民事审判监督程序存在的问题与采取的对策
发布日期：2004-02-17 文章来源： 互联网
一、民事审判监督程序在审判实践中存在的问题
我国《民事诉讼法》第十六章以“审判监督程序”为题，规定了人民法院依审判监督权提起的再审、当事人申请再审、人民检察院抗诉再审及再审案件审理等多项内容，即允许对一些确有错误的生效裁判通过再审程序予以纠正。设立这一程序的目的，是为了纠正人民法院的判决、裁定、调解书的错误而采取的一个特殊的审判救济程序，即对认为本院或下级法院生效的判决、裁定或调解书确有错误以及对人民检察院提起抗诉启动民事再审案件所做的事后性的检查、监督与纠正。通过再审程序，纠正那些因一时的证据不足及当事人、审判人员的不当行为所导致错误判决、裁定和调解书而设立的一种纠错与制约的司法救济机制。从审判工作的结果来看，它为纠正某些错案起到一定的积极作用，但其作法却与生效裁判的权威性和稳定性相矛盾，即导致“终审不终”，司法裁判的不确定。由于现行的民事审判监督程序在立法上的不完善和存在缺陷，即只有原则性的法律规定而没有明确具体可行的操作程序，造成人民法院对申请再审案件存在大量地调案复查，于是在审判实践中因民事审判监督程序规定的某些司法原则，如当事人在诉讼中地位平等原则、回避原则、裁判中立原则、当事人处分原则等相冲突，以及存在主体无限、时间无限、次数无限、审级无限、理由或条件无限等再审制度的弊端。正因为如此，适用民事审判监督程序在操作过程中就不可避免地存在着这样或那样的问题与困惑，具体表现为：
（一）在认定新证据方面没有严格的时间限制。
由于我国《民事诉讼法》没有对举证期限作出明确的规定，造成当事人在诉讼的任何阶段都可以举证，致使生效的裁判始终处于不稳定状态，严重地导致“终审不终”的情况。按照《民事诉讼法》规定，启动再审程序的依据之一是：有新的证据足以推翻原判决、裁定的。那么，何谓新的证据？我国的《民事诉讼法》却没有作出界定。既然该法对证据举出的期限没有作出界定，这样，当事人在一审、二审期间的任何阶段都可以不受时间限制地举出证据，甚至有的当事人将本应在一审提出的证据故意隐瞒等到二审甚至在申请再审时才举出证据，这就势必损害诉讼的公正和效率的原则与价值，使法律无法确定其最终裁决的权威。由于举证无期限，于是，就容易给从事审判监督工作者这样的感觉与认识，只要是在一审、二审中当事人没有举出而现在举出的证据，就是视为新证据，并且采信作为定案的根据，而不去审查当事人因何耽误举证或该证据在此时举出其司法价值究竟有多大等等。
（二）在再审次数方面法律无明文规定。
与举证无期限相适应，一个案件究竟应当提起多少次再审，现行的《民事诉讼法》并无作出明文规定，如一个案件发生法律效力后，法律仅规定当事人提出申请再审的期限为两年，但并不明确在这两年内当事人仅享有多少次申请再审的权利。这样，败诉一方的当事人就可以利用法律上的漏洞在两年时间内可以无数次提出再审申请，从而形成对另一方当事人的权利之抗衡，造成“胜诉方不放心，败诉方不甘心”的局面。特别是由于法律未规定约束各级人民法院院长、上级人民法院和人民检察院依职权提起再审的时间与次数之权利，一个生效的案件多次被提起再审就不仅是成为可能，而且大量出现在审判实践中。许多当事人往往在一个判决生效两年后，还可以行使多次申请再审的权利，即通过各种关系与途径找到各级人民法院院长和上级人民法院申请再审或通过人民检察院请求抗诉，这种现象在审判实践中是屡见不鲜，这既浪费了各级人民法院的人力、物力和财力，又有损于法律的统一性和严肃性，同时又降低了诉讼效率和效益。
（三）规定再审的条件宽泛，且法条规定笼统。
我国《民事诉讼法》规定的当事人申请再审的条件和人民检察院提起抗诉条件的情形，均包括了对事实认定、法律适用、违反法定程序等多种情形，这种规定过于概括、模糊，且法条规定比较原则、不是很具体，这样在很大程度上既增加了提起再审程序的随意性，又使再审案件的范围无限扩大，容易导致：（1）过分地强调裁判的绝对正确性，即“有错必纠”，忽视了诉讼公正的相对性；（2）过分地强调裁判的可救济性，忽视了诉讼程序的安定性和民事法律关系的稳定性；（3）过分地强调法院的客观公正性，忽视了司法的被动性与中立性。这种规定往往容易给败诉一方当事人提供了无限申请再审、缠讼不止的制度渊源，造成确定生效裁判的既判力丧失了司法终审权。
