海域使用权制度研究（一）
发布日期：2004-10-09 文章来源： 互联网
［内容提要］虽然我国的《海域使用管理法》中确立了海域使用权制度，但该制度在我国物权法领域的研究中，却可谓是一片尚未开垦的处女地。本文对该制度进行了系统研究后认为：海域与海域使用权在现代社会中的重要性日益显著；海域应属于不动产，海域使用权虽在客体等方面具有一定特殊性，但符合物权的特性，在性质上应界定为用益物权之一种；我国《海域使用管理法》中关于海域使用权的规定既有重大成就，也有明显的不足，应加以改进和完善；在我国《物权法》中，应对海域使用权作出原则规定。
［关键词］海域使用管理法 物权法 用益物权 海域使用权
第一章 海域与海域的利用
第一节 海域与海域资源
一、海域的概念
海域，是指海洋的一定范围，是由一定范围内的海面、水体、海床及其底土所构成的立体空间。“海”系地理学上的名词，是指靠近大陆比洋小的水域：“域”是指一定疆界内的地方。因此，海域是指与陆地相连的一定界限之内的边缘海区域，是与陆域相对应的概念。
海域可分为地理海域与主权海域两种。地理海域，是最广义的海域，泛指海洋的所有组成部分。按照1982年的《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》），依据法律地位的不同，海洋可划分为内海、领海、毗连区、群岛水域、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域、用于国际航行的海峡等。
主权海域指沿海国对其拥有主权的海域。根据是否拥有完全主权，可将主权海域进一步区分为完全主权海域和不完全主权海域。沿海国对于完全主权海域，除对外国船只的无害通过负有容忍义务外，享有与领土相同的权利。完全主权海域一般仅指内水和领海。内水，是指一国的领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。所谓领海基线，是指一国领土或内水与领海的分隔线，也是海洋法中划分其他海域的起算线；所谓海岸线，是指陆地和海洋的分界线。[1]领海，是指一国领海基线以外毗邻一国领土或内水的一定宽度的海域。根据《海洋法公约》的规定，沿海国家的领海宽度不得大于12海里。领海是沿海国家的领土在海洋上的延续，国家对领海可以行使完全主权。不完全主权海域，是指沿海国拥有海域的部分管辖权和资源主权的毗连区、专属经济区和大陆架。据《海洋法公约》的规定，毗连区的宽度从领海基线量起不得超过24海里，在毗连区内，沿海国对海关、财政、移民、卫生等特定事项拥有管辖权；专属经济区的宽度从领海基线量起不超过200海里，在该区域内，沿海国仅享有公约规定的某些主权性权利，如资源勘探和开发、海洋科学研究等；大陆架是指领海以外依其陆地领土的自然延伸而扩展到大陆边外缘海底区域的海床和底土，它不属于沿海国的领土，但沿海国可对此区域内享有某些排他性的权利，如大陆架资源的勘探与开发。
《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第2条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”。可见，公海、毗连区、专属经济区和大陆架均不在《海域使用管理法》调整的海域范围之列。本文所研究的“海域”，限于《海域使用管理法》所规定的范围。这是一个空间（或者空域）资源的概念，是对传统民法中“物”的概念的延伸与发展。[2]
二、海域的特点
海域作为“蓝色国土”，有如下明显的特点：
第一，海域具有资源性。即海域是与陆地资源相对应的自然资源。自古以来，海洋就是资源的宝库，在人类生产、生活中占有十分重要的地位。每一片海域都是多种自然资源的统一体，无论海面、水体，还是海床和底土，都蕴藏着不同种类的资源。如海面有娱乐资源、港口资源，水体中有渔业资源，海床和底土有矿产资源等。明确海域是一种自然资源，也即意味着海域同其他任何资源一样，都是有限的。因此，必须要对其进行合理利用和保护，以保障海域整体功能的发挥和海洋经济的可持续发展。明确海域是一种自然资源，也是国家征收海域使用金的前提。因为凡属自然资源，其使用者都应缴纳一定的费用，而不能无偿地占有使用，这既是经济学的原理，也是法律所维护的社会公平正义的基本要求。
