目次

　　一、前言

　　二、法院与行政机关之区别及我国法院行政化倾向的主要表现和成因分析

　　三、我国法院企业化倾向的主要表现与成因分析

　　四、矫治对策之探讨

　　一、前言

　　20世纪70年代末以来，随着国家工作重心向经济建设的转移以及“发展社会主义民主、健全社会主义法制”等治国口号的提出，我国的政治、经济结构和社会生活发生了全方位的深刻变革。在这种大背景下，原来那种单纯并直接依靠行政命令、政党指令和相关政策的社会治理方式和社会治理结构逐渐发生了变化，社会经济生活中的大量矛盾和利益关系越来越需要通过司法程序的运作来予以调整和引导，作为司法活动载体的法院，其重要地位因之也日益凸显，这一点在20世纪80年代中期以前已初见端倪。及至80年代中期开始，逐年增长的民商事纠纷案件如潮水般不断地涌向法院，司法在实现社会治理过程中的地位与功能大大增强。但不可否认的是，也正是在这个过程中，传统的民事审判方式与司法体制愈来愈显示出与现实的不相适应，难以满足当事人及广大社会公众对司法之公正性、效率性的善良期待和朴素要求。[1] 在此条件下，审判方式改革不仅是广大民众的强烈愿望，也成为法院审判人员的共同心声。

　　民事审判方式改革，最初是在80年代末期通过强调当事人的举证责任以缓解法院及其法官调查取证的负担、提高诉讼效率的形式出现的，但是经过一段时间的讨论和实践之后，人们发现审判方式的改革决非仅仅依靠强调当事人的举证责任就能奏效的，它必然会牵涉到质证、认证、合议庭和独任审判员的权限职责等方面的庭审改革问题，并进而涉及到审判制度和法院体制之改革这一核心问题。其间，随着1991年新民事诉讼法的颁行，传统的民事审判方式虽然部分地得以修正，但是由于缺乏对深层问题的理性认识，加之原有制度与“习惯做法”的巨大惯性，因而实际运行的审判方式与新民事诉讼法颁行前的审判方式相比并没有多大的改观。故此在经过短期的对新民事诉讼法加以诠释的高潮之后，人们注意的焦点再次聚集到了审判方式改革以及与此紧密相关的法院体制改革上，特别是近年来，随着诉权论、程序价值论、诉讼模式论等民事诉讼基本理论的深入研究和广为传播，人们对改革注入了更多的热情，也怀着更多的祈盼。这种热情和祈盼一直持续至今，并有继续升温之势。在此过程中，各地法院“各显其能”，争先恐后地“摸着石头过河”，先后推出了各种各样的“改革”措施，其中既有严格贯彻执行现行民事诉讼法的正面典型，也存在着“改革”名义之下所实施的形形色色的各行其是和五花八门的法院违法。[2] 但无论是合法的改革之举还是违法的“改革措施”，有一点却是共同的，即这些改革举措基本上都是“头痛医头、脚痛医脚”的局部修补，且均是在缺乏对法院的性质、功能及其司法运作规律的充分认识的前提下仓促出台和上马的，以至于虽然历经了十来年，但从整体上来讲，审判方式改革仍然停留在浅层次的操作层面之上，并没有取得实质性的进展和预期的成效。例如，合议庭和独任审判员的审判权限及庭审功能仍没有得到强化，法院判案时时受命于政府、党委和人大的现象依然相当普遍地存在，上下级法院之间的请示、汇报仍司空见惯，当事人寻求司法救济的成本过高等问题依然突出，等等。之所以会出现这种结果，其原因虽然是多方面的，但我国现行法院体制及其运作机制的行政化和企业化倾向却不能不说是其主要原因。[3] 所谓法院的行政化，是指法院的体制及其运作机制是按照与行政机关基本相同的模式予以构建和运作的；而法院的企业化则是指法院的活动在相当程度上偏离了司法活动的本质要求，表现出与企业的价值追求相类似的某些特征。只要这种行政化、企业化倾向不被彻底矫正，所谓的审判方式改革就只能是隔靴捎痒，根本不可能达到预期目的。因此，深入探讨法院与行政机关、企业在性质、功能、运行特征等方面的差异，分析我国法院行政化、企业化倾向的诸种表现形式及其形成原因，并在此基础上寻求矫正的对策和途径，是审判方式改革和司法改革取得实质性进展的一个必要前提，也是实现法院体制现代化所不可逾越的一个阶段。事实上，可以毫不夸张地说，如不彻底消除和克服法院的行政化和企业化倾向，就不可能完成中国的司法改革以及司法之法治化、现代化之大业。

