2009年4月9日，财政部发布了《关于国有金融机构高管薪酬分配有关问题的通知》，规定国有金融机构在清算2008年度高管人员薪酬时，按不高于2007年度薪酬90%的原则确定。在此基础上，2008年度业绩下降的国有金融机构，高管人员薪酬再下调10%。对于2008年经营业绩降幅较大的，高管人员薪酬降幅还应增加。笔者从法学角度对其进行简要分析。

　　一、财政部对金融机构高管薪酬进行限制的合法性问题

　　在传统的管理体制下，财政部有权对各国有金融机构的财务预算包括工资性支出进行批复，这赋予了财政部对国有金融机构高管薪酬进行限制的权力。但在国家财政管理体制改革中，财政部开始对部分国有金融机构只批复成本收入比指标，国有金融机构据此在指标范围内自行分配。至于已经实施股份制改革的国有金融机构，财政部不再下达成本收入比指标，薪酬管理纳入公司治理的范畴，按照《公司法》和公司章程规定的程序确定。

　　笔者以为，财政部对未实施股份制改革的国有金融机构仅依据成本收入比指标对高管薪酬进行限制，换言之，财政部仅对国有金融机构的总工资额进行控制，对于这些总工资额在高管及其他员工间的分配比例财政部是否有权限制尚不明确。

　　至于已经实施股份制改革的国有金融机构，财政部则明确放弃了对其薪酬进行管理的权力。那么在《公司法》及公司章程的缺陷导致金融机构高管薪酬畸高的情况下，财政部是否有权对其进行限制呢？笔者以为，财政部不应对此进行限制。股份制金融机构高管薪酬问题属于公司内部治理内部问题，解决薪酬畸高的关键应是完善公司内部治理结构，高管薪酬应由董事会根据薪酬委员会的建议决议，而不是以行政手段加以强行干预。民意，收入差距的加大，以及高管薪酬过高的不合理存在，并不必然赋予财政部行政干预的合法性。即便确定了财政部来行使金融国资出资人的角色，也不能用行政权力来代替股东权力行使的正常路径。

　　《通知》还规定，其他非国有金融机构高管薪酬应比照国有金融机构执行。所谓比照，是指不是同一情况，但情形相似的，可以参照已有的条款。比照执行的规定是否意味着《通知》对非国有金融机构具有法律约束力，但问题是，凭什么非国有金融机构高管薪酬应比照国有金融机构执行？支持国有金融机构高管应限薪时的正当性理由是国有金融机构属国有；高管属国家行政任命，而非竞争上岗；金融机构享有国家的担保等等。显然，对于非国有金融机构而言，这些正当性理由都不存在。财政部有权对非国有金融机构高管薪酬进行管理吗？非国有金融机构高管薪酬并非财政部的财政预算范围，财政部无权对其进行限制。

　　笔者以为，应通过国家立法的途径授权财政部对金融机构（包括国有金融机构和非国有金融机构）高管薪酬进行管理。可资借鉴的例子是近日美国众议院通过一项法案，限制接受政府救援资金的金融企业给予员工“过高”的薪资，赋予财政部广泛权力来禁止未依员工绩效表现发放的“不合理且过多的”薪资和奖金。

　　二、财政部《通知》具体内容的缺陷

　　1. 薪酬

　　（1）确定薪酬限制的依据不明确

　　有评论指出，现在硬性规定薪酬上限的作法偏于武断，应定原则而不是定数字。280万元的薪酬上限以及不高于2007年的90%，财政部并未公布数据计算的依据，在制定《通知》的过程中也未征求社会的意见，两个数字是如何计算出来的，是否合理不得而知。以不高于2007年的90%为例，2007年因国内外经济形势整体向好，各金融机构利润大幅攀升，相应的各金融机构高管薪酬也水涨船高，执行这一比例限制可能面临如下问题：其一，07年的标准究竟是高管的实际收入，还是基本工资？其二，2007年金融机构高管薪酬的90%有可能高于财政部年初所限定的最高年薪，从而导致这一《通知》丧失意义。

　　（2）一刀切的做法不符合实际情况

　　财政部先后出台的280万薪酬上限和90%的比例限制，都是以同行业平均水平作一刀切的规定，“对于2007年度高管人员薪酬明显高于同业平均水平的，应主动加大调整力度，逐步缩小与同业平均水平的差距。”这在一定程度上使得财政部规定只能成为特殊情况下短期适用的临时性规定，而非立足于长远的制度。

　　根据《通知》，金融机构规模高管的薪酬就会越高。这种简单的规定忽略了跨区域经营因素，也忽略了银行、证券、保险公司等金融机构因经营业务的不同而导致的规模上的差异。起点不同的企业不具可比性，国有大银行与中小股份制银行就不完全可比。比较范围界定不当，将打击起点较差、难以获得较高绩效的企业高管的积极性，也对这些企业吸引人才造成困难。

　　（3）仅限制薪酬是治标不治本

　　根据《通知》，薪酬包括指税前薪酬，包括基本薪酬、绩效薪酬、社会保险、各项福利等。但有学者指出，高管的薪酬只是其收入的一部分，职务消费占了很大的比例，只限薪酬，而没有采取相应措施限制高管的职务消费，高管们仍有很大的回旋余地。精明的高管可以暗渡陈仓，通过职务消费增加隐形收入，甚至还会变本加厉。要真正实现限薪的目的，还应加强职务消费等灰色收入渠道的监管。

　　2. 高管的范围

　　《通知》主要针对金融机构高管薪酬进行限制，但问题是《通知》并未对“高管”的范围进行明确的界定。据浦发银行2008年年报，职工监事、杭州分行行长杨绍红为500.3万元，而2007年其年薪为229万元，也就是说她的年薪同比翻了一倍多。那么，杨绍红的年薪究竟属不属于“高管”，是否应按《通知》进行调整呢？高管，是指公司管理层中担任重要职务、负责公司经营管理、掌握公司重要信息的人员，主要包括经理、副经理、财务负责人，上市公司董事会秘书和公司章程规定的其他人员。那么，杨绍红作为职工监事、分行行长，是否应属于高管之列受90%比例的限制呢？在《通知》的执行过程中，各银行显然是将分行行长、支行行长等中层干部排除在高管的范围之外。

　　另外，《通知》仅对高管的薪酬进行限制，不合理之处在于：其一，财政部没有说明为什么仅对高管的薪酬进行限制；其二，2008年部分国内金融机构利润仍出现大幅增长，如果中层干部按绩效考核领取年薪，则会出现中层干部薪酬超过高管的不正常现象。笔者以为，应借鉴美国新近立法的规定，将限薪的范围从高管扩大到金融机构的全部人员，避免规定不够周延的可能性，防止部分人员规避限制性规定。

　　【作者简介】

　　缪心毫，男，1980年10月生，浙江苍南县人，1997年考入厦门大学，2007年获厦门大学国际经济法博士学位。