第二，海域具有立体性。海域并不是一个平面的概念，单纯的海面或海床不能称作海域。海域是立体性的，它自上而下可以划分为水面、水体、海床和底土四部分，各部分纵横交错，是一个有机结合的整体。海域的立体性，决定了海域内所蕴含的资源也是立体的，海域是一个集多种资源和功能于一身的统一体。而几乎海域中的每一种资源都可以成为开发利用的对象，并且，只要对各种资源的利用相互间不冲突，便完全可以对其同时进行开发利用。
第三，海域具有特定性。即海域的整体与其各组成部分可以因“分割”而成为无数个特定、具体和相对独立的物。海域具有功能的多宜性和水体的流动性等特点，是一个无法截然分开的空间资源整体。[3] 海域虽没有象土地一样明确的边缘，但随着科技的发展和人们对海洋利用的日渐深化，每一片海域都可以根据经纬度、自然外观或人为地设置海上界标而“特定化”。海域的表面边界与面积特定后，水体、海床与底土也随之特定。海域的特定化，使其得成为民法上特殊的“物”和权利的客体与支配的对象。
第四，海域具有专属性。即海域专属于国家所有。目前，绝大多数国家都明确规定海域为国家所有，仅有极少数国家承认海域的有限私有。在我国，海域的所有制与土地有一定的差异。土地有国家所有和集体所有之分，而海域全部属于国家所有。我国《宪法》第9条规定，矿藏、水流、森林、山岭、平原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。《海域使用管理法》贯彻了宪法规定的这一原则，明确规定海域属于国家所有，由国务院代表国家行使海域所有权；任何单位和个人只能依法取得海域的使用权，不能取得海域的所有权。明确国家对海域的所有权，有利于澄清过去在海域权属上“谁占用，谁所有”的错误认识，从根本上理顺国家与集体、个人之间在海域的所有与使用上的权属关系，从而维护国家的所有者权益；有利于国家对海域功能区划和海域使用的统筹安排，规范用海秩序，保证海洋资源的合理利用和持续开发，从而促进海洋经济的协调发展；同时，这也是加强国防建设，维护国家安全的需要。
三、海域所蕴含的资源
（一）海域资源的种类
海洋是资源的宝库，海域作为海洋的组成部分，同样也蕴含着丰富的资源，主要有以下几类：
1.生物资源。包括海洋动物和植物资源。物种繁多、储量丰富且可再生的海洋动植物资源，不仅可以弥补陆生食物资源的不足、丰富人类食物的种类和营养结构，还能提炼、制作出多种药物，并提供多种重要的工业原料。
2.非生物资源。主要包括油气资源、矿产资源和海水资源等。许多区域的海底，蕴藏有丰富的石油、天然气等油气资源和金属与非金属矿产资源。在陆地资源日渐匮乏的情况下，这些海底资源的发掘与开采，对于国民经济的发展具有极为重要的意义。海水中，含有盐、卤元素和多种金属元素，可称得上是“液体矿床”，并且，随着陆地淡水资源供给的不足和海水淡化技术的发展，海水对人类生存的意义日益重大。因此，可以说海水本身就是一种重要的资源。
3.海域空间资源。主要包括：（1）海岸与海岛空间资源，可用来发展工业、农业、城建和旅游等；（2）海面空间资源，不仅可以用来开辟国内、国际航道，而且也是建设海上人工岛、海上机场等设施的良好场所；（3）海域水体空间资源，广阔的水体空间不仅是从事渔业生产的必要场所，而且也是军用和民用水下交通工具的运行空间；（4）海底空间资源，可用来进行海底电缆和输油管道等的铺设、海底隧道的开凿，还可作为海底仓储、海底倾废的场所等。[4]
4.海洋可再生性能源。广阔的海洋及近海海域中蕴藏有丰富的海洋可再生性能量资源，如潮汐能、潮流能、波浪能以及海洋风能、温差能等，资源量十分巨大，而且取之不尽、用之不竭。对这类能源如能有效地予以控制和利用，将会极大地造福于人类。
（二）我国的海域资源