　　二、法院与行政机关之区别及我国法院行政化倾向的主要表现与成因分析

　　在现代社会中，法院和行政机关是两种不同的国家机构，它们在性质、功能、活动的原则和程序等方面都有着显著的不同，法院的活动一般称为司法，行政机关的活动一般称为行政或者行政执法，它们所行使的国家权力则分别称为司法权和行政权。从宪法制度上来说，这种差异起源于近代的分权学说和各国的宪政实践，其基本原理在于，为了保证国家权力的正当行使和不被滥用，为了保障公民权利的充分实现和不受侵犯，应当将国家权力划归给几个不同的部门来行使并在行使过程中相互制约。[4] 这一点对于认识法院与行政机关的区别具有重要意义，但是仅仅认识到这一点是远远不够的，因为它并不能够充分地说明为什么法院应当具有与行政机关不同的性质，为什么法院的活动原则和程序应当有别于行政机关的活动原则和程序。申言之，在现代法治国家中，立法权、司法权、行政权之间的分立（或分工）与制约被认为是法治的一项基本原则，它们应当由不同的机关来行使。[5] 然而，从根本的意义上来讲，国家的基本职能其实并不是三个而只有两个：立法与执法，也即法律的创制与适用（执行）。相对于立法而言，法院的司法活动与行政机关的行政活动都是一种广义的执法，都是对法律规范的执行，因而从这个意义上来说，行政机关的职能与法院的职能是一样的。[6] 但是，从各国的法律规定来看，法院的组织与活动原则与行政机关又大相径庭，虽然它们都是在执法，但执法的方式、过程和原则却迥然不同，这一点从权力分立与制约的角度是无法得到合理揭示的。那么，法院之司法活动为什么必须区别于行政机关的行政活动呢？这些区别又体现在哪些方面呢？在探讨当前我国法院之行政化倾向之前，首先有必要对这些问题作出令人信服的解释。

　　（一）法院与行政机关之区别及其立法定位

　　1、法院区别于行政机关之必要性

　　现代法治社会中，各国之所以在机构设置、人事管理、活动的原则、程序和方式等方面对法院作出不同于行政机关的制度设计，宪政理论上的分权与制衡原理固然是其理由之一，但最重要的理由莫过于下述几个方面的因素。

　　（1）法院所解决的事项在性质上不同于行政机关所处理的事项

　　法院进行司法活动的前提是：必须有双方当事人发生了纠纷（在某些情况下还可能是多方当事人发生了纠纷），即一方当事人主张另一方当事人违反了法律的规定，要求其对该违法行为负责，而另一方当事人对此却予以否认，从而形成了纠纷并要求法院予以解决。这种纠纷既可能是平等主体之间的民事争端，也可能是个人与作为行政管理者的行政机构之间的行政争端，还可能是个人与国家之间的刑事争端。[7] 显然，无论是哪种性质的争议，法院所要解决的事项都是他人之间的纠纷，法院本身并未陷入当事人之间的利益之争，而只是作为旁观的、中立的第三者来对案件作出裁判。不难发现，法院在解决争议时，一般具有三方主体和两层法律关系，三方主体即指法院和双方当事人，其中法院居于中立的裁判者地位；两层法律关系则分别是指当事人之间讼争的实体法律关系以及法院与双方当事人之间的诉讼法律关系。

　　与法院所解决的事项不同，行政机关所处理的事项往往是行政机关直接根据行政法的规定对行政相对人实施某种行政管理，[8] 例如行政机关对行政相对人加以行政处罚，采取行政强制措施，作出行政登记、行政许可、行政批准、行政征收、行政发放等行政处理行为，等等。显而易见，行政机关的管理行为并不以他人之间存在纠纷为前提，[9] 事实上，在大多数情况下，行政机关恰恰是争端的一方当事人。由此不难看出，在行政活动中，一般只有两方主体，即行政机关和行政相对人，而且一般也只有一个实体法律关系，即行政法律关系。并且，在行政法律关系中，作为双方主体的行政机关与行政相对人，其地位是不平等的，前者处于管理者的地位，后者则处于被管理者的地位；行政机关在进行管理时，作为政府利益的代表，往往还会带有鲜明的倾向性。

　　由于所要解决事项的性质不同，法院与行政机关在进行活动时，其具体要求也就有所不同。例如要求法院必须在在双方当事人之间保持中立，而对于行政机关则一般没有这一要求；为保持中立性，法院在处理案件时应当不受强迫和干扰，也即必须具有独立性，而行政机关是代表政府在进行行政管理，因而应当受到上级政府的领导和指挥，而不必过于严格地强调上下级之间的独立性；等等。

　　（2）法院与行政机关在价值追求上的差异

　　法具有公正、效率、效益、自由、秩序等价值，从整体上来说，法应当追求这些价值的完美结合。但是，就各个具体的部门法来说，在追求价值整合的理想状态时，不可避免地会对某种或某几种价值准则有所侧重，并在此基础上力求兼顾其他价值准则。从这个角度来看，包括民事诉讼法在内的诉讼法的价值追求与行政法的价值追求显然是存在差异的，也就是说，诉讼法的最高价值是诉讼公正，在追求诉讼公正的同时，兼顾效率、效益等其他价值目标，而行政法的优位价值则是效率与秩序，在追求行政效率、行政秩序之同时，兼顾公正等其他价值准则。

