发或住宅极度紧张（准备房租不足），公权力才可以且有责任干预（对私权加以限制）。否则即为行政不作为。这也是土地法中的房屋救济条款和随后三部房屋租赁条例出台的理论依据。 （五）注重运用市场的力量 在具体措施上，无论是中央的土地法、行政立法和地方立法，都很重视用经济的手段，来引导民间资本和私人力量参与住宅问题的解决。特别是上海市，除了减免私人建筑房屋的税捐、协助取得地皮和贷款等一般措施外，上海市1947年冬令救济委员会还曾推行房屋义卖计划及房屋义卖券发行办法，以救济难民，解决房荒。43此可谓利用市场力量之大成。当时曾有学者专门从土地政策和住宅政策的角度讨论这一办法的意义。44这固然有当时政府财力非常薄弱、必须借助私人力量的因素，但政府包办的方式从来不能彻底解决住宅问题。而且政府要对住宅保障承担责任并不是说政府要为所有人提供住宅，或者政府要主导所有住宅建设，而不需要房地产市场发挥作用。而且，当时的立法很重视对私人建筑房屋的监管（如上海市对受资助建筑的平民住宅出卖或改变用途的限制和处罚），并通过更为优惠的经济措施来引导私人力量投资于平民住宅的建设，如对平民住宅和普通房屋比例的规定、豁免平民住宅的全部税捐等。这充分体现了立法者善于利用市场力量实现住宅保障的眼光和魄力。因为战争等原因，民国住宅立法未能尽数实施，难以判断其实际效果。但考诸二战后其他国家住宅保障的经验，上述思路无疑是正确的。
四、民国时期住宅立法的体系
南京国民政府并未颁布专门的住宅法，但是，为了应对日益严重的城市住房问题特别战争所造成的严重房荒，其不断颁布和完善住宅权保障相关立法，逐渐形成了一个以土地法为核心、以行政立法和地方立法为枝干的双层次住宅法律体系。在中央，国民党政府从1929年开始，先后颁布了民法（1929）、《土地法》（1930年颁布，1946年修订）、《内地房荒救济办法》（行政院1938年公布）、《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年12月公布，后多次修订）、《战时房屋租赁条例》（1943年12月13日国民政府公布同日施行，战事结束后六个月失效）以及抗战结束后的《房屋租赁条例》（1947年12月1日国民政府公布同日施行，有效期三年，期满后自动失效）、《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例草案》等多个法律文件，45其中民法和土地法在我国的台湾地区施行至今。此外，北平、上海、天津等地也先后颁布了一系列地方性住宅立法。46 （一）民法 1929年，南京国民政府颁布了民法典债编。与住宅有关系的条款是该法遵照私法社会化和社会本位的立法思想，规定了以保护承租人利益为目的的买卖不破租赁原则（第425条）和出租人对房屋适宜居住的担保责任（第424条）。前者已经规定在我国现行合同法中，这里就后者稍作介绍。民法典第424条（仿照德国民法第554条）规定：“租赁物为房屋或其他供居住之处所者，如有瑕疵，危及承租人或其同居人之安全或健康时，承租人虽于订约时已知其瑕疵或已抛弃其终止契约之权利，仍得终止契约。”按照这一规定，出租人有保证出租房屋适于居住的义务。在市场条件下，出租人凭借自己的优势地位，极有可能出租不合卫生和建筑标准的房屋。这一规定可以比较有效的保护承租人的利益。47正如民法典立法理由书所指出的：如果不做出这一规定，“则不特危及生命，抑且背于公秩良俗。故为保护承租人之利益计，仍得终止契约。”48当时的学者也认为，这一条是出于“重视居住安全及人身健康”的考虑，“有关人类之生命或卫生，于公益上不得不如此也。”。49但总的来说，民法典还是遵循了私法自治的原则，注重私权保护，没有采纳当时在西方已经实行的限制租金和房东退租权等严厉限制私权的管制措施。 抗战的爆发，不但加剧了房荒，更暴露了民法的重大缺陷，导致房租纠纷中的司法救济难以实现。主要是因为按照民法典的规定，出租人可以依据第四百三十八条、第四百四十条、第四百四十三条第二项、第四百五十条等诉请迁让。“如果契约并无瑕疵，证据极其明确，法院虽明知迁让不易，但拘于法律，就不能为驳回之判决。纵使依同法第三百十八条之规定，准许缓期迁让，亦因拘于该条之意旨，其展缓之期间亦难过长。”50这对保障承租人利益无疑是极为不利的。抗战时期颁布的《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》、《重庆市战时房屋租赁补充办法》、《战时房屋租赁条例》都对民法做了突破和修正，在民法规定的基础上，详细规定了租金标准，并列举了出租人可以主动退租的条件，防止出租人滥用民法上的退租条款，以保障承租人利益。 （二）土地法 1930年，南京国民政府公布了土地法（法制史上称之为旧土地法，1946年土地法称为新土地法）。该法遵照孙中山住宅是民生四大需要之一和“平均地权”的思想，从最大限度的发挥土地效能和解决住宅问题、保障住房权出发，借鉴西方的法例，规定在城市地方实行准备房屋及其救济制度。如果准备房屋不足出现房荒（准备房屋数量持续半年时间不足1%），政府要采取如下三项救济措施：一是规定房屋标准租金，二是减免新建房屋的税款，三是建筑市民住宅（第162条）。 这是中国近代法制史上第一次就房屋救济做出的法律规定，明确赋予政府以保障人民住宅权的责任，有着重要的历史意义。但与当时西方的立法比较，旧土地法对住宅问题的干预明显是有所保留的。第一，没有授权政府在发生屋荒的时候采用强制空屋出租、防止住宅减少等比较极端的限制私权的措施。第二，标准租金仅限于房荒时期适用。当时就有学者提出异议，认为应将房屋救济的范围放宽到和平时期，“本节只限于房屋缺乏时为消极的救济，而不在平时对于房屋租用制的弊害，加以积极的预防，这不能不说是土地法上一个缺憾。” 