我国是海洋大国，海岸线长度、大陆架和专属经济区面积均列世界前10位。我国拥有约300万平方公里的管辖海域，其中有完全主权的内水和领海37万多平方公里，大陆岸线长18000多公里，岛屿岸线长14000余公里，沿海滩涂面积有2万多平方公里，15米等深线以内浅海面积有12万多平方公里。[5]不唯如此，我国广大的海域，自然条件亦十分优越，非常适于开发利用，海洋经济的发展前景极为广阔。
在我国辽阔的海域中，不仅存在着巨大的空间资源与可再生性能源，而且其它有形资源的蕴藏量和储量也相当丰富。例如，我国近海海洋生物物种繁多，动物有1.25万余种，植物达2万余种（其中藻类1820种），平均生物产量每平方公里3020吨。[6]我国管辖海域内有油气开发前景的海域面积有100多万平方公里，已圈定的大中型新生代沉积盆地有16个，据国内外有关部门资料估计，其中蕴藏的石油资源量150～200亿吨，占全国石油总资源量674～787亿吨的18.3%～22.5%；天然气资源量有6万多亿立方米，占全国天然气总资源量26万亿～33万亿立方米的19%～24%.[7]我国浅海砂矿资源也比较丰富，已探明有钛铁矿、砂金矿、铬铁矿、石英砂、建筑砂等60多个矿种，12个成矿带，已掌握的地质储量有16亿多吨。[8]随着我国科技的发展，富饶的海域资源将会得到充分的开发和利用，海洋经济在我国国民经济中的重要性也将会与日俱增。
第二节 海域的利用方式及其分类
一、海域利用的主要方式
海域的利用是人们根据海域的区位、资源与环境状况所进行的开发利用活动。人类对海洋的利用，经历了由单一到综合、由平面到立体的发展历程。如今，随着科技的迅速发展，出现了大批新兴海洋产业，人类对海洋的利用方式越来越多，对海域利用的程度不断深化，可利用的海洋资源与空间日益广泛，海洋的价值和功能发挥得愈益充分。目前，人们对海域的主要利用方式有以下几种：
（一）渔业捕捞。是指利用船舶和网具捕捞海洋中的生物资源，分为远洋捕捞和近海捕捞。这是人类利用海洋的传统方式之一。
（二）海水养殖。是指利用水体和海床人工培育和饲养并收获具有经济价值的海洋生物，如鱼类、贝类、藻类等。
（三）工矿业开发。主要指海洋盐业与海洋矿产开采、油气开发及海水综合利用等。
（四）港口建设和海上交通运输。港口建设指供船舶停靠、进行装卸作业、避风和调动所进行的设施建设；海上交通运输是指为船舶航行以及建设跨海或邻海桥梁、公路等以交通为主要目的而对海域所为的利用。
（五）旅游娱乐。主要指利用海面、水体等进行游泳、潜水和快艇、帆板、冲浪等海上娱乐活动。
（六）海底工程。这是自二战结束以来产生的一种新型利用方式。目前，利用海底的工程建设主要有海底电缆、输油管道、海底隧道及海底仓储等。
（七）陆源污水、倾废的排放。即海域可以作为陆地污水、疏浚物和固体废弃物等的排放和倾倒场所。由于这种使用有害于海洋环境，因此各国法律上均对其规定有严格的限制措施。
（八）围海与填海造地。围海是指出于特定目的，将某一片海域用固体物质围筑起来，使之形成独立于海洋的一宗水域；填海，是指用固体物质将某一片海域填平，使之成为陆地，此为一些陆地资源匮乏的国家或地区向海洋索要土地，以扩大其陆地生存空间的重要途径。
（九）海洋再生性能源的利用。指利用潮汐能、潮流能、波浪能、温差能等海洋再生性能源造福于人类的各种活动。
（十）其它利用方式。如利用海域修筑海上机场与海上城市、进行科学试验及军事利用等。
二、海域利用方式的分类
海域利用的方式丰富多彩，除可根据用途的不同作上述划分外，还可依据其他标准，对其进行多种不同的分类。
（一）排他性用海和非排他性用海
这是以利用海域的活动是否具有独占性、排他性为标准而作的分类。排他性用海，是指海域使用者对某一特定海域内享有独占性、排他性权利的用海，如海水养殖、海底采矿等；非排他性用海，是指海域使用者在使用某一海域从事特定活动时，不排斥他人亦享有在该海域从事特定活动的权利，渔业捕捞、海上航行等为其适例，在同一海域上可以同时并存数个捕捞权、通行权主体。