　　与上述价值目标相对应，关于法院的设立、司法权的赋予、司法活动的进行等方面，应当尽量体现出对争议双方的公正性，也即人们常说的诉讼公正。[10] 当然，强调法院之司法权的设立与行使过程中的公正价值，并不是说可以忽视效率、效益等价值，而是说在诸种法律价值准则中，公正价值具有更为根本的意义，对其他价值的追求，应当在保障诉讼公正的前提下力求最大化。这种价值追求上的层次性，在诉讼程序的设置和司法权的行使过程中得到了充分地反映。

　　与司法权不同，行政权的设定与运行，其主导性价值则在于秩序和效率。也就是说，国家法律之所以设定行政权并赋予各级政府等行政部门以行政职能，目的就在于对经济、文化、教育、科技等方面的社会事务实施及时、高效的管理，否则，社会秩序就有可能出现紊乱。因此，行政职能的基本价值准则总是秩序和效率，并在追求秩序和效率的过程中，尽量做到公正。另者，在行政管理关系中，行政机关往往是争议的一方当事人，并且是处于管理者、指挥者地位的一方当事人，而作为另一方当事人的行政相对人则处于被管理者的服从地位，因此双方显然是不平等的，加之行政主体为了达到行政管理的目的而在实施行政行为时具有明显的倾向性，故而人们对行政行为之公正性的预期显然会大大低于对司法活动之公正性的预期，在很多情况下，即使行政主体的行为在客观上是公正的，但也很难消除行政相对人对其公正性的怀疑，所以将行政权的设置及其运作过程中的首要价值目标定位为实现公正显然是不切实际的，同时也难以得到社会公众的普遍认同。

　　（3）司法权与行政权的功能区别

　　与上述司法权和行政权之间（或曰法院与行政机构之间）存在着价值追求上的差异紧密相关的一个问题是，司法权与行政权所要实现的社会功能也是有所区别的。司法权的功能在于，一方面，通过司法程序的运作，使受到损害的一方当事人的权利能够得到恢复或补救，强制违反义务的一方当事人履行义务或承担责任，或者对发生争议的双方当事人之间的权利义务关系加以确认，从而平衡当事人之间的权益冲突。另一方面，通过司法程序的运作，还可以平衡个人权利与国家权力之间的权益冲突，防止滥用国家权力侵犯个人权利。换言之，司法权的设立与行使之主要功能就在于，为各种各样的权利提供一种最终的救济渠道，并对各种各样的国家权力施加一种特殊的审查和控制机制，以便为个人提供一种表达冤情、诉诸法律的基本途径，使得那些为宪法所确立的公民权利能够得到现实的维护。[11]另外，司法权还具有广泛的行为导向功能，这种导向功能不仅表现在司法裁判对广大社会公众的行为具有较强的教育和引导功能，而且表现为法院之间的先例拘束原则（这一点在英美法系国家表现得尤为突出）。

　　行政权的功能则在于，通过行政主体的行政管理行为，维护既定的行政管理秩序。虽然行政权的行使过程中也会涉及到公民个人的权利保护问题，但行政主体在进行行政活动时，俨然是以国家利益或社会利益的代表和化身出现的，行政活动所产生的直接的、主要的法律功能是国家利益和社会利益得以维护，使国家的行政管理秩序不至于因个人的行为而受到破坏。当然，在不破坏、扰乱行政秩序的条件下，个体的权益也会得到行政部门的确认和保护。

　　由于法院及其所享有的司法权与行政机关及其所享有的行政权在所解决事项的性质、价值追求、法律功能等方面存在的显著差异，就必然要求司法权与行政权的运行在程序、原则、方式等方面应当有所不同，而且也必然要求司法机关的设置与组织机构应当有别于行政机构的设置与组织机构，同时，这些差异也决定了司法权在本质上应当是一种判断权（裁判权），而行政权则是一种处理权（管理权）。

　　2、司法与行政之不同特征

　　（1）司法权与行政权的性质不同

　　前文指出，法院所要解决的问题是双方当事人发生争议并要求其加以裁判的事项，因此，从本质上来说，法院之司法权是一种裁判权，是针对申请者向其提交的诉讼案件，按照事先颁布的法律规则和原则，作出一项具有法律约束力的裁判结论，从而以权威的方式解决争议各方业已发生的权益争执的国家权力。[12] 这种性质又进一步要求法院与双方当事人应当保持相等的距离，也即要求司法权应当是一种中立性的权力，因而可以说，裁判权之性质与司法中立性具有天然不可分离的孪生关系。这种性质与司法活动的价值追求也是一致的。行政权的性质则与此不同。由于行政机关所要解决的问题并不是他人之间的争端，而是代表国家和社会对特定事项实施管理，因而从性质上来说，行政权可称之为处理权，即行政机关依照一定的原则和方式凭自己的单方面意志对行政相对人作出某种处理决定的权力。在此过程中，由于行政机关本身即为法律关系的一方当事人，因而不存在所谓中立性的问题。

　　（2）司法权与行政权的启动方式不同

　　司法权是一种裁判权，而裁判的前提是必须有纠纷存在，并且当事人已将该纠纷提交给法院请求予以裁判，因此法院对于纠纷的处理不应采取主动的方式，这就是所谓司法权的被动性或消极性。这种被动性特征的更深层理由，同时也是更为重要的理由则在于，它是诉讼公正之价值准则的必然要求。