51第三，对私人建筑住宅仅仅减免税捐过于消极。 抗战时期，旧土地法的上述缺陷逐渐显露出来，迫切需要订立新的法规，以完成房屋救济的需要。其主要问题在于，“土地法虽有种种规定，惜其适用条件太严，即须准备房屋继续六个月不及百分之一，故未易引用。” 52 而且“我国土地法第一六一条至一七0条之房屋救济规定，为平时之法律。战时情形特殊，需要急迫，早已超过土地法规定之情形。” 53因此，不少学者建议制定房屋租赁条例进行救济。其中以史尚宽先生的建议最为全面。首先，尽速适用土地法的房屋救济条款：“就重庆而论，现虽尚无精确统计，然可推定其己合于土地法所定之条件。故市政府即应援用土地法，以限制房屋之租赁。盖房主之最可恶者，为抬高租金；如不达其目的，则下逐客之令。故关于租金定有标准，则房主无从抬其价；关于契约终止，定有限制，则房客得安其居。”同时，采纳一些“土地法所未规定，而见于外国立法例者”但“有采用之价值”的做法，“如房屋减少之防止，空屋之强制出租等。” 541938年颁布的《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》和1943年颁布的《战时房屋租赁条例》多方面突破了旧土地法的规定，但上述法规均属战时法规，战事结束即告废止。 抗战结束后，国民政府根据战时立法和司法实践，于1946年修订通过了新土地法，对原来的规定做了许多修正和补充，如增加了限制个人住房数量的规定、增加了“收回自用或必须改建”作为退租的法定理由等。但最大的变化是不再规定房荒的判断标准和救济措施，是否发生房荒（包括准备房屋的比例）以及采取哪些具体措施，均由地方政府决定。同时，取消了只适用于房荒时期的标准租金制，改为“一刀切”的规定城市地方房屋租金不得超过土地及其建筑物申报总价额的10%（旧土地法规定为12%）。关于退租的规定也没有了适用期间上的限制，这是对旧土地法和民法有关条款的最大修正。 （三）抗战期间的住宅管制立法 抗战爆发后，国民政府发布了《战时迁移妇孺办法》，要求各地广泛利用庙宇、祠堂及公共房舍或私人余屋等，为收容场所；55后来行政院又颁布了《内地房荒救济办法》（1938年10月公布），规定“在房屋不敷供应之地方，由政府建筑公营住宅，奖助人民建筑私营住宅，救济房荒”。56但由于政府财力的限制，住宅保障的重点还是房租管制。 1938年12月国民政府颁布了适用于“非常时期”的重庆和“迁建区”房屋租赁的《重庆市房租评定委员会处理重庆市房屋租赁暂行办法》。1940年2月10日由行政院呈准国防最高委员会改称《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》。该办法在旧土地法和民法规定的基础上，详细规定了租金标准，并列举了出租人可以主动退租的条件，防止出租人滥用民法上的退租条款，以保障承租人利益；还减免私人建筑住宅的税收，鼓励房屋炸毁后的修缮和续租，以增加住宅供应，稳定租赁市场。因为战争时期房屋炸毁的情况频繁发生，还就修缮和续租等问题做了相应的一些规定。此后，贵州省政府也“依据土地法第一六一条以下之房屋救济规定，制定单行法规” 57，适用于省会贵阳市。 就制度设计来说，该条例除了有关房屋炸毁的规定之外，并无多少创新之处，基本上还是在土地法的框架以内打转。事实上，限制租金和退租的一大后果就是房主无利可图，不愿意出租房屋和积极修缮房屋，甚至任凭房屋倒塌。如果不采取强制空屋出租以及防止房屋减少等强制措施，则实施的效果是很不乐观的。 更重要的是，各地分别立法影响实施。“重庆市房屋租赁暂行办法，除依据土地法规定之内容，而定实施办法外，并参酌战时之非常情形与需要，为补充之规定。虽只二十二条，但甚切要而合实用，堪称为典型规定，以供各省市县之采用。惟各省市县一一制定单行办法，甚为烦琐，且不易普及一致。而房屋缺乏，纠纷迭起，急需救济及解决之办法，又为战时全国各地之一般情形。”如四川省“成都市房屋甚多，炸毁甚少，本可敷用。惟因房主多为旧军阀政客官僚土著等有特殊势力者，高抬租价及押租，或不允出租。极少数有实力之房客，遂不得已自由行动。大多数之房客，益受其累。省市政府迭有制定单行办法之议，终以顾虑环境之困难与牵掣，迄未见诸实行，致各县城情形不若成都市之复杂不易应付者，亦受其影响，仍在徘徊观望中，迄未规定办法，以保护经济上弱者之房客，尤其流离避难之义民。” 58 于是有学者主张出台适用于全国的房屋租赁特别法，“由中央依土地法实施房屋救济之规定，制定统一的战时房屋租赁办法，以普遍适用于全国。” 59 1943年12月13日，国民政府在《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》的基础上，公布了《战时房屋租赁条例》。该条例除了吸收此前的限制租金和退租等措施（关于租约的终止情形以及收回自住的条件、程序及违法的后果，基本沿袭前者的规定）外，最大的变化是授权政府可以采取强制房主出租空闲房屋以及防止房屋减少等措施。与前述重庆市租赁立法一样，《战时房屋租赁条例》限于战争期间，战事结束后六个月即失效。 （四）汪伪政府的房租管制立法 需要提及的是，在抗战期间，汪伪统治区也曾颁布了类似的房租管制立法，以救济南京、上海等地的房荒。在1943年召开的汪伪全国司法行政会议上，江苏上海第二特区地方法院首席检察官沈文杰、上海第二特区地方法院院长陈秉钧、专家代表施霖律师、高等法院庭长钱声教等四位代表专门就房屋租赁以及有关法律不敷适用等问题提出了议案。因为当时已经是抗战后期，意见上没有太大分歧，均主张制定房屋租赁特别法规。