这种分类的法律意义在于：其一，《海域使用管理法》调整的用海活动仅限于排他性用海。该法第2条第3款规定：“在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。”第3条第2款规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第52条规定：“在中华人民共和国内水、领海使用特定海域不足三个月，可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他性用海活动，参照本法有关规定办理临时海域使用证。”因此，海域使用者根据《海域使用管理法》的规定获得了海域使用权证或临时海域使用证，也就获得了排他地占有、使用、开发某一海域的权利。其二，不同的用海，用海人所享有的权利的性质不同，国家、海域使用人及其他人在海域使用与管理中的权利义务关系亦不同。
（二）公益性用海与经营性用海
这是根据用海活动是否以营利为目的而作的划分。公益性用海，是指以实现公共利益及其他非营利性目的的用海活动，如国家自然保护区用海、科研用海和军事用海等；经营性用海，是指以获取经济利益为目的的用海活动。在用海实践中，经营性用海占绝大多数，《海域使用管理法》所规范及本文所研究的亦主要是经营性用海。
这种区分的法律意义在于：其一，在海域使用管理中，公益性用海优先得到保障。如《海域使用管理法》第30条第1款规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。”其二，在取得方式上，公益性用海一般只有行政许可一种取得方式，而经营性用海则有行政许可、招标及拍卖等多种取得方式。其三，二者在海域使用金的缴纳上有所不同。根据《海域使用管理法》第五章的规定，海域的有偿使用制度主要针对经营性用海，而公益性用海则可以免缴或减缴海域使用金。
（三）保护性用海、开发性用海与破坏性用海
这是以用海活动对海洋资源和海洋环境的影响不同为标准而作的区分。所谓保护性用海，专指能对海洋环境与生态平衡起到保护作用、有利于海洋产业可持续发展的用海，如海洋自然保护区用海。所谓开发性用海，是指以捕捞、开采、利用海洋生物与非生物资源为目的的用海，其利用的是海洋资源与能源，会不同程度地影响海洋资源和环境，但只要采取一定的措施，海洋的自然属性尚有可能恢复。破坏性用海，指严重影响或完全改变海洋自然属性的利用，一般指填海和围海。[9]特别是填海，其对特定海域利用的过程，同时亦是海域消灭的过程，因而对海洋环境影响极大。目前，世界上许多国家都认识到了填海造地的副作用，并采取一定的措施对之加以控制。
这种区分的法律意义主要是：其一，国家可以根据各种用海方式对海域资源与环境的影响，分别采取鼓励、保护或限制的政策和相应的管理措施，以便在符合海洋经济可持续发展原则的前提下促进海域资源的利用；其二，为海洋功能区划的制定提供参考。
（四）单项用海与综合用海
这种划分的依据是同一海域中是否存在多种利用方式。所谓单项用海，是指以单一的方式使用某一海域的用海活动，如单纯的海水养殖或渔业捕捞；综合用海则是指同一海域中存在多种用海方式的情况。就同一海域，若通过科学合理的安排，对水面、水体、海床和底土的利用活动可同时进行而互不干扰。如水面可以通航，水体和海床可以养殖海产品，海底可以铺设管线或管道等。单项用海通常为平面用海，而综合用海即所谓的立体用海。
这种区分的法律意义在于：单项用海涉及的关系和法律问题较为简单，综合用海则较为复杂；综合用海可以增加海域的利用效率，充分发挥海域的功能，同时，也为“海域区分使用权”理论和制度的构建提供了实践支持，但这种区分使用对技术手段和管理水平的要求也较高。
（五）再生性用海与非再生性用海
这是以所利用的海洋资源是否可以再生为标准而作的划分。所谓再生性用海，是指所利用的资源或收益的对象能够再生的用海类型，如海水养殖、捕捞及再生性能源的利用等；所谓非再生性用海，指所利用的海洋资源具有消耗性而不可再生的利用类型，典型的为海底油气、矿产资源的开发。
这种区分的法律意义在于，国家对二者所采取的管理政策不同。对海洋非再生资源的开采利用，国家除征收海域使用金外，还要征收海洋资源税和资源补偿费，而对利用海洋再生性资源和能源，基于海洋经济可持续发展的原则，国家一般只征收海域使用金，且可在符合一定条件时予以减免，以资鼓励和保护。