　　行政权的行使则完全可以采取主动的方式，因为，行政机关代表国家对经济、社会等各方面的事务进行管理，并不取决于行政相对人是否同意被管理，而取决于有没有管理的必要。事实上，在很多情况下，行政权行使的主动性是法律所规定的行政机关必须履行的职责。

　　（3）独立性问题之区别

　　由于司法权是一种对当事人之间纠纷加以裁判的权力，因而为了保证这种裁判具有公正性，裁判的主体边应当能够排除来自各方面的干涉，而只是依照法律来进行裁判，这就要求司法活动必须是独立的。从现代国家的法治理论和实践来看，为了最大限度地实现公正，司法独立至少须包括以下几个方面的内容，即：司法权和司法机关从整体上独立于其他国家权力和国家机关；上下级法院进行司法活动时的相互独立；法官审判案件时独立于其他法官，不受任何人、任何机关、任何组织的干涉；司法独立的一系列保障机制，等等。

　　行政权作为一种国家权力，从整体上来说虽然也具有独立性，但在上下级行政机关之间以及行政机关内部各行政人员之间，却并不象司法权那样具有严格的独立性。这一点也是行政权的价值追求不同于司法权所决定和要求的

　　（4）公开性与透明性的程度不同

　　公开性和透明性是近现代司法程序的显著特征之一。就西方司法制度自中世纪以来的发展而言，其基本的演进过程可以说是一个公开化程度愈来愈高的历史过程。[13] 而公开性和透明性问题之所以倍受重视，原因就在于它是保证诉讼公正所不可缺少的一项技术性措施。

　　与司法活动的公开性不同，行政活动常常呈现出某种程度的封闭性。易言之，虽然行政机关在宣布对行政相对人作出某种具体行政处理决定时一般也是公开的，但在宣布决定之前，却可能完全是秘密的和封闭的，例如，行政机关可以在秘密状态下对行政相对人展开调查、取证，可以在没有听取相对人意见的情况下作出行政决定，行政官员可以在征求领导或上级行政机关的意见后再作出决定，具体经办人员与作出行政决定的人员可以分离，等等。这些公开性程度较低甚至与公开原则相悖的制度和程序，对行政相对人来说未必公正，但对维护行政效能和社会秩序都是必不可少的措施。当然，就我国情况而言，基于依法治国背景下的依法行政之推行，“政务公开”已经成为全社会的一致呼声，但从总体上讲，由于价值追求的不同，行政活动的公开程度仍是远远低于司法活动的。

　　（5）司法裁判与行政活动在行事依据方面的差异

　　司法裁判应当依照国家的法律来作出，而不能依照某个领导人的讲话、指示或者其他机关的指示、命令来作出，也不应当依据具有易变性的政策作出，这就是所谓的依法裁判原则，它是现代法治国家的一项基本要求，也是一项具有公理性的司法原则。对于司法裁判不应依据领导人和其他机关的讲话、指示和命令作出的问题，主要可以从司法独立性的角度予以说明，故这里应特别强调政策不应作为司法裁判的依据。因为，政策在上升为国家法律之前，不具有作为司法裁判依据的法理基础和宪法基础；而且，政策机制本质上是一种行政机制，它是建立在少数领导人的决策、集中统一的指挥、严格的上下级关系基础之上的，是由少数领导人组成的决策机关和命令与服从的执行系统来保证其有效实施的。[14]

　　行政活动的依据则与此有所不同。在现代法治国家中，虽然从整体上来说行政活动也必须严格依照法律的规定来进行，也即人们常说的应当“依法行政”，但是却并不排除政策在一定的范围内发挥作用。因为，行政事务纷繁复杂，各地情况也千差万别，而法律规定往往比较原则，这就要求行政机关在某些情况下可以依照法律的规定制定一些行政政策，以确保对有关事务实施及时、高效的行政管理。而且，在不同的时期行政机关的工作重点往往是不同的，这一点也常常需要用政策来加以协调和确定。

　　（6）司法裁判与行政处理决定是否具有终局性方面的区别

　　在司法审判中，由于法院是以中立的第三方之身份对他人之间的纠纷作出裁判，或至少在理论上可以假定它是中立的第三方，因而在各种解决纠纷的机制中，司法审判一般被认为是最为公正的一种机制。而且，这种机制往往具有一系列严格的程序制度予以保障。正因为如此，司法裁判才被各国法律赋予终局性的效力，即经过司法机关裁判的事项，均被认为是最具公正性的，故以后不应再受到其他机关的裁处，当事人应当无条件地履行该（生效）裁判所确定的义务。

　　与司法裁判的终局性不同，行政机关的处理决定一般情下并不具有终局性。这一点同样是由于二者所要解决的事项及其价值追求的不同所决定的。在行政法律关系中，行政相对人处于被管理者的地位，如果赋予行政机关终局裁决权，则不利于对行政相对人合法权益的保护，且对其是很不公正的；另者，从价值追求来看，行政行为的主要价值目标是秩序和效率，尽管在此过程中应当兼顾公正，但由于行政机关本身所处的地位、行政事项的急迫性等因素所决定，实际上在很多情况下很难兼顾到公正，这也决定了不应当赋予行政机关终局裁决权。基于上述理由，现代法治国家一般都规定行政机关的处理决定不具有终局性。