当时会议决议，将上述提案和另外两件制定非常时期特别法的提案合并讨论。60在随后不久的1943年5月10日，汪伪政府颁布了有保护房屋租赁关系内容的《战时特别民法》和专门的《战时房屋租赁特别法》。611944年3月，汪伪政府又颁布了《办理房屋租赁案件应行注意事项》。62其基本精神和内容与前者类似，此处不赘。在抗战结束后，汪伪政府司法行政部部长罗君强在审判中以此作为减罪辩护的理由：“我在伪司法行政部部长任内，（中略）呈请颁布战时房屋租赁法，以利大都市中大多数的房客，尤其是三房客，学校慈善团体医院等亦蒙其利。” 63 （五）战后的《房屋租赁条例》 依照规定，《战时房屋租赁条例》在抗战胜利半年后失效。为适应动员勘乱的内战形势，国民政府又于1947年12月1日公布了与《战时房屋租赁条例》性质类似的《房屋租赁条例》。该条例适用于省市政府所在地及其他人口繁多、租屋困难经省政府指定地区之房屋租赁。有效期间为三年，期满后自动失效。其基本内容同前，但也增加、修正了一些前者的规定，如规定房屋所有人如于租赁关系存续中，无故迫令承租人迁出，承租人得请求司法机关予以有效之保障。未经合法手续并无正当权原，而占用他人房屋者，房屋所有人得通知其于一定期限内迁出，并得请求司法机关强制其迁出。这两条规定是当时房荒进一步加剧甚至出现强租房屋的暴力行为的反映。该条例还加强了对公务人员的住宅救济。此前只是消极的规定对学校、医院使用的房屋，出租人如将房屋收回自用，须于一年前通知承租。此次规定，凡在本条例指定地区的机关对于所属人员提供宿舍的，不收租金；不能提供宿舍的，要给与相当金额的补助。此外，该条例关于退租的法定条件达九款之多，这也是此前没有的。 1949年之后，上述法规均在我国大陆地区失效，民法和新土地法在我国台湾地区施行至今。其中政府建筑公有房屋的规定演化为《国民住宅条例》。
虽然中国的先贤在两千年前就提出了安居乐业的思想，2在一千年前的唐代就写出了“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的诗句，在三百年前的清代又曾实行针对旗人的福利分房制度，并在北京地区开始按揭买房（“指扣俸饷认买官房”3），但近代意义上的住宅保障立法则是西法东渐后的产物。作为我国近代法制史上的最早尝试，4国民党南京政府时期的住宅立法，为目前解决公民的住宅权问题提供了早期的模式和经验。本文试做考察，期望对当前住宅保障体制的完善有所裨益。
一、民国时期住宅状况
我国自清末民初以来，大城市就开始出现住宅问题。南京国民政府在这方面一直面临着巨大的压力。从一些历史文献的记载来看，从20世纪30年代到40年代，住宅问题日趋严重。导致这一问题的主要原因是城市化、灾荒与战争。 （一）城市化与灾荒导致的住宅问题 由于城市化的发展与农村灾荒的频繁发生，民国时期各主要城市人口激增，5整体居住环境恶劣、住房短缺、房租高涨、房屋租赁关系紧张等问题非常突出，成为政府不得不出面解决的棘手问题，这种情形一直持续到解放初期。 1、整体居住环境恶劣 清末民初，中国大多数城市都还没有完善的城市规划和市政管理，整体居住环境相当恶劣。故都北京的街道“晴天沙深埋足，尘土扑面；阴雨污泥满道，臭气熏天。”青岛市在民国时期以市政建设进步著称，但该市“各里弄杂院，又复湫溢逼仄，污秽不堪。”6当时最糟糕的是饮用水、下水道和消防设施落后三个方面。 饮用水卫生的问题最为关键。在20世纪30年代，我国有自来水的城市不到十分之一。当时“中国城内食水，类多就地凿井汲取，便溺污秽等汁，常自地中浸透，混入井水，实际几若自溺自饮，有害卫生，莫此为甚。”有自来水的城市质量多不过关，在当时的“模范市政”广州市，还出现自来水中出小鱼的笑话。7 下水道为许多城市所缺乏和忽视。市政当局“因建筑阴沟常用力不讨好，多避难就易，往往放任市民，随意倾泼污水，堆积废物，遍地便溺，习以为常，见惯不惊。”8此种情形，以故都北平为代表。北平“旧时四合院，不少都没有厕所，当然，更没有下水道，小胡同中，污水便要在门口乱泼了。”邓云乡先生在所著《北京四合院》中叹曰：“至于说当年是因为习惯于在胡同中随地大小便，盖房子便不考虑盖厕所；还是因为盖房子都不盖厕所，而使居民养成随地大小便的习惯呢？孰为因，孰为果，一时也说不清楚，但却要等到洋人来了，才出‘不准沿街出恭’的告示，才‘建设茅厕’，这明、清两代，堂堂五百多年的皇都，在此点上，未免太不文明了”。在1940年代的上海，“路面积水，每年发生数次，交通阻塞，商店不能营业，影响市民起居，至深且大。”9 在消防上，由于没有自来水和消防设备，一旦发生火灾则难以扑灭，损失巨大。“重庆在民国十六、七年的一起火灾，数十条街成为焦土，损失动辄数百万元。”10许多城市房屋多系木材建造，也容易引发火灾。据上海市政府《社会月刊》的统计，“起火时间以晚六点左右为最多，起火季节一一月与十二月为最多，起火原因以燃油灯招灾为最多。”11 2、房屋短缺 由于住宅投资成本高，周期长，收益慢，房地产商人不愿意投资新建房屋特别是低廉房屋，一般市民所能选择的居所极为有限。房屋的极度短缺，引发了大量的社会问题，甚至阻碍了正常的经济发展和人民生活。青岛市“普遍房屋堪为一般平民居住者，颇形缺乏。”12甚至“尚有一部分贫民，仅于废垒洞中，聊蔽风雨，其情尤觉可悯。”13武汉市“汉口小董家全部使用面积88平米，住19户49人，平均每人使用面积1.8平米。百子巷木板平房，全部使用面积21平米，住2户14人，平均每人1.47平米。生成北里棚屋，面积6平米，住户5人，每人1.2平米。这种情况若就一般合理标准每人8平米来衡量，相差实在太远。”14 劳工住宅最为紧张和恶劣。著名作家夏衍撰写的报告文学《包身工》对此曾有详细的描述。