第三节 海洋利用与海域权属制度的发展历程
一、海洋利用的历史分期与海域权属制度的产生和发展
广袤无际的海洋，其面积约占地球表面总面积的71%，它不仅是人类生命的摇篮、五洲的通道，也是资源的宝库。但在历史上，人类对海洋的认识、开发利用和相关的制度建设远远晚于陆地。人类对海洋的利用和海域权属制度的萌生、发展可大致分为以下三个阶段：
（一）15世纪末以前：舟楫之便，鱼盐之利
在远古时代直至15世纪末这段漫长的历史时期，由于人们对海洋的认识的局限和海洋技术与设备的落后，决定了人们利用海洋的活动主要限于海水制盐、近海捕捞与短途航行等，海洋利用的主体也主要是沿海地区的居民。虽然在后期，一些航海业较为发达国家和地区通过海上航运进行的海外贸易活动有所发展，但直到15世纪末，各国的航海活动的航程均极为有限，只是从本国海岸出发的就近航海，亚洲与欧洲之间并未沟通海上航路，亚洲人或欧洲人都没有直航美洲或大洋洲，更没有开通全球性的航路，海外贸易也没有形成规模。因此，靠海吃海和就近航海的实践，使人们对海洋形成了“鱼盐之利，舟楫之便”的认识。
此一时期，没有领海与公海的划分，人们对海洋的利用也尚未形成权利意识，更无法律规范的调整，对海洋及其资源的占有、利用行为，皆依自然权利的观念为之。
（二）15世纪末至20世纪初：洲际通途，主权初现
在这一时期，随着人类认识自然能力的提高，海洋科技有了初步的发展，海洋的重要性开始凸显。海洋利用方面的发展，突出表现在洲际航道的开辟与利用，并且其利用的主体主要是国家，海洋逐渐成为连接五大洲而进行海外贸易和便利殖民者进行海外侵略与掠夺的重要通道，但真正的大规模的开发、利用海洋资源的产业却并未出现。自15世纪后期开始，伴随着哥伦布发现新大陆，大洋新航线被开辟，世界大航海时代到来。殖民者通过航海到亚、非、美洲开辟殖民地，大肆进行殖民掠夺，扩大了资本主义的原始积累，推动了欧洲资本主义的早期发展。这个时代一直延续到20世纪初。
此一时期，由于航海业和商业的发展，部分国家开始主张对近海海域行使与土地相同的主权。1618年，英国学者塞尔顿发表了《闭海论》，主张英国对其周围的海洋有占有和控制的权力。其后，这种主张逐渐得到公认，18世纪初荷兰法学家宾刻舒克又提出了著名的“大炮射程规则”，受此影响，近代国际法上初步确立了领海主权制度。[10]不过，在海域的私权制度上，各国法律并无多大建树，无论是民商法典还是单行法上，都鲜有涉及海域所有与使用制度的规定。人们对海域的使用情况，与早期相比并无实质性的发展和变化。
（三）20世纪初至今：蓝色国土，生存空间
20世纪尤其是其中后期以来，随着对海洋及其资源价值认识的逐步深化和科学技术的迅猛发展，海洋对各国的战略意义和经济意义日益重大，沿海各国对海洋及其资源的重视程度空前提高，对其控制和利用的强度与深度不断拓展。相应地，涉海的法律制度也得到了加强和完善。现代社会，人们对海洋的利用和法律制度建设的特点表现在以下几个方面：
第一，沿海国家对其近海的主权获得国际法的确认，“海洋国土”的概念出现。20世纪初，各沿海国家纷纷将本国沿岸海域划分为领海、大陆架和专属经济区，作为本国的管辖海域，并对其领海拥有与领土相同的完全主权。但在第二次世界大战以前，国际法上仅承认沿海国只有狭窄的3海里领海，领海以外就是公海。1958年联合国第一次国际海洋法会议通过的《领海与毗连区公约》、1982年第三次国际海洋法会议通过的《海洋法公约》，先后对沿海国家的主权海域与管辖海域的范围和在领海、毗连区、大陆架和专属经济区内的权利作了确认和具体规定。这即使得沿海各国取得大片海域作为本国生存与发展的新空间有了国际法上的依据，“海洋国土”或“蓝色国土”的概念也由此产生。[11]
其二，海洋的重要性更加突出，新兴海洋产业蜂涌出现，海洋经济发展迅速。在战争期间，海洋是屯兵、作战的重要场所；战后，海洋又成为食物供应、油气和矿产开发、海上航运、旅游娱乐和仓储等的重要基地，成为人类生存与发展不可或缺的空间，很多沿海国家掀起了开发利用海洋的热潮。