　　3、法院及其法官之立法定位

　　由于法院与行政机关在所解决问题的性质、价值追求和社会功能等方面的差异，以及由此所导致的司法权与行政权运行过程中的程序区别，因而对于法院及其法官的立法定位应当有别于行政机关及其公务员，只有这样才能保证司法活动不同于行政活动并最大限度地实现诉讼公正。从我国有关法律的规定来看，基本上确立了不同于行政机关的法院体制，这主要表现在如下几个方面：

　　其一，确立了司法独立的诉讼审判制度。例如，《宪法》第126条、第127条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”《人民法院组织法》第4条和第17条也作了与此类似的规定。虽然这里所规定的司法独立还有不完善的地方，但它已经涵盖了司法独立内容的主要方面，体现了司法活动的必然要求。法院及其职能的这种立法定位，是与行政机关完全不同的，例如，宪法并没有“行政机关独立行使行政权”之规定，上下级行政机关之间的关系不是“监督”关系，而是“领导与服从”的关系。《宪法》的有关条款对这种“领导与服从”关系作出了明确的定位。[15]

　　其二，确立了与行政程序存在诸多重要区别的诉讼程序。我国从1979年起先后颁布了《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，并颁布了《人民法院组织法》，这些法律对司法权行使过程中的一系列具体环节和程序作了明确而具体的规定和要求，使司法权区别于行政权的性质和功能进一步清晰化、具体化。例如，关于诉讼的提起，法院及其法官的中立性、司法的公开性、诉讼权利平等原则、辩论原则、直接审理和言词审理原则等许多方面，对法院及司法权的立法界定都显然有别于行政机关和行政权，充分体现了司法的特殊本质和特殊要求。

　　其三，确立了与行政机关之公务员有一定区别的法官制度。法院是由法官组成的，法院对诉讼案件的裁判最终落实为法官对案件的裁判，因此对法官的立法定位就应当遵循司法的特殊要求而区别于行政官僚体制。这种区别应当体现在法官的任职资格、任免程序、权利义务、职业保障等各方面，以便尽可能地保障诉讼公正的实现。从《法官法》的规定来看，我国已在一定程度上确立了与行政机关之公务员有所区别的法官制度，例如该法第8条规定，法官依法审判案件时享有不受行政机关、社会团体和个人干涉的权利；非因法定事由、非经法定程序，不得对法官予以免职、降职、辞退或者处分。第9条和第12条规定，担任法官至少须具备高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业但具有法律专业知识之基本条件；初任法官，应当从通过国家统一司法考试取得资格并且具备法官条件的人员中择优提出人选。这些规定对于保证法官按照司法运行的规律来审判案件具有重要意义，但是由于各种因素的影响，现行《法官法》所确立的法官制度在某些方面仍然具有较为浓重的行政性质，对此我们将在后文予以讨论。

　　（二）法院行政化倾向的主要表现

　　以上我们之所以花费较多笔墨讨论司法与行政（或者说法院与行政机关）之间的区别及其理由，无非是强调司法活动的原则、方式、程序、制度及保障措施应当有别于行政活动，不能按照行政管理模式来对案件进行审理，这一点在立法上已经得到了相当程度的认可。然而，长期以来，在我国的司法活动中，法院自觉或不自觉地按照行政模式来进行司法的现象却极为普遍，法院在很大程度上被行政化了。这种行政化倾向是与法治社会中司法活动的运行规律根本相违的，不认识到这一点并力求在以后的司法工作中加以克服和消除，所谓的审判方式改革就只能是一种“换汤不换药”的形式改良而已，司法活动的法治化、现代化之法治梦想是难以真正实现的。需要指出的一点是，目前我国法院的行政化倾向有些是由于法院及其法官没有严格遵守法律的规定而造成的，有些则是由于立法上的缺陷所导致的，但主要是因为前者。这里主要是对法院行政化倾向的现实表现加以描述，至于其成因则在后文予以探讨。

　　1、法院与其他机关及其领导人之间关系的行政化

　　前文指出，司法权的性质和价值追求要求法院的审判活动只服从法律，而不是服从于其他机关或某个领导人的行政（化）命令，因此就司法审判而言，法院及其法官与党组织、政府等机关及其领导人之间就不应是一种行政化的领导与被领导关系。就法院与各级党组织之间的关系而言，依照宪法的规定，党组织对法院的领导应当是一种政治思想、路线、方针的领导，而不是由党组织及其领导人对法院的审判工作直接发号施令。然而在司法实践中，某些地方的党组织或其领导人却将法院看作是其下属部门，向法院发出具有行政性质的指令或通知，或者私下打“招呼”，要求法院按照其意旨对案件作出裁判。由于党组织在事实上掌握着法院及其法官的组织和人事管理权，因此对于这种行政化指令，法院及其法官是很难拒绝的，这样也就使法院与党组织之间的关系行政化了，党对司法工作的政治领导在很多地方异变为事实上的行政领导，从而致使很多案件的审判不能按照司法活动所特有的运行规律而进行。