刘少奇在领导安源煤矿工人运动的时候，一项重要内容就是要求资本家改善工人的住房条件。据《萍乡安源路矿工工人罢工宣言》第十四条：“窿工食宿处须切实改良，每房至多不得过三十八人。”15但即使满足这个要求，也是一个很惊人的数字。 有的只好搭建棚户、简屋栖身。在武汉市，“一般劳动人民因无力建筑正式房屋，租房又无力负担，遂用废料残木、芦席木板，就市内空荒地区大量搭建棚屋。这些棚屋多分布在沿江河滩地，防水堤内外，铁路沿线，工厂仓库营房学校附近，以及里巷道路两旁地区。棚户所在的地区，缺乏水道设施，污水遍地流溢，空气污浊，严重影响了市民健康，对码头港埠的建设和机关工厂的安全，也有妨碍。”到解放初期，武汉市有“棚户人口365775人，约占全市人口的38%。住在棚户里的大多数是小贩、码头工人、三轮车工人、手工业工人和其他劳动人民。”16上海由于战乱和灾荒，外地大量贫困农民来上海谋生，因无力租赁房屋，便在路旁、河畔、车站、码头附近，以及工厂周围的空地上，搭建棚户、简屋栖身。到1949年，上海市市区82.4平方公里范围内，住宅面积为2359.4万平方米，其中简屋、棚户322.8万平方米，占13.68％。 更有甚者只好流浪街头，一到冬天难免“路倒”的命运。地处南方的广州市“三十五年（1946年）自一月至八月路尸达七千二百余具。天寒地冻，贫病者更难为活。”到1947年冬春，“每日都有十余具，不能不谓骇人听闻。”17其他北方城市情况当更为严重。这些贫民的居住问题非由政府解决不可。18 3、房租高涨 房屋短缺导致房屋需求极度膨胀，房价房租逐日攀高。1932年12月1日出版的《中央日报》曾用 “突飞猛进”和“一日千里之势”来描述当时广州房租的上涨：“仅以最近五年内比较，则前时足供小家庭居住之一所厅两间房，其租金不过十元；即楼一底，每月租金亦在二十元以内；倘仅赁居一房，前月租不过三数元；倘能月纳四五十元之租金，则可称为渠渠大厦。而现在则区区一小房，月租八九元；一厅两房，最低限度，非二十元不办；然此犹指旧式之平方而言耳。如为新式洋房，则其租价尚倍于是。白鸽笼式之洋楼，小小的一厅两房，月需二十余元至三十元，其他可以推见。租价狂涨，既滔滔未已，于是平民生计，乃大受打击，房租一项，竟至占全部生活费十分之二三有奇，长安不易居云云，大可为今日广州赠也。”而且，“一般房东因地价之增涨，人事之推透，对于租金，亦一起再起，其有租赁在前，租额无多，即将铺底收回，从新另租。故在今日广州市，住之一字，已成为一亟待救之重要问题。”在广州住宅问题特别严重的时候，曾有人向广东省政府建议，“严令取缔业主任意加租，并将广州市内所有之祠堂庙宇教堂等，一律没收，改为平民宫，容纳贫民居住。”对于广州市民的条陈，广东省政府尽管也承认广州居住问题严重，“租价飞涨，日见其甚，居住问题，固急须解决”，但是却认为“该民所陈各节，多属窒碍难行，未便采择，仰广州市政府另行拟妥善办法，以资救济。”实际上也是反对这一做法的。而《中央日报》对此条陈的看法则是：“其用意原甚善，而其办法则未免过于想入非非矣。” 19 4、房屋租赁关系紧张 住房短缺和房租居高不下的直接后果是房屋租赁关系紧张，房主和租户的矛盾空前激化。其最主要的表现就是从1920年代到抗战之前，上海、南京、北平、成都、武汉等城市的房客先后发起的减租运动。其中上海的减租运动声势最为浩大、持续时间也最长。上海曾成立了房客联合会总会，公开提出若干条减租原则，并组织游行示威，举办减租运动周，推举代表向中央政府和上海地方政府（包括租界当局）请愿等。房东们也不示弱。在减租运动高潮的1935年，上海房屋公会公布了“呈市参议会意见书”，从经济的角度提出了房租之不可减的种种理由，为加租辩护。对上海的减租运动，上海市政府认为：房屋租赁属于契约问题，属于司法范围，行政官厅不能以命令勒减房租，只能与法院会商有效救济办法。但支持房客以里弄为单位，组织临时团体，与房东集体谈判。事后有不少房客通过这一方式达到了减租的目的。20从当时的总体态势来看，房东恶意加租、随意退租等行为引起了房客的强烈不满，因此迫切期待解决住宅问题，并公开要求政府采取限制租金等措施主动干预，但房东坚决予以抵制。政府从传统的保护私权的立场出发，支持了房东的意见。 （二）抗日战争的爆发加剧了住宅问题的恶化 战争始终是住宅问题的重要根源。民国以来，中国内战不息，计自元年至二十二年间，国内战争约达七百次以上，即以四川一省而论，亦有五百次之多。不但安居的愿望无法实现，被损毁的房屋更是不可计数。如十九年河南大战，“被坏房屋损失估值洋五十二万余元，被焚毁房屋估值洋三千八百一十万余元，总计为六万五千一百四十六万九千余元，而间接及无形之损失尚不在内。”21 1937年爆发的日本侵华战争更使民国的房荒问题空前恶化。由于大量房屋被损毁，中国房屋存量急剧的大幅度的减少，造成了绝对意义上的住宅短缺。江苏省“沦陷八年，在敌伪统治之下，房屋破坏甚多。”22上海市的诸安浜、法华镇、陆家浜棚户草屋数百间，在1939年冬，遭侵华日军纵火焚毁，2000余居民无家可归，老弱妇孺多有冻馁而死者。武汉市在抗战之前房屋“有112178栋，占地面积19123亩，抗日战争期间，房产遭到很大的破坏，炸毁的，占总栋数的6.17%，总面积的36.15%。”23南昌市“原有的四五二一四栋高大的店房与住宅，被战争的炮火摧毁了三五二零五栋，损失的总和，是占原有房屋的百分之七十五。”24广州市“在抗战期间被毁坏的房屋，数近五万间，面积约四千市亩，其中有三万六千余间且是全部拆毁，荒芜一片。”25 同时，大批难民由战区及战区附近移向后方，各大都市纷纷出现房荒，“不独重庆市及各省省会所在地大闹房荒，各商埠及一二等县城亦甚拥挤。”26这使得房东与房客之间的矛盾也愈演愈烈，最终迫使国民政府出台房租管制立法，施行标准租金和强制空屋出租等措施，从而将解决房荒问题的重点转向了全面的房租管制。 人民住宅的缺乏和整体居住质量的下降迫使国民政府不得不通过立法来解决住宅问题，由此催生了中国早期的住宅权保障制度。这使得民国时期的住宅立法一开始就呈现出某种被动的、受现实因素所左右的局面。