随着现代海洋科技的发展，人类认识和开发利用海洋资源的能力空前提高，海水养殖、海底油气矿藏开发、海底管线铺设、海洋再生性能源利用等海洋新兴产业大量涌现，海洋经济得以迅速发展。据统计，自20世纪70年代以来，世界海洋经济总产值大约10年左右翻一番，增长极为迅猛。随着21世纪的到来，面对全球性的人口爆炸、陆地资源枯竭和环境危机，人类已越来越清楚地认识到海洋资源将成为21世纪人类生存和发展的重要物质和环境条件。[12] 因此，“蓝色革命”浪潮一浪高过一浪，大规模、全方位地开发利用海洋资源和空间、发展海洋经济，已成为沿海各国的重要发展战略。[13]
第三，与海域主权不同的海域所有权和使用权等私权法律制度得以建立，各类民事主体使用海域的权利受到各国政策的鼓励和法律的调整与保护。此一时期，海域的权属问题，不再仅是国际法、公法上的问题，而更重要的是国内法、私法上的问题；人们对海域的使用，不再是依自然观念的自由、无序的使用，而是依合法取得的权利而进行的有限制、有秩序并受法律保护的使用。
二战之后，沿海各国均推出政策鼓励对海域及其资源的开发利用，并通过专门的立法确立海域的所有与利用制度，以海域使用许可制度和有偿使用制度为基础的海域使用权制度得以建立。这些法律制度的建立，在保障国家或其他海域所有者的权益的同时，也维护了合法用海者的权利。同时，各国还纷纷制定了海洋环境保护等方面的法律，以防止在开发利用海洋的过程中所可能造成的环境污染和对海域资源的破坏，促进海洋经济的可持续发展。
二、我国海域使用制度的历史沿革
（一）民国以前
在历史上，由于海洋技术和设备的不发达，我国对海洋的利用无论在深度上还是广度上都十分有限。尽管在我国汉代出现过海上丝绸之路，在唐代出现过潮汐推磨的小作坊，在宋朝时海外贸易曾一度繁荣，在明朝时郑和的船队曾七下西洋，但这些仅是历史上少有的深入利用海洋的事例，人们对海洋的利用基本局限于海水晒盐、近海捕捞及航行等，“鱼盐之利，舟楫之便”即是对我国早期用海情况的形象写照。
在近代，于西方列强纷纷开辟新航道，疯狂抢占殖民地、大肆进行海外掠夺而发展资本主义的同时，我国的清政府却盲目地实行“闭关锁国”的政策，国力日渐衰落，以至于成为被动挨打的对象，沦落为半殖民地半封建的国家。可以说，忽视海洋利用是近代中国落后的重要原因之一。
（二）民国时期
民国时期，海洋对世界各国的战略重要性已经凸显出来。但此时我国正处于内忧外患、战乱丛生的历史时期，本来就不够发达的渔业和航海业又因此而遭到了极大的破坏，以至于“沿海渔业，因外人侵渔，海匪猖獗，衰落殆尽”：“航业久形落后，兼受历年军事影响，致外轮霸占航运，浸成喧宾夺主之象”。[14]
国民政府为了保护水产资源，加强对渔业的管理，促进渔业发展，改良渔民生活，于民国18年（1929年）颁布了《渔业法》和《渔会法》，并建立了海洋渔业管理机构。[15]这些措施，客观上对当时的渔业管理和渔业发展起到了一定的促进作用，但并未从根本上改观海洋产业的落后局面。
（三）新中国成立后至今
新中国成立后，尤其是近20多年来，我国十分重视对海洋的开发与利用，海洋事业有了突飞猛进的发展，现已初步形成了一套海域使用制度与管理制度。表现在如下几方面：
1.建立、健全了海洋行政管理体制
为加速发展我国海洋事业，1964年2月国务院成立了国家海洋局，统一管理国家的海洋工作。次年3月，国务院又批准国家海洋局在青岛、宁波、广州设立北海、东海和南海分局。[16]近十几年来，沿海各省、自治区、直辖市人民政府也先后设立了海洋行政管理部门，管理本地方的海洋事务。
目前，在我国海洋行政管理的体制上，实行中央统一管理与授权地方分级管理相结合的管理模式。《海域使用管理法》第7条规定：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”隶属于国土资源部的国家海洋局，为国务院海洋行政主管部门，是负责监督管理全国的海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的中央级海洋行政管理部门。在国家海洋局之下，设有多个直属单位，其中有海洋管理权限的为北海、东海和南海三个分局。在沿海各地方，海洋行政管理机构的名称与机构设置不尽相同，大致可分为三种情况：其一，是设立海洋管理与渔政管理结合的“海洋与渔业（或水产）厅”，如辽宁、山东、江苏、福建、广东、海南等省，这种类型占大多数；其二，是设立海洋管理和国土资源管理结合的“国土海洋资源厅”，如河北、广西等省或自治区；其三，是设立职责专一的“海洋行政管理厅、局”，如吉林、浙江、天津、上海等省、市。
