论劳动法律关系主体的法律适用范围
发布日期：2004-04-26 文章来源： 互联网
“劳动者”在新中国诞生以来的半个世纪的政治宣传中，始终被打上一种阶级烙印，它与大众化的政治术语“劳动人民”几乎是同义语。但在法律体系中，特别是在涉及劳动生产活动（主要是工业化、现代化的生产活动）所产生的劳动关系中，劳动者则被赋予了另类内涵。劳动者与“劳动人民”及宪法中所称的“一切有劳动能力的公民”是不能划等号的，与宪法中的“国有企业和城乡集体经济组织的劳动者” 也不能完全划等号。缘何原因，从《中华人民共和国劳动法》第二条的规定中可以看出其差别。《劳动法》第二条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”据此，在我国的劳动社会关系中，只有在企业、个体经济组织中从事劳动才能形成劳动关系。在国家机关、事业组织、社会团体中只有通过建立劳动合同才能形成劳动关系，这些劳动关系才受劳动法调整，成为劳动法意义上的劳动关系，其法律关系主体中自然人一方才能被称为适用《劳动法》的劳动者。这就是本文要提出研讨问题所在。
《中华人民共和国劳动法》1994年7月5日颁布1995年1月1日开始实施，此后全国各地陆续制定和颁布了相应的实施条例、规定和办法。这些地方性立法中，共性的是将企业内形成的劳动关系无条件地作为劳动法律关系，纳入调整范围。对于个体经济组织内的劳动关系则通过略有差异的表述，也几乎是无条件的纳入调整范围（如《北京市劳动合同规定》称为个体工商户） .再有就是绝大多数省市自治区沿用了与劳动者建立劳动合同关系的国家机关、事业组织、社会团体为劳动法律关系主体的规定，将形式上的书面劳动合同作为法律关系存在的实质性要件 .劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》对此做了适当的扩大解释，即：“国家机关、事业组织、社会团体实行劳动合同制度的以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员，实行企业化管理的事业组织的人员”适用劳动法 .有些省份直接做了此种规定，如吉林、海南省等，对实行企业化管理的事业单位不硬性要求以劳动合同建立劳动关系的条件。概括起来说，《劳动法》适用的范围限于被法律上认定为企业的组织（一般以办理工商登记为准）内的劳动关系，和非企业组织中传统意义上的具有工人身份或以建立劳动合同确定为受雇佣（雇用）身份的劳动关系。在适用《劳动法》、尤其在处理劳动争议过程中宥于现行规定的限制，使得《劳动法》效用受到影响，问题表现在：
1.《劳动法》打破传统立法或政策性规定中将企业以所有制进行分类的方法，而概括使用“中国境内的企业”，体现了企业改革的成果，但现行立法中仍采用劳动和人事双轨并存的体系，造成法律适用上的不统一。如在争议处理体系上，劳动争议根据劳动法的规定主要适用企业劳动争议处理立法体系 ，与此并行的人事争议处理体系则适用人事争议仲裁体制 .两者各占一片天下，在局部相交叉的情况下，又出现立体的真空 .
2.承认事实劳动关系，但不承认非企业社会组织的事实劳动关系，将本质上相同的法律事实放到不同的法律环境里处理，扩大了法律真空 .从事实劳动关系的本质看，如果企业和事业单位与员工建立了劳动关系，仅仅在形式上存在区别就导致在法律适用上的区别，甚至导致法律保护程度上的区别，这与立法的精神是不相适应的。
3.在企业和国家机关、事业组织、社会团体之间还存在其他立法没有涵盖的社会组织（例如民办非企业单位），又形成法律调整的新的真空。某些地区通过地方立法在力图弥补这些空间，如北京、河北、江苏等地 .显然民办非企业单位是企业、国家机关、事业组织和社会团体之外的实体（如现在较多出现的民办教育实体），国家立法也将其另类调整 .
4.与劳动关系密切联系的其他社会关系，因法律规定的不统一而形成的法律适用真空。比较典型的是社保关系的处理，如在解决争议的立法范畴内，处理因社会保险引发的劳动争议在适用法律和适用范围上都有冲突 .对于未建立劳动合同关系的国家机关、事业组织和社会团体的劳动者因基本医疗和失业保险发生的争议是否按劳动争议受理就存在重大疑问，但至少根据人事争议处理的立法看，该类争议显然不能属于人事争议。另外，关于农民工与用人单位之间因劳动活动发生的争议法律适用也存在问题，典型的是建筑领域内拖欠民工工资或劳务费的问题。一般情况下，建筑工地聘用民工均不订立劳动合同，具体的聘用方法也往往是通过包工头召集各地的农民有组织地提供劳务，所以劳动争议处理机构常常将这类关系发生的争议视为劳务关系争议而拒绝受理。2003年和2004年相交之际，拖欠民工工资已经演变成重大的社会问题，引起各有关部门的重视，但在个案的实际处理中仍旧存在管辖不明的情况。部分经济发达地区对此有预见性的立法考虑，在与劳动关系有密切联系的劳务关系处理上采取了积极的应对态度 .