（四）在自身监督方面规定不科学、不完善。
根据我国《民事诉讼法》的规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定；上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或指令下级人民法院再审。这里就涉及到一个关键性问题就是“发现确有错误”。那么，“确有错误”的内涵与标准是什么？究竟由谁来评判“确有错误”？另外，上级法院指的是上级人民法院院长，还是业务审判庭或是审判委员会？这些问题在民事审判监督工作中均缺乏应有的依据并容易造成混乱。
（五）对生效裁判启动再审程序主体的规定是多元化。
目前，我国《民事诉讼法》虽然规定了当事人的申请启动再审程序、人民法院和人民检察院依职权发起再审程序，但发起再审程序的主体对生效裁判是否“确有错误”，决定是否启动和发起再审程序各有各的标准，造成不同的主体提起再审的可能性也就加大。
（六）对人民检察院行使民事抗诉权的规定太笼统。
虽然我国《民事诉讼法》第14条规定，人民检察院有权对民事审判活动进行监督，但该法并未规定抗诉后的再审法院、抗诉的次数、当事人未上诉的案件人民检察院能否根据当事人的申诉行使抗诉权的问题、人民检察院对民事案件抗诉的适用范围以及人民检察院行使抗诉权启动再审程序后其在庭审中的权利义务如何，这就给人民法院审理民事抗诉案件带来一定的难度。
（七）再审申请被驳回后，在承担诉讼费用的问题上没有明文规定。
目前，当事人对已生效的裁判不服而申请再审都无须预交和承担诉讼费用，这样，某些当事人为逃避诉讼费的负担，放弃上诉权，而提出再审申请，热衷于打“再审官司”。同时，再审申请依法被驳回后都无须承担诉讼费用和承担任何义务与责任，这样就容易造成上诉率低，再审申请率高的弊端，也容易给人民法院增加诉讼成本，不符合诉讼的经济之原则，等等。
二、针对民事审判监督程序中存在的问题应采取的对策
改革与完善民事审判监督程序，首先，应该从维护司法公正这一主题出发，明确民事审判监督程序在保障司法公正、维护审判独立中的地位与作用；其次，要从便利于人民法院优质审理的原则出发，从防止和克服当事人滥用申请再审、人民检察院滥用抗诉权、人民法院滥用职权而启动再审程序等方面来考虑。
（一）必须确立与贯彻审判监督程序合法、优先的原则。
所谓审判监督程序合法优先，就是指一个案件经过一审或二审生效而被依法提起再审程序并作出裁决后，司法的科学性、严肃性、权威性业已体现，在没有特别例外的情况下，应当尊重最后的再审审判程序，不可再用同一程序去重复与冲击这种业已优先重新组合的程序价值。确立与贯彻审判程序合法优先的原则，其理由是，每一个案件都是依法优先组合，并由群体法官（如合议庭成员、审判委员会）所操作的，因此，应当有理由相信它是有绝对权威和终极价值的。适用这一则审理的案件并不是指审判实践中并没有违反法定程序和其他的情形，而是指一个案件经过再审程序审理后，所作出的判决、裁定就应当确定了，不应再纠缠。确立这种原则审理案件的目的，是贯彻执行《民事诉讼法》规定两审终审的原则，克服法定监督部门如人民检察院所提出抗诉、人大常委会和人大代表对个案提出监督所引起的再审程序，同时，也可以减少人民法院自身行为所再次引起再审程序的产生。因此，这种审判原则既是尊重和反映审判工作的规律，同时又是尊重法官的自由心证能力及其劳动价值的体现。事实上一个案件如果经过基层法院一审、中院二审，又经中院提起再审、省高院又再次作出提审，这种不断更迭法院裁判文书的做法，不仅体现不出我国《民事诉讼法》所规定的两审终审制，而且也很不信任、不尊重前两级法院法官的能力与劳动，势必动摇当事人对人民法院公正审判的信心，不利于司法权威的树立。随着我国法官队伍的专业化、精英化，并随着法纪监督的进一步完善，确立这种审判原则将越来越显示出其价值与魅力。