在有关部门之间的管理权限划分上，负责海域使用监督管理的海洋行政主管部门与海洋渔业管理部门、海上交通安全管理部门之间，既有联系，又有相对明确的分工。根据《海域使用管理法》第7条的规定，渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》），对海洋渔业实施监督管理；海事管理机构依照《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》），对海上交通安全实施监督管理。渔业行政主管部门和海事管理机构没有海域使用的监督管理权。
2.初步形成了海洋管理与海域使用的法律制度体系
自20世纪80年代以后，我国颁行了一系列有关海洋管理与海域使用制度的法律法规，形成了一个较为完整的法律制度体系。这些法律主要是：1982年颁行的《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年修订，以下简称《海洋环境保护法》）、1983年颁布的《海上交通安全法》、1986年颁布的《中华人民共和国矿产资源法》（1996年修正，以下简称《矿产资源法》）和《渔业法》（2000年修正），2001年颁布的《海域使用管理法》等。另外，国务院和其有关部委、各地方人民政府还颁布有不少行政法规、部门规章、地方法规作为贯彻实施上述法律的配套规定。其中，《海域使用管理法》是专门规范海域使用管理的法律，其它一些涉海法律法规，虽侧重点不同，但对于规范海域的使用与管理也具有重要的作用。
我国的海域使用管理制度，起步较晚。1993年，为了加强国家海域的综合管理，保证海域的合理利用和可持续开发，提高海域使用的社会、经济和生态环境的整体效益，国务院授权财政部和国家海洋局颁布并施行了《国家海域使用管理暂行规定》。该暂行规定中，明确了海域属于国家所有，并确立了海域使用证制度和有偿使用制度两项基本制度。它的颁布实施，增强了沿海各级政府、企事业单位和人民群众“管好用好海洋”的意识，在改善海域开发利用秩序、合理利用海洋资源、改善外商投资环境、维护国家利益和保护用海者的合法权益等方面，发挥了重要作用并取得了显著成效。但由于该暂行规定仅仅是部门规章，在法律体系中的位阶较低，加之行业利益和地方利益因素的影响，该规定在实施过程中遇到了一些障碍，出现了不少问题。鉴于这种情况和对建立、健全海域使用管理法律制度重要性的认识，有必要将该暂行规定中确立的重要制度和有关规定升格为法律。[17]因此，全国人大常委会于2001年10月27日颁布了《海域使用管理法》（自2002年1月1日起施行）。该法分为总则、海洋功能区划、海域使用的申请与审批、海域使用权、海域使用金、监督检查、法律责任、附则八章，共计54条。《海域使用管理法》是关于海域使用制度的基本法律，该法的颁布实施，是国家在海域使用管理方面的重大举措，是我国确立海域使用管理法律制度的明确标志，对我国海洋事业的发展具有深远的意义。[18]《海域使用管理法》颁布后，沿海各省市大都根据该法规定的精神，结合本地情况制定或修改完善了相应的地方性法规或政府规章，以使其与法律的规定相一致并保证其有效地贯彻实施。例如，山东省第十届人大常委会第四次会议于2003年9月26日通过了《山东省海域使用管理条例》（自2004年1月1日施行）。据悉，国家海洋局也正在着手拟定《海域使用管理法实施细则》。
3.海洋经济与海洋产业得到迅速发展