　　就法院与行政机关的关系而言，依照宪法的规定，它们均是由各级人民代表大会产生，对其负责并受其监督，因而法院与作为行政机关的政府在地位上应当是平等的，政府无权干涉法院的审判，亦无权向法院发出行政指令，这一点几乎是众所周知的宪法原理。然而在我国的司法实践中，法院与政府之间的关系也经常呈现出行政化倾向，即某些地方政府或其领导人往往视法院为自己的一个职能部门，要求法院按自己的意志进行司法，而很多法院出于各种原因也自愿“屈驾”成为“隶属”于政府的一个职能部门，其法官出于各种利害关系亦“甘当”政府的一个公务员，从而使法院在相当程度上成为政府或其领导人推行其行政管理措施的一个工具，法院与政府之间的关系在很多方面也被行政化了。这种现象不仅严重违背了司法独立之宪法原则和司法活动的客观要求，而且对保护当事人的合法权益是极为不利的，对法治国家之建设目标的实现也会起到极大的阻碍作用。

　　2、上下级法院之间关系的行政化

　　依照法律规定，我国的法院设置分为四级，即自上而下为最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院，因此客观上法院之间是存在上下级关系的，然而这种“上下级”关系只是审级制度上的上下级关系，而非行政意义上的领导与被领导的上下级关系，这一点是法院与行政机关的重要区别之一。法律之所以设定不同审级的法院，根本目的就在于为纠纷的解决提供一个纠错的保障机制，以便充分保护当事人的合法权益并确保法律的正确实施及审判权的正确行使，但这一根本目的的切实实现显然是以上下级法院在审判案件时的彼此独立为前提的。否则，彼此之间如果是领导与被领导、支配与被支配的关系，那么，下级法院便应当在办案意旨与审判行为方面与上级法院“保持一致”，在处理案件时则应当按照上级法院的“指令”行事。但这样以来，审级之间应有的区别与界限将不复存在，两审终审制也将名存实亡，形同虚设，司法程序之结构亦会因此而发生变异。[16] 正是有鉴于此，从现代各国的法治实践来看，无不十分强调和严格维护不同级别法院之间审判案件时的相互独立性。对于这一点，我国《宪法》第127条和《人民法院组织法》第17条均已明确规定上下级法院之间是一种“监督”关系，至于上级法院对下级法院的监督途径，联系《宪法》、《人民法院组织法》的其他条款以及三大诉讼法的相关规定来看，只能通过审级制度或审判监督程序来进行，除此之外，法律并未规定任何其他形式的监督途径。可见，上级法院无权采取除上述途径之外的任何其他法外“监督”方式来干预下级法院的审判工作，下级法院也不应当“自取其辱”地揣测上级法院的旨意来对案件进行审判，这是避免法院之间彼此关系之行政化，从而尽可能实现诉讼公正的必然要求。如果下级法院认为案情重大、复杂，自己无法作出审判，则可以依法请求将案件移送上级法院进行审判。[17]

　　然而，在我国的司法实践中，上下级法院之间的应然关系却发生了严重的扭曲，本应依法相互独立的格局在事实上却常常变异为行政化的彼此关系，主要表现是：

　　（1）下级法院审判案件时向上级法院请示、汇报的现象较为普遍，此即人们常说的“案件请示制度”，它是指下级法院在审判案件的过程中，就案件的有关实体或程序问题向上级法院请示，上级法院研究后予以答复，下级法院据此答复对案件作出处理的“制度”。其具体形式有三种：一是口头方式，即下级法院的案件承办人、庭长、院长向上级法院庭长、院长口头汇报案情（包括电话请示），由后者告知其应如何对案件进行处理。二是书面方式，即下级法院以请示报告的方式向上级法院请示，上级法院指定专人审查后以书面方式告知下级法院对案件的处理意见。三是最高人民法院以司法解释的方式答复，一般是以“批复”的形式出现的。[18] 无论是哪种形式的请示，其发生机理都是行政化的，是下级法院“自觉”服从上级法院的“指示”、“领导”的具体表现。这种行政化的案件处理机制都是与司法活动的运行规律相违背的，其弊端也是多方面的：其一，它与法院独立审判的司法原则相悖，直接违反了宪法关于上下级法院之间“监督”关系之立法定位。其二，它有违两审终审之诉讼制度，使不少案件在事实上变成了一审终审。其三，它与现代司法审判中的直接审理原则也是不符的。其四，它抑制了下级法院法官之法律素质的提高，诱导了请示、汇报现象所折射出的畸形“恋父情节”的恶性循环。

　　（2）上级法院“提前介入”，主动就案件的审判问题向下级法院发出某种“指示”或“指导”。实践中，某些上级法院以“监督”下级法院的审判工作为由，主动介入下级法院的审判工作，这种行为与上述案件请示现象相比，其行政化倾向更为明显。不难发现，所谓提前介入之“监督”措施，显然是严重干涉下级法院独立审判的违法行为，其所生弊端与“案件请示制度”可以说是同出一辙，但其危害性却更为突出，对司法运行规律的违反也更为严重，因为它是一种自上而下的“刚性”更强、力度更大的主动干涉。