（二）必须确立与贯彻举证有限原则。
举证有限是指当事人在法定的诉讼期间内依法向人民法院举出与案件有关的一切证据，超过时限举证将承担举证不能或举证不充分的法律后果。证据是决定案件的性质是非之关键因素，正因为诉讼证据的不断出现，导致当事人无限的申请再审，人民法院也无限的启动再审程序，这样，则会使许多合法权益的法律关系长期处于悬置状态的不定地位，势必引起社会关系紊乱，危害社会稳定。因此，确定举证有限原则，具有重要的司法价值。首先是贯彻诉讼的时效与经济原则，可节约诉讼成本；其次是能更好地贯彻执行诉讼程序公正的原则。审判程序是由人民法院和法官主导的程序性、规范性工作，当事人必须听从指挥和安排。举证应是当事人一项重要的诉讼职责，即当事人有义务、有责任在法定期限内向法庭举出证据。假如没有约束当事人举证期限的规定，听从当事人在二审程序或申请再审时才来举出所谓的新证据，则就颠倒了当事人与法庭的关系，变成法庭必须听从当事人的指挥和摆弄。同时，举证无限期的结果是一方当事人滥用享有申请再审的权利来对抗另一方当事人，造成当事人在举证责任问题上的不平等，这同样不符合民事诉讼的对等原则。因此，确立和贯彻这一原则，不仅可以避免当事人滥上诉、累诉，而且可以提高人民法院的办案效率与质量，同时也可以减少民事审判监督工作的难度，形成司法发展的有利条件。值得指出的是，任何裁判的正确性、公正性都是相对的。如果过分地追求裁判的绝对正确与公正，则既不可能也不符合中国的国情。
确立举证有限原则后，如何认定再审申请人提出申请再审时举出所谓的新证据？我们认为，确定新证据的界限应该确定在一定的时间内举出，即证据是由于再审申请人在一、二审诉讼过程中因不可抗力的原因造成无法在限定的期限内举证的，或者再审申请人以前不知或不能知道的足以推翻原裁判的证据，或者裁判后获取得当时举证不能的证据，或者在原审程序中未发现的证据，或者经再审申请人申请人民法院亦未调取的证据。如果查明再审申请人在原判应当举证而故意隐瞒不举证的，在申请再审时，应视其为已放弃举证权利，其举证一般不予认定为新证据；如果举出的所谓新证据明显不足以推翻原裁判的，也不能认定为新证据；如果再审申请人在原审中已举出该证据，但原审在庭审中没有加以质证，而该证据又严重地影响案件的实体判决结果，应视为新的证据。而且，这里的“新证据”必须明确界定为书证、物证和视听材料、鉴定结论等四种证据，其他如证人证言、当事人的陈述、勘验笔录不再作为新的证据使用。
（三）应当明确规定再审条件的具体标准。
虽然我国《民事诉讼法》第179条对当事人提出再审申请的条件作出规定，但该条文规定比较原则、且概括、模糊和笼统，造成审判实践中很难掌握。因此，有必要对该条再审条件的内涵与标准进行修改与完善：1、关于对再审申请人所举出的新证据如何认定的问题，如前面（二）所述（略）。2、关于原判在认定事实上主要证据不足的问题，应当明确界定为：（1）证明当事人主体资格的证据不足；（2）证明案件事实存在证据不足；（3）证明法律关系的证据不足；（4）证明当事人承担法律责任的证据不足；（5）认定案件主要事实的间接证据不足或不能形成完整的证据锁链。3、关于对原判适用法律是否错误的问题，应当明确界定为：（1）适用法律条款方面的错误；（2）适用法律条款的内容解释方面的错误；（3）因案件事实没有实体法规范，类推法律不当或适用法律原则不当的错误；（4）应当适用特别法而适用普通法方面的错误；（5）适用失效法律的错误；（6）违反法律关于溯及力规定的错误。4、关于对原判是否违反法定程序可能影响案件正确裁判的问题，应当明确界定为：（1）合议庭组成不合法的；（2）应当回避的审判人员没有回避的；（3）或者没有依法传唤或通知当事人的；（4）证据取得不合法或主要证据未经质证的；（5）遗漏应当参加诉讼的当事人的；（6）未按规定送达，即缺席审理和判决的；（7）依法应当公开开庭审理而没有公开开庭审理的；（8）违反受理案件管辖规定的。同时，对于“确有错误”的内涵与标准，应当明确界定为黑白颠倒、是非混淆的冤假错案。只有明确规定再审条件的具体标准和界定确有错误的内涵，才能在审判实践中准确地适用决定是否启动再审程序，确保生效裁判文书的稳定性。