二、民国时期住宅立法的指导思想
（一）政府对住宅实行全面干预的西方现代立法思潮 近代以来，西方国家住宅立法的发展和现代住宅权保障制度的形成，对民国时期的住宅立法产生了较大的影响。工业革命之后，由于都市化的发展，人口激增，各大城市出现了严重的住宅问题（主要是住宅短缺和居住环境恶劣），第一次世界大战的爆发使房荒问题更加严峻。为此，许多参战国家改变了传统的自住其力的住宅观念，政府普遍开始对住宅进行全面干预，承认有责任帮助或者直接给公民（主要还是工人等弱势群体）提供住房，并形成了由政府直接建设或支持私人建设的公共房屋、支持私人建筑和购买房屋（如发放低息贷款和建房补助、减免建房税收等）等制度。 同时，也改变了房屋租赁的传统法律观念，即房屋租赁属于私法上的契约关系，应该遵循合同自由的原则，国家无权干涉等，转而实行以保护承租人为目的之房租管制主义。在原先已经确立的买卖不破租赁、房东对房屋适宜居住的担保责任等制度的基础上，西方国家又逐渐发展出控制租金、限制房东退租权、限制个人住房数量、强制空屋出租、防止房屋减少等管制措施，以解决住宅问题。这直接导致财产权自由和契约自由传统的部分破产，承租人之地位大为强化。 由此，住宅立法和住宅政策成为现代法治发展的一项重要内容。住宅权也逐渐成为一项重要的立法内容并成为现代公民一项基本的人权，成为衡量一个国家是否完善保障公民权利的标志。随后爆发的世界性的经济危机和第二次世界大战更一步加强了上述趋势。 西方法学思潮的这一重大变化以及各项基本制度在1920年代就开始陆续介绍和引进中国，如马君武翻译了德国著名学者菲里波维撰写的《收入及恤贫政策》一书，其中一项重要内容就是住宅救济政策；27《慈善行政》一书介绍了英、法、德三国对无家可归者（书中称为“无宿穷民”）的房屋救济制度；28《道路水利及土木行政》一书介绍了英、法、德三国的“建筑改良之家屋”制度；29孟普庆和史尚宽先后介绍了英国房租限制法、一九二四年（Whitney）住宅法、工党的公共住宅政策、德国承租人保护令、《住宅缺乏救济令》等。30现代住宅立法开始在我国传播并对当时的立法产生了积极的影响。 （二）孙中山的住宅权保障思想 孙中山思想是南京国民政府立法的最高指导思想，住宅立法也不例外。除了重视民生的三民主义以及平均地权的理论以外，孙中山关于住宅是四大需要之一的思想对住宅立法影响最大。在《建国大纲》第二条中，孙中山确认食、衣、住、行为民生四大需要，要建筑各式屋舍，以乐民居。这实际就承认了政府对住宅保障的积极责任。在实业计划中，孙中山又将居屋工业分为（甲）建筑材料之生产及运输，（乙）居室之建筑，（丙）家具之制造，（丁）家用物之供给，积极谋求住宅改良与增加。战前土地法中房屋救济的条款、抗战爆发后发布的多种房荒救济法令以及1949年后我国台湾地区关于国民住宅的立法都可以在孙中山思想里找到源头。31蒋介石也曾提出：“在民生主义社会政策实施进程中，目前对衣、食、住、行各项问题之解决，惟住的问题尚在起步阶段，故兴建国民住宅工作，必须积极展开，尤以兴建都市贫民住宅，最关重要。今后希拟订切实进度计画，每年至少应兴建一万户。中央与省、市政府，应切实配合，共策其成。同时，此项工作为社会福利政策之一部分，目的在解决贫民居住问题，故观念上应具救助精神，不可存有利润思想，如投资不能全数收回，政府当另筹财源，以贴补等方式出之。政府对此应视为一种义务，不必作量入为出之计较。”32蒋经国在赣南的时候也曾提出包涵“人人有屋住”的“五有”施政目标。33可见，孙中山先生的保障住宅思想是民国政府立法的指导思想之一。
三、民国时期住宅立法的特点
（一）明显的救济性色彩 中国自古就有安辑流民的传统。民国住宅立法，除了延续这一传统使命以外，还要解决城市化和战争导致的房荒问题，具有明显的救济色彩。如青岛市政府曾公开指出，对于那些居住在草房和垒洞中的贫民，“自非由公家建设平民住所，尽量容纳，殊不足整市容而广利济。此平民住所建筑之所以不可或缓也。”34《青岛平民住所管理及租赁细则》（1931年）更明确规定：“本所系为嘉惠平民而设，房间无多，暂取严格主义，以本市充当佣工苦力与摊贩小商及贫苦妇女为限。”并规定“教员学生、陆海军官兵、各机关职员、警士及各机关公役、商贩营业资本满五百元以上者、闲居游民无正当职业者、染有鸦片吗啡等嗜好尚未戒绝者”不许申请平民住所。35在抗战中召开的第三次全国内政会议上，有关官员也指出，“对于市区房屋不敷情形，政府亦应妥筹补救办法，以谋供应平衡，而求居住问题之解决。”36抗战后的北平市政府也宣布：“房荒救济本属市行政一端。本市一年来房价、房租逐月增涨，拥有房产者往往高抬租价，滥索实物，倍取押租，推厥原因，不外供不应求及垄断居奇之所致。此种人为之恐慌，自应以政府力量，予以彻底纠正。”37北平市地政局局长在北平市参议会上做报告的时候也指出：“本局成立以来，对此问题极为重视，并力谋救济以乐民居。”“本局职司地政，对房荒之解决，责无旁贷。”38但囿于财力的限制政府未能大规模建设公共住宅，只能借助私人的力量，鼓励私人建筑房屋和将空屋出租、限制租金等。 （二）在土地法的框架下进行 与当时西方国家的住宅法大多独成体系不同，民国政府并未颁布专门的住宅法，而是选择了在土地法的框架下解决住宅问题，将住宅问题看作土地问题的附属。