　　（3）上级法院的会议精神和政策性指示时常成为下级法院办理案件的依据或者进行司法活动的动力。我们认为，依法审判是法院的神圣职责，法律一旦颁布并且生效之后，不管是哪个级别的法院，都自觉地、严格地遵守和适用，而根本不必等待上级法院的指示、宣传、督促和强调，这一点本是一个不言自明的道理。然而在我国的司法实践中，法院对法律的适用却有着一种近乎根深蒂固的惰性，也就是说，对于生效法律，法院是否严格地不折不扣地加以适用在很大程度上取决于上级法院是否充分地予以强调和督促，从而使法律的适用呈现出严重的政策化倾向。换言之，当某个方面的审判工作或司法活动受到上级法院的政策性强调时，与此相关的法律就可能得到较为严格的适用。上级法院的政策，特别是最高人民法院的政策出台之后，下级法院就大张旗鼓地宣传鼓动、开会动员、贯彻落实，轰轰烈烈地一齐去抓所谓的中心工作。但由于政策本身具有短期效应的特点，故政策效应过后，法院及其法官的思想就会松懈下来，特别是当有新的政策出台时，又要动员大家去贯彻执行新的政策，这样一来，法院的注意力和工作重心就会随着新政策的出台而发生转移，原来的政策则渐渐地被人淡忘了。[19] 与强调政策化效应相对应，上级法院的工作会议也就特别多，因为需要通过它来反复强调某项司法政策或者出台新的政策。显然，这种政策性司法机制具有严重的行政化色彩，故与依法审判的司法原则是背道而驰的。

　　司法活动政策化倾向的例子在实践中极为普遍。例如，关于案件的审结期限问题，长期以来，很多法院并不严格按照《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等法律的规定去执行，从而使大量的超审限案件在法院堆积如山，其中有些已经成为“陈年旧案”。对于这种状况，很多法院并没有意识到已经违反法律，也丝毫没有愧疚的感觉，似乎是理所当然的事情，然而在2000年年初，当最高人民法院提出“决不能把能在本世纪审结的案件带到二十一世纪去”的政策目标之后，各地法院好象才真正意识到应当严格遵守法律所规定的案件审结期限，故而热火朝天地开展起所谓的清理积案工作。到世纪之交的时候，各地法院“捷报频传”，清理积案工作可谓是取得“重大进展”。例如，据报道，截止2000年12月10日，北京市第二中级人民法院共清理积案5000余件，使未结案数降到1000件以下，超审限案件由103件降到10余件；[20] 福建南安县法院自2000年5月份起，把清案工作作为重中之重，精心布置，不断加温，在全县范围内掀起清理积案的高潮，至2000年12月中旬，全院受理各类案件9623件，办结9255件，1999年以前各类未结案件共235件，均全部清结完毕。[21] 类似的报道不胜枚举。从统计数字来看，2000年所开展的清理积案工作可谓是取得历史性的重大突破，将2000年称为中国的“积案清理年”也决非过分。由此，我们不得不对各地法院在世纪之交所表现出来的工作热情、工作干劲、工作能力表示钦佩。但是在钦佩之余仍不免有些疑惑和担心：疑惑的是，既然在短短的几个月内就能完成如此之多的被称为是“堆积如山”的案件的清理工作，那么我们的法院和法官在以前又干什么去了呢？！为什么在此之前不能按部就班地严格按照法律的规定及时审结案件，而非要等到上级法院发出政策性指示不可呢？！担心的是，虽然很多法院在2000年完成了清理积案的工作任务，实现了“轻装迈进新世纪”的政策性目标，但是在进入21世纪之后，特别是在上述政策性效应过去之后，各地法院是否能够在每一年度都严格依照法律规定及时审结案件，不再出现本不应当出现的积案现象呢？[22]

　　类似的现象还有很多。例如，关于民事案件的执行难问题，有不少案件原本并不是不能执行，而是因为法院不严格依法办案，怠于执行，以致最高人民法院“不得不”一次又一次地出台“集中清理”执行案件的政策性措施来督促下级法院的执行工作。又例如，关于打击走私犯罪和知识产权犯罪，以及加强知识产权的民法保护等诸多司法活动的进行，都与上级法院的政策性措施紧密相连；政策没有出台时，法院似乎是“无法可依”；政策出台之后，“无法可依”则变为有法可依，法院又好象是大有作为了。

　　不可否认，上级法院的政策性措施对于促进下级法院依法司法，虽然在短时间内可能具有积极的意义，但是这种政策性机制在本质上却是一种行政化的机制，因而从长远的角度来看，它并不适合于司法程序的运行。