（四）应当确立与贯彻再审案件为上一级法院审理的原则。
民事审判监督是司法救济的一个极为重要的程序，也是把握案件质量的最后一道防线，因此，它必然是一种高品位、高档次、高水平的检验、督查、复核及认定和适用法律的专业性工作。这就决定了审理再审案件的合议庭成员其素质与水平必须高于原审的审判人员，且其组合必须是优化的，其审理必须是优质的。因为不这样就不足以提高审判监督的权威和效力。但现行的民事审判监督程序规定，引起再审程序的发生是由作出生效裁决的人民法院来受理的做法是不科学的。因为许多案件在此之前业已经院审判委员会讨论决定，根据现行民事再审程序的规定，提起再审的案件又经原审判委员会来讨论决定与裁判，从逻辑上来讲，这种作法都是不妥的，因为自身否定自身必竟是有限、不彻底的。因此，存在这种弊端就大大有违民事审判监督的初衷与目的。
我们认为，改革与克服这种弊端，采取的科学对策是实行再审案件由上一级法院审理的原则，审理期限及程序均依照二审程序，即基层法院作出生效的裁决，如当事人不服而申请再审的案件由中级法院审理，中级法院作出生效的裁决，如当事人不服而申请再审的案件由高级法院审理，高级法院作出生效的裁决，如当事人不服而申请再审的案件，由最高人民法院审理。这样做的好处是：1、可以节约再审成本，减少不必要的累讼。2、克服上级法院指令下级法院再审时在操作上存在的弊端，即避免个人利用上级法院这个幌子，随意指使下级法院以达到个人之目的。3、能从根本上有效地提高民事审判监督的权威与效力。上级法院不论是业务水平还是所处的地位都高于下级法院，由它来审理再审案件既可达到优质审理的目的，又可以避免自身否定自身的问题。4、可以减少在民事审判监督程序中公权对私法的干涉。民法属于私法，其主张民事主体的法律地位是平等的。民事审判监督程序规定各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁决，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定，这种规定显然有违于民事诉讼法规定当事人的自治原则、处分原则。而确立再审案件由上一级法院审理的原则后，由于是提审，所作出的裁决是终审裁决，当事人不能行使上诉权，并由此减少与克服公权对私法的干预，当事人处分权不对等弊端。
实行再审案件由上一级法院审理的原则，民事审判监督程序将做相应的调整：1、地方各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，如发现确有错误，认为需要再审的，应当建议上一级法院审判监督庭讨论决定。2、上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权进行提审。3、人民法院按照审判监督程序审理的案件所做出的判决、裁定都是发生法律效力的判决、裁定。任何公民、法人和其他组织不得再行提出再审申请，也不得再行向人民检察院提出申诉，请求检察机关进行抗诉。这一原则与下述的原则相适应。
（五）对再审程序应实行一次再审不再受理的原则。