39对此曾有一个学理上的解释：“房屋为土地的定着物，人民直接使用房屋，就是间接使用土地，故房屋使用问题亦应属于市地使用问题范围之内。”“市民住宅的问题，尤为市地使用中一个最重要的问题，有财力的人可以购买基地或租地自建住宅，财力不足的人只能租住房屋，更贫穷的人则并租住房屋也感着种种困难。故房屋使用问题，乃一变而为房屋救济问题，这是本节定名为房屋救济的理由。”40这一法律体系上的安排是比较科学的。住宅问题的产生很大程度上根源于土地价格的日益上涨和人口的增多。只有解决好土地问题，才能解决好住宅问题。这也是当时中国土地问题十分严重而住宅问题还不突出的现状的反映。因此，强调土地问题的优先解决是有其合理性的。 但是，在土地法的框架下解决住宅问题是对住宅问题简单化的一个表现。纵观民国法律史，有关住宅保证的立法逐步成文化和系统化，然而其一开始就处在土地法的笼罩之下，没有取得独立地位。由此可见，民国政府没有认识到住宅问题和土地问题的重大不同，这一特点和西方住宅法的早期历史（如在英国住宅问题曾附属于卫生问题）有相似之处。41因而有关规定比较原则和简略，缺乏操作性。这直接导致抗战爆发后不能很快适用，只好另行制定单行条例。这说明：附属于土地法的住宅立法体系是存在很大问题的。在现代工业发达、城市人口激增的情况下，住宅问题日益重要，住宅法需要单独成编。 （三）增加住宅供应与房租管制并重 在西方国家，房租管制和增加住宅供应是住宅保障的两项基本措施。通过各种手段积极增加住宅供应更被视为住宅保障的治本之策。民国立法者对于二者的关系有比较正确的认识，非常注意在施行房租管制、加强现有房源的合理利用的同时，通过经济的、行政的各种手段，鼓励私人建筑房屋，或由政府直接投资建筑房屋，增加住宅供应。在有关立法中，相当一部分是以积极增加住宅供应为内容的，如《土地法》中准备房屋制度、建筑市民住宅（1930年土地法第162条）、减免私人新建房屋税收条款、《内地房荒救济办法》（1938年10月）、《鼓励人民兴建房屋实施方案》（1948年）、《奖助民营住宅建筑条例草案》（1948年）以及《上海市解救房荒治本办法》（1946年）等。即使是专门的房租管制法规中也有一些奖励建筑房屋的规定，如《房屋租赁条例》（1947年）第十六条规定，房荒地区政府可以依据土地法第九十四条和第九十五条的规定，建筑人民住宅，并应奖励人民建筑住宅。《北平市房屋租赁补充办法》（1948年）也规定，在《房屋租赁条例》施行期间建筑的房屋，根据其建筑的具体时间，给予免征土地税及改良物税四年、二年、一年的奖励。这是民国时期住宅立法的一大特色。 （四）临时性和过渡性 民国时期的住宅立法还呈现出明显的临时性和过渡性。除了民法上的规定以外，新旧土地法和三部房屋租赁条例所规定的房租管制措施均属于临时的救济措施（包括汪伪的有关立法），其适用的地域范围和时间都有限制。而且，在立法上对于战时立法与和平立法区分得相当清楚和严格。旧土地法的起草人吴尚鹰曾公开承认，房屋救济条款是为应对即将发生的“房屋问题”的：“我国都市日见发达，房屋问题，当随之发生。于此全国适用之土地法，略为原则上之指导，俾各都市政府有所遵循，未尝不当。若无适当之规定，则市政当局，或不为相当之注意，于是占有房屋者，得以从中渔利，乘房屋之缺乏，以为乘火打劫之机会，影响于社会利益颇为重要。” 42虽然这些立法呈现出一种保护承租人利益的趋势，但基本上还是以双方当事人的契约关系为基础的，政府干预的强度局限于非常有限的范围内。民法无论战争时期还是和平时期，均有效力，而房屋租赁条例等则随着战争的结束而失效，土地法的有关规定在和平时期也处于冷藏状态。从法理上说，这一区分，除了说明当时还不接受住房保障的观念以外，也因为房屋租赁在本质上还是属于私权的范围，只有在出现必要的情况下，如前述的抗战爆发或住宅极度紧张（准备房租不足），公权力才可以且有责任干预（对私权加以限制）。否则即为行政不作为。这也是土地法中的房屋救济条款和随后三部房屋租赁条例出台的理论依据。 （五）注重运用市场的力量 在具体措施上，无论是中央的土地法、行政立法和地方立法，都很重视用经济的手段，来引导民间资本和私人力量参与住宅问题的解决。特别是上海市，除了减免私人建筑房屋的税捐、协助取得地皮和贷款等一般措施外，上海市1947年冬令救济委员会还曾推行房屋义卖计划及房屋义卖券发行办法，以救济难民，解决房荒。43此可谓利用市场力量之大成。当时曾有学者专门从土地政策和住宅政策的角度讨论这一办法的意义。44这固然有当时政府财力非常薄弱、必须借助私人力量的因素，但政府包办的方式从来不能彻底解决住宅问题。而且政府要对住宅保障承担责任并不是说政府要为所有人提供住宅，或者政府要主导所有住宅建设，而不需要房地产市场发挥作用。而且，当时的立法很重视对私人建筑房屋的监管（如上海市对受资助建筑的平民住宅出卖或改变用途的限制和处罚），并通过更为优惠的经济措施来引导私人力量投资于平民住宅的建设，如对平民住宅和普通房屋比例的规定、豁免平民住宅的全部税捐等。这充分体现了立法者善于利用市场力量实现住宅保障的眼光和魄力。因为战争等原因，民国住宅立法未能尽数实施，难以判断其实际效果。但考诸二战后其他国家住宅保障的经验，上述思路无疑是正确的。
四、民国时期住宅立法的体系