5.立法上的冲突同样能够形成主体适用的真空。根据《中华人民共和国工会法》第三条规定：“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。”工会活动纳入劳动法或劳工法的调整范畴是国际通例，从法理上，我们从不否认工会与劳动者之间的紧密联系，也不否认工会法在劳动法体系中的重要地位，但对于工会成员与雇主间发生的关系不能适用劳动法调整确使人感到诧异。从现行立法看，我们可以说《工会法》中的劳动者不等于《劳动法》中的劳动者。
上述问题的存在，成因是复杂的，与我国劳动人事管理体制的状况不无关系。
《劳动法》第二条所规定的法律调整范围有其特定的社会背景，从1986年至1995年的10年间，我国企业劳动制度的改革已初步完成，相当的企业推行了全员劳动合同制，实现了职工身份的融合，干部与工人的身份标志界限被淡化和取消，所以将企业中的劳动关系纳入劳动法调整范围已不存在重大障碍。但非企业的其他社会组织的情况则不然，例如我国的人事制度改革大大滞后于劳动制度的改革，在传统劳动与人事分轨管理的模式下，人事管理体制中的问题至今未全部理顺。劳动局管工人、人事局管干部的陈旧操作方法至今还在残留着消极的影响。在部分国有企业（含少数大集体企业 ）中人事制度还在发挥着重要的作用，管理人员的任免、聘用完全按传统干部管理体制由组织部门、人事部门考察任命 ，但形式上要纳入劳动合同管理范围。在事业单位和社会团体（特别是党、团、政协等组织）中的劳动者，除一般工勤人员外，绝大多数岗位并不适用劳动管理制度，而完全适用与公务员相近似的人事管理制度 .介于国家机关和企业之间的科教文卫（如科研院所、大专院校、中小学校、医院、文艺演出团体等）机构，有些被作为事业单位，有些并不称为事业单位，在这些机构中发生的争议，上不够适用劳动法，下不够适用公务员法，当不属于人事争议的聘任或聘用关系时，就会出现法律规范的真空。更有一些特殊的单位保留着极其特殊的身份或兼有着多重身份，甚至使主体的法律适用成为难题 .至于民办非企业单位更是“别出心裁”的组织形式，放宽其适用劳动法，使事业组织、社会团体不以合同方式确立劳动关系就不由劳动法调整的情况显得格外尴尬。有些省市在地方立法中索性突破了劳动法的限制，如江苏省、深圳市等地 ，更开放的地区索性连这样麻烦的陈述都省略了 ，直接使用了“所有用人单位”的概念，但这些突破是很局部的。
总结上述问题，笔者认为非常有必要对劳动法的适用进行深入研究，尤其在确立劳动关系存在的主体范围内必须有突破性的创树。今天讨论劳动法律关系的主体法律适用范围问题的目的在于，扩大劳动法的适用范围，简化劳动争议处理的程序，打破以一纸形式上的合同设置的法律适用的壁垒，提高劳动用工管理制度效率，使宪法所确认的劳动者的合法权益得到法律上的有效保护。鉴于此，本文设想提出相关的立法建议：
1.在修订《劳动法》时，将以主体确定法律适用范围的方法改为以内容确定法律适用的方法，这样的表述应概括为：用人单位聘用以工资收入为主要生活来源的劳动者，并与之建立劳动关系的适用劳动法（但公务员、军人、武装警察及国家法律另有规定的除外）。
2.合并劳动制度与人事制度，彻底打破存在于各类用人单位中干部和普通工作人员的区别和界限（国家机关公务员除外），建立统一的人员聘用（录用）制度，建立统一的社会保障体系。在劳动关系中以资产的所有者及劳动生产要素——劳动力的提供者为对应权利义务关系区分的标准，明确雇佣（雇用）关系是确定劳动关系的实质内容。
3.扩大劳动合同制度的法律适用范围，吸纳一些与劳动关系有着密切联系的其他社会关系并入劳动法的调整范围，如具有劳动力使用意义的劳务关系（现行体制中以进城务工的农民工要建立的劳动关系最为典型，另外还有包括保姆、清洁工、计时工等社区服务活动在内的家政服务关系等）可归入简单劳动关系的行列。
4.建立独立的劳动争议处理程序和组织体系，合并劳动争议仲裁机构和人事争议仲裁机构（相对独立的公务员争议处理系统可另行建立）。将所有用人单位与被使用的劳动者之间的争议均纳入劳动争议处理范围。在处理劳动争议时，无需刻意区分劳动关系还是人事关系，适用统一的处理准标 .在确定争议处理依据时，应以劳动合同关系为主线（含正式劳动合同关系和事实劳动关系），包容相同或近似的合同关系（如聘任、聘用等）。
5.建立面向全体社会成员的社会保障制度，打破干部和工人、企业和机关、城市和乡村、职工和农民的界限（在目前社会条件下还主要建立以城市为中心的社会保障体系），尤其在城镇社保体系中除公务员独立体系外的各类社会成员的社会保障标准应逐渐趋同，实现法律适用上的统一。
6.简化劳动争议处理环节，缩短劳动争议处理时间，降低劳动争议处理的社会成本，将现行一裁两审制度改为或裁或审、一裁终局制度，以保证在扩大劳动法适用范围的情况下，提高争议处理的效率。鉴于人事争议处理机构的社会效用较低 ，有必要进行改组并入劳动争议处理系统，同时在精简劳动争议处理程序时注重提高劳动仲裁工作的质量和水平。
7.组建独立、高效的劳动争议处理机构，摆脱现行劳动争议处理活动中行政干预的弊端。参照经济纠纷仲裁体制，劳动争议处理机构更应强调其社会性、中立性和公正性，按国际惯例应建立以民间机构为特征的仲裁组织，独立进行争议的调处。在司法体系中，人民法院可建立独立劳动审判庭或独立审理劳动争议的民事审判庭，保证审判队伍的专业化。
对劳动立法完善的建议，仁者见仁，智者见智，相信在立法部门、司法部门和各类社会组织及专家学者，甚至普通劳动者的努力下，必将开拓一个劳动立法的新时代。