审判是非常严肃的工作，再审审判更是严肃之严肃的工作。一个案件多次反复的审理，不仅使当事人无所适从，而且也会使人们对国家法律和司法程序产生怀疑，并使该案件确定的法律关系长期得不到承认、实现和稳定，不利于当事人权利义务的实现。加上现行的《民事诉讼法》没有对再审次数加于限制，致使大量无期限限定的再审申请亦以再审案件的形式时刻挑战着终审裁判的法定效力。虽然现行《民事诉讼法》规定当事人提出再审申请的期限为两年，但不明确规定当事人对生效裁判的申请再审次数和未规定人民检察院提起抗诉、人民法院依职权提起再审的时间与次数。为了提高民事审判监督的质量与权威，维护生效裁判的既判力，以免造成累诉，对再审程序应实行一次再审不再受理的原则，即民事审判监督程序只能给当事人一次性的司法救济机会，不论是当事人提出申请再审，还是向人民检察院提出申诉请求抗诉，或是法定机关如同级人大常委会或人大代表对个案提出监督意见启动再审程序，时间均为生效裁判的两年内，且只能是一次。要么当事人自己申请再审，要么当事人通过人民检察院提出抗诉，任何一种渠道启动再审程序成功后，不可再有第二种启动再审程序的途径，即对生效裁判启动再审程序主体的多元化改为一元化。这样规定，有利于提高审判监督工作的效率、效益，有利于司法权威的树立和稳定，可以从根本上克服人民检察院的多次行使民事抗诉权，从而提高人民法院与法官的威信。
（六）应当明确规定抗诉的适用条件和抗诉的范围。
虽然我国《民事诉讼法》第185条规定人民检察院对民事案件行使抗诉权的适用条件，但本条规定与该法的第179条规定的当事人申请再审的适用条件是相同的，而这些规定既不符合实际，又缺乏有说服力的理论依据。为了进一步明确人民检察院行使民事抗诉权的适用条件，应当对本条文作出具体的规定，其规定应与上述第（三）点规定的当事人申请的再审条件是一致的，以便人民检察院在司法实践中容易掌握和适用。由于《民事诉讼法》未规定抗诉后的再审法院，因此有必要规定抗诉后的再审法院应当明确为作出原裁判的上级法院，且抗诉的次数只能一次；对于当事人未行使上诉权的而在裁判生效后又向上级人民检察院申诉请求其抗诉，人民检察院一般不予受理。虽然《民事诉讼法》末规定人民检察院的出庭人员在庭审中的权利义务，但人民检察院在行使民事监督中主要是代表国家启动再审程序，其标志是宣读抗诉书，因此有必要规定出庭的检察人员不宜参与一方当事人进行举证、质证，更不能参与法庭辩论，只能在法庭最后陈述阶段作补充发言和对庭审活动是否违法提出口头或书面意见。因为民事权益是一种私权，当事人有权处分，国家不便过多干预，否则不利于平等地保护当事人的合法权益。但是，对于侵害国家利益和社会公共利益的民事案件，应实行国家干预，对这部分事实，出庭的检察人员可参与法庭调查，并发表出庭意见，以及发现庭审活动违法的可向再审法院提出建议。对于人民检察院行使民事抗诉权的范围，应当明确限制为：对诉讼程序是否违法，法官在审理案件过程中是否存在各种违法违纪行为以及原生效判决、裁定是否有损害国家利益、社会公共利益的案件，而对纯属当事人之间利益关系的民事案件，一般不属于人民检察院抗诉的范围。
（七）应当确立与贯彻申请再审须预交诉讼费的原则。
当确立再审案件由上级法院审理的原则后，败诉一方的当事人肯定会利用各种渠道向上级法院提出申请再审，这势必增加上一级法院的工作量和国家的诉讼成本；同时，如果仍按照当事人申请再审无须预交诉讼费的作法，则势必造成很多当事人在一审判决后不上诉，而是等裁判发生法律效力后才行使申请再审的权利。因此，克服和解决这种弊端的方法是：申请再审一律实行预交与原审诉讼费数额相同的原则。确立与贯彻这一原则是符合审判工作的规律，因为败诉一方认为自己有理，提出申请要求再审，让他预交原审相同数额的诉讼费，如果他在再审程序中胜诉了，则承担诉讼费用的是对方而不是他自己；如果他在再审程序中败诉了，则承担预交诉讼费用的是他本身。这样，就可以有效地制止与约束再审申请人随意地行使申请再审的行为。当然，如果是申请再审的当事人因一时困难，无法预交申请再审的诉讼费，则应当按照诉讼费缓免交的方法处理，否则应当参照《人民法院诉讼费管理办法》的有关规定作出不予受理。
总之，审判监督程序合法、优先原则与再审案件为上一级法院审理原则及一次再审不再受理原则都是有机联系、互为因果关系的，并统一在一个共同价值目标上的-维护司法的权威性、稳定性，而举证有限原则、申请再审须预交诉讼费原则是为上述三个原则所服务的。