南京国民政府并未颁布专门的住宅法，但是，为了应对日益严重的城市住房问题特别战争所造成的严重房荒，其不断颁布和完善住宅权保障相关立法，逐渐形成了一个以土地法为核心、以行政立法和地方立法为枝干的双层次住宅法律体系。在中央，国民党政府从1929年开始，先后颁布了民法（1929）、《土地法》（1930年颁布，1946年修订）、《内地房荒救济办法》（行政院1938年公布）、《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年12月公布，后多次修订）、《战时房屋租赁条例》（1943年12月13日国民政府公布同日施行，战事结束后六个月失效）以及抗战结束后的《房屋租赁条例》（1947年12月1日国民政府公布同日施行，有效期三年，期满后自动失效）、《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例草案》等多个法律文件，45其中民法和土地法在我国的台湾地区施行至今。此外，北平、上海、天津等地也先后颁布了一系列地方性住宅立法。46 （一）民法 1929年，南京国民政府颁布了民法典债编。与住宅有关系的条款是该法遵照私法社会化和社会本位的立法思想，规定了以保护承租人利益为目的的买卖不破租赁原则（第425条）和出租人对房屋适宜居住的担保责任（第424条）。前者已经规定在我国现行合同法中，这里就后者稍作介绍。民法典第424条（仿照德国民法第554条）规定：“租赁物为房屋或其他供居住之处所者，如有瑕疵，危及承租人或其同居人之安全或健康时，承租人虽于订约时已知其瑕疵或已抛弃其终止契约之权利，仍得终止契约。”按照这一规定，出租人有保证出租房屋适于居住的义务。在市场条件下，出租人凭借自己的优势地位，极有可能出租不合卫生和建筑标准的房屋。这一规定可以比较有效的保护承租人的利益。47正如民法典立法理由书所指出的：如果不做出这一规定，“则不特危及生命，抑且背于公秩良俗。故为保护承租人之利益计，仍得终止契约。”48当时的学者也认为，这一条是出于“重视居住安全及人身健康”的考虑，“有关人类之生命或卫生，于公益上不得不如此也。”。49但总的来说，民法典还是遵循了私法自治的原则，注重私权保护，没有采纳当时在西方已经实行的限制租金和房东退租权等严厉限制私权的管制措施。 抗战的爆发，不但加剧了房荒，更暴露了民法的重大缺陷，导致房租纠纷中的司法救济难以实现。主要是因为按照民法典的规定，出租人可以依据第四百三十八条、第四百四十条、第四百四十三条第二项、第四百五十条等诉请迁让。“如果契约并无瑕疵，证据极其明确，法院虽明知迁让不易，但拘于法律，就不能为驳回之判决。纵使依同法第三百十八条之规定，准许缓期迁让，亦因拘于该条之意旨，其展缓之期间亦难过长。”50这对保障承租人利益无疑是极为不利的。抗战时期颁布的《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》、《重庆市战时房屋租赁补充办法》、《战时房屋租赁条例》都对民法做了突破和修正，在民法规定的基础上，详细规定了租金标准，并列举了出租人可以主动退租的条件，防止出租人滥用民法上的退租条款，以保障承租人利益。 （二）土地法 1930年，南京国民政府公布了土地法（法制史上称之为旧土地法，1946年土地法称为新土地法）。该法遵照孙中山住宅是民生四大需要之一和“平均地权”的思想，从最大限度的发挥土地效能和解决住宅问题、保障住房权出发，借鉴西方的法例，规定在城市地方实行准备房屋及其救济制度。如果准备房屋不足出现房荒（准备房屋数量持续半年时间不足1%），政府要采取如下三项救济措施：一是规定房屋标准租金，二是减免新建房屋的税款，三是建筑市民住宅（第162条）。 这是中国近代法制史上第一次就房屋救济做出的法律规定，明确赋予政府以保障人民住宅权的责任，有着重要的历史意义。但与当时西方的立法比较，旧土地法对住宅问题的干预明显是有所保留的。第一，没有授权政府在发生屋荒的时候采用强制空屋出租、防止住宅减少等比较极端的限制私权的措施。第二，标准租金仅限于房荒时期适用。当时就有学者提出异议，认为应将房屋救济的范围放宽到和平时期，“本节只限于房屋缺乏时为消极的救济，而不在平时对于房屋租用制的弊害，加以积极的预防，这不能不说是土地法上一个缺憾。” 51第三，对私人建筑住宅仅仅减免税捐过于消极。 抗战时期，旧土地法的上述缺陷逐渐显露出来，迫切需要订立新的法规，以完成房屋救济的需要。其主要问题在于，“土地法虽有种种规定，惜其适用条件太严，即须准备房屋继续六个月不及百分之一，故未易引用。” 52 而且“我国土地法第一六一条至一七0条之房屋救济规定，为平时之法律。战时情形特殊，需要急迫，早已超过土地法规定之情形。” 53因此，不少学者建议制定房屋租赁条例进行救济。其中以史尚宽先生的建议最为全面。首先，尽速适用土地法的房屋救济条款：“就重庆而论，现虽尚无精确统计，然可推定其己合于土地法所定之条件。故市政府即应援用土地法，以限制房屋之租赁。盖房主之最可恶者，为抬高租金；如不达其目的，则下逐客之令。故关于租金定有标准，则房主无从抬其价；关于契约终止，定有限制，则房客得安其居。”同时，采纳一些“土地法所未规定，而见于外国立法例者”但“有采用之价值”的做法，“如房屋减少之防止，空屋之强制出租等。” 541938年颁布的《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》和1943年颁布的《战时房屋租赁条例》多方面突破了旧土地法的规定，但上述法规均属战时法规，战事结束即告废止。 抗战结束后，国民政府根据战时立法和司法实践，于1946年修订通过了新土地法，对原来的规定做了许多修正和补充，如增加了限制个人住房数量的规定、增加了“收回自用或必须改建”作为退租的法定理由等。但最大的变化是不再规定房荒的判断标准和救济措施，是否发生房荒（包括准备房屋的比例）以及采取哪些具体措施，均由地方政府决定。同时，取消了只适用于房荒时期的标准租金制，改为“一刀切”的规定城市地方房屋租金不得超过土地及其建筑物申报总价额的10%（旧土地法规定为12%）。