我国大规模开发利用海洋资源的活动始于20世纪80年代初。随着现代海洋科学技术的发展，我国的海洋经济及相关产业发展十分迅速，海洋经济已经成为国民经济新的增长点，在我国国民经济总值中所占比重越来越大。全国海洋经济的产值1980年为80亿元，1990年为438亿元，2000年为4133亿元，20年来海洋经济总产值增长了78倍，年平均增长速度为22%，远远超过同期国民经济增长速度。据预测，2005年，海洋经济总产值可达到9000亿元；2010年，可达到14000亿元；2020年，海洋经济的总产值可达到国内生产总值的10%.与此同时，我国海洋水产品和原盐产量已居世界第一位，海港货物吞吐量及造船总吨位居世界第二位，海洋运输已承担起中国对外贸易70％的货运量。[19]
在沿海地区，海洋产业在地方国民经济中的重要性更加突出。例如，作为海洋大省的山东省，其省委、省政府1991年就作出了建设“海上山东”的战略决策，大力发展海洋经济；据调查，在山东省威海市，2002年海洋经济总产值占该市国民生产总值的24％。足见海洋产业在沿海地区经济发展中的重要性。
参考文献：
[1]关于海岸线的确定标准，各国立法规定不一，大多数国家以平均大潮高潮线为界，只有少数国家以平均低潮线为海岸线。根据《中国地形图图式》、《中国海图图式》的国家标准规定，我国采通行做法，以平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线为海岸线。
[2] 卞耀武等主编：《中华人民共和国海域使用管理法释义》，法律出版社2002年版，第29页。
[3] 王铁民著：《海域使用管理探究》，海洋出版社2002年版，第5页。
[4] 参见朱晓东、施丙文：《21世纪的海洋资源及其分类新论》，载《自然杂志》1998年第1期。
[5] 数据来源于国家海洋局网站：www.soa.gov.cn
[6] 徐匡迪：《在国际海洋与经济发展论坛上的讲话》（2002年7月14日），下载于国家海洋局网站：www.soa.gov.cn .
[7]刘容子：《经略海洋国土，发展海洋经济》，下载于国家海洋局网站：www.soa.gov.cn
[8]吕彩霞：《认清我国海域使用管理立法的紧迫性》，下载于国家海洋局网站：www.soa.gov.cn
[9] 围海可根据目的和用途的不同，分为储灰（渣、垃圾）围海与养殖围海两种。前者指用于倾倒城市垃圾和工业灰渣等而进行的围海；后者指在天然海湾围堰筑坝养殖海产品的围海。后一种围海方式，并未对海洋生态造成重大的不利影响。
[10] 赵建文主编：《国际法新论》，法律出版社2000年版，第299页。
[11]虽然早在几个世纪之前即有了海洋主权的观念，但“海洋国土”的概念是近十几年来随着国际海洋法新制度的建立才提出来的。“海洋国土”一词最初见于我国著名的海洋学家、国家海洋局前局长罗钰如先生的论著中，后被广泛引用。就国土的概念而言，它通常是指一个民族赖以生存、发展和国家行使主权的陆地地域空间范围。而一国对其领海也拥有主权，其对领海的利用和保护也是其国土开发、治理的重要组成部分，因而在此意义上，一定范围内的海洋也是国土。但由于海洋与陆地的差异，海洋学家一般将海洋国土称为“蓝色国土”。参见刘容子：《经略海洋国土，发展海洋经济》，下载于国家海洋局网站：www.soa.gov.cn。
[12]朱晓东、施丙文：《21世纪的海洋资源及其分类新论》，载《自然杂志》1998年第1期。
[13] 参见刘容子：《经略海洋国土，发展海洋经济》，下载于国家海洋局网站：www.soa.gov.cn
[14] 谢振民编著：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2000年版，第433页、第447页。
[15] 参见谢振民：《中华民国立法史》，第433～434页、第593页以下。
[16] 1979年12月，国务院批准国家海洋局东海分局由宁波迁驻上海。
[17] 参见《关于执行〈国家海域使用管理暂行规定〉有关问题的通知》（1994年11月4日国家海洋局发布）。
[18] 卞耀武等主编：《中华人民共和国海域使用管理法释义》，第1页。
[19] 参见王铁民：《海域使用管理探究》，第9页；徐匡迪：《在国际海洋与经济发展论坛上的讲话》（2002年7月14日），下载于国家海洋局网站：www.soa.gov.cn.