关于退租的规定也没有了适用期间上的限制，这是对旧土地法和民法有关条款的最大修正。 （三）抗战期间的住宅管制立法 抗战爆发后，国民政府发布了《战时迁移妇孺办法》，要求各地广泛利用庙宇、祠堂及公共房舍或私人余屋等，为收容场所；55后来行政院又颁布了《内地房荒救济办法》（1938年10月公布），规定“在房屋不敷供应之地方，由政府建筑公营住宅，奖助人民建筑私营住宅，救济房荒”。56但由于政府财力的限制，住宅保障的重点还是房租管制。 1938年12月国民政府颁布了适用于“非常时期”的重庆和“迁建区”房屋租赁的《重庆市房租评定委员会处理重庆市房屋租赁暂行办法》。1940年2月10日由行政院呈准国防最高委员会改称《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》。该办法在旧土地法和民法规定的基础上，详细规定了租金标准，并列举了出租人可以主动退租的条件，防止出租人滥用民法上的退租条款，以保障承租人利益；还减免私人建筑住宅的税收，鼓励房屋炸毁后的修缮和续租，以增加住宅供应，稳定租赁市场。因为战争时期房屋炸毁的情况频繁发生，还就修缮和续租等问题做了相应的一些规定。此后，贵州省政府也“依据土地法第一六一条以下之房屋救济规定，制定单行法规” 57，适用于省会贵阳市。 就制度设计来说，该条例除了有关房屋炸毁的规定之外，并无多少创新之处，基本上还是在土地法的框架以内打转。事实上，限制租金和退租的一大后果就是房主无利可图，不愿意出租房屋和积极修缮房屋，甚至任凭房屋倒塌。如果不采取强制空屋出租以及防止房屋减少等强制措施，则实施的效果是很不乐观的。 更重要的是，各地分别立法影响实施。“重庆市房屋租赁暂行办法，除依据土地法规定之内容，而定实施办法外，并参酌战时之非常情形与需要，为补充之规定。虽只二十二条，但甚切要而合实用，堪称为典型规定，以供各省市县之采用。惟各省市县一一制定单行办法，甚为烦琐，且不易普及一致。而房屋缺乏，纠纷迭起，急需救济及解决之办法，又为战时全国各地之一般情形。”如四川省“成都市房屋甚多，炸毁甚少，本可敷用。惟因房主多为旧军阀政客官僚土著等有特殊势力者，高抬租价及押租，或不允出租。极少数有实力之房客，遂不得已自由行动。大多数之房客，益受其累。省市政府迭有制定单行办法之议，终以顾虑环境之困难与牵掣，迄未见诸实行，致各县城情形不若成都市之复杂不易应付者，亦受其影响，仍在徘徊观望中，迄未规定办法，以保护经济上弱者之房客，尤其流离避难之义民。” 58 于是有学者主张出台适用于全国的房屋租赁特别法，“由中央依土地法实施房屋救济之规定，制定统一的战时房屋租赁办法，以普遍适用于全国。” 59 1943年12月13日，国民政府在《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》的基础上，公布了《战时房屋租赁条例》。该条例除了吸收此前的限制租金和退租等措施（关于租约的终止情形以及收回自住的条件、程序及违法的后果，基本沿袭前者的规定）外，最大的变化是授权政府可以采取强制房主出租空闲房屋以及防止房屋减少等措施。与前述重庆市租赁立法一样，《战时房屋租赁条例》限于战争期间，战事结束后六个月即失效。 （四）汪伪政府的房租管制立法 需要提及的是，在抗战期间，汪伪统治区也曾颁布了类似的房租管制立法，以救济南京、上海等地的房荒。在1943年召开的汪伪全国司法行政会议上，江苏上海第二特区地方法院首席检察官沈文杰、上海第二特区地方法院院长陈秉钧、专家代表施霖律师、高等法院庭长钱声教等四位代表专门就房屋租赁以及有关法律不敷适用等问题提出了议案。因为当时已经是抗战后期，意见上没有太大分歧，均主张制定房屋租赁特别法规。当时会议决议，将上述提案和另外两件制定非常时期特别法的提案合并讨论。60在随后不久的1943年5月10日，汪伪政府颁布了有保护房屋租赁关系内容的《战时特别民法》和专门的《战时房屋租赁特别法》。611944年3月，汪伪政府又颁布了《办理房屋租赁案件应行注意事项》。62其基本精神和内容与前者类似，此处不赘。在抗战结束后，汪伪政府司法行政部部长罗君强在审判中以此作为减罪辩护的理由：“我在伪司法行政部部长任内，（中略）呈请颁布战时房屋租赁法，以利大都市中大多数的房客，尤其是三房客，学校慈善团体医院等亦蒙其利。” 63 （五）战后的《房屋租赁条例》 依照规定，《战时房屋租赁条例》在抗战胜利半年后失效。为适应动员勘乱的内战形势，国民政府又于1947年12月1日公布了与《战时房屋租赁条例》性质类似的《房屋租赁条例》。该条例适用于省市政府所在地及其他人口繁多、租屋困难经省政府指定地区之房屋租赁。有效期间为三年，期满后自动失效。其基本内容同前，但也增加、修正了一些前者的规定，如规定房屋所有人如于租赁关系存续中，无故迫令承租人迁出，承租人得请求司法机关予以有效之保障。未经合法手续并无正当权原，而占用他人房屋者，房屋所有人得通知其于一定期限内迁出，并得请求司法机关强制其迁出。这两条规定是当时房荒进一步加剧甚至出现强租房屋的暴力行为的反映。该条例还加强了对公务人员的住宅救济。此前只是消极的规定对学校、医院使用的房屋，出租人如将房屋收回自用，须于一年前通知承租。此次规定，凡在本条例指定地区的机关对于所属人员提供宿舍的，不收租金；不能提供宿舍的，要给与相当金额的补助。此外，该条例关于退租的法定条件达九款之多，这也是此前没有的。 1949年之后，上述法规均在我国大陆地区失效，民法和新土地法在我国台湾地区施行至今。其中政府建筑公有房屋的规定演化为《国民住宅条例》。
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