　　3、法院内部审判业务的行政化

　　法院内部审判业务的行政化是我国法院之行政化现象中最为常见也最为直观的一种。我国各级法院在内部机构设置上采取的是一种行政化的官僚机构模式，即每一个法院里设置有民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭等若干个审判庭，每个庭设有庭长、副庭长，由他们来管理各个庭的审判业务；庭长之上设有院长、副院长，由他们来管理全院的审判业务；院长之上还设有一个由院长主持的审判委员会，由它管理所谓重大、疑难的审判事务。[23] 与这种金字塔式的机构设置模式相对应，在各级法院内部，具体案件的审判往往也呈现出严重的行政化倾向。这种行政化倾向主要表现在以下几个方面：

　　（1）法院“领导”审批案件的现象普遍存在

　　根据《人民法院组织法》和《民事诉讼法》的规定，案件的审判组织形式有两种，即合议制和独任制，[24] 因而合议庭或独任审判员应当按照法律的规定行使其职能，院长、副院长等所谓的“领导”不应采取行政方式干预合议庭或独任审判员的审判工作。然而在司法实践中，却形成一种非常具有鲜明的中国特色且与行政管理模式极为相似的习惯做法：案件审批制度。也即在很多情况下，合议庭和独任审判员对案件只有审理权，而无裁判权；案件的裁判通常要经由庭长、院长等领导层层“把关”和“审批”，如果领导们不同意承办案件的法官所提出的处理意见，那么承办人员就须按照领导所批示的意见行事。在具体形式上，这种“把关”和“审批”的做法又可分为以下两种情形：一种是合议庭成员意见不一致或合议庭意见虽然一致但考虑到案情复杂、影响重大时需向庭长、院长汇报，由其定夺；第二种是当院长、庭长签发法律文书时认为合议庭或独任审判员对案件的处理不当，因而不予签发并“有权”召集合议庭成员“复议”或者要求独任法官重新考虑，或者由领导直接提出处理意见，然后让承办法官依其意见作出裁判。其实，无论是哪种情形下的“把关”和“审批”，在本质上都是典型的以“服从上级、服从领导”为特征的行政管理行为。由于这种“案件审批制度”与诉讼法的一系列原则相违背，并且没有任何法律依据，因而必须彻底加以纠正。

　　（2）审判委员会讨论决定个案的做法极为常见

　　审判委员会讨论决定案件的制度是司法行政化倾向的又一典型体现。这种做法与院长、庭长等领导审批案件的做法在性质上是基本相同的，所不同的是，前者是以集体的名义来行使对案件的裁判决定权，而后者则是由个人对案件行使行政决定权。因此，审判委员会讨论决定案件的制度与“案件审批制”一样，也违反了诉讼法的一系列原则，不利于诉讼公正的实现。关于这一问题，近年来学者们已做过诸多有益的探讨，限于篇幅，此处不赘述。[25]

　　这里需要指出的一个问题是，审判委员会对民事案件进行讨论并作出（处理）决定，事实上并没有明确的法律依据。长期以来，主流观点认为审判委员会讨论决定案件，是根据《人民法院组织法》第11条的规定来进行的，其实这种看法并不准确。《人民法院组织法》第11条的规定是：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”可见，这一条款只是规定审判委员会可以对重大或者疑难的案件进行“讨论”，而没有规定其可以作出处理决定，也根本不存在合议庭或独任审判员必须执行其“决定”的问题。因此，在现行民事诉讼法已经废除1982年《民事诉讼法（试行）》第39条关于审判委员会可以讨论决定民事案件且合议庭必须执行其决定之立法规定的现实条件下，应当认为，对于民事案件，审判委员会只有讨论权，而无作出处理决定的权力，审判委员会的讨论意见可以作为合议庭判案的参考，但并无强制合议庭执行其意见的法律依据。与此不同的是，对于刑事案件，由于1996年修订后的《刑事诉讼法》在第149条仍旧保留了审判委员会可以讨论决定某些案件并且合议庭应当执行的规定，因此在刑事诉讼中审判委员会讨论决定个案的制度是有法律根据的。

　　（3）审判长选任制度的推行为审判业务的行政化又增加了一层行政性等级

　　近年来，一些法院进行了所谓审判长选任制度（或称主审法官制）的改革，也即将一些被认为具有较强的审判业务能力、较深的法学理论水平、良好的政治素质的法官任命为审判长（主审法官），由他们来主持庭审、作出裁判、审核和签发诉讼文书、决定是否将案件提交审判委员会讨论决定，故而他们比其他法官享有更多的权力。在各地法院“改革探索”的基础上，最高人民法院于2000年7月11日通过了《人民法院审判长选任办法（试行）》，决定在全国加以推广。审判长选任制度的推行，主观目的在于借以改革以往那种合议庭只审不判，庭长、院长等领导判而不审的行政化审判模式，故从这个角度来说，它具有一定的积极意义。然而，从各地的实践来看，审判长选任制度的推行虽然部分地减少了院长、庭长等领导对案件的审批量（实际上是将他们所“享有”的审批权部分地让渡给被任命为审判长的法官来行使），但却人为地在其他法官（即没有被任命为审判长的法官）与院长、庭长等领导之间又增加了一层同样具有行政化色彩的管理权限。一方面，依据《人民法院组织法》和三大诉讼法的规定，合议庭只是对具体案件进行审判的临时性组织，审判长虽是该审判组织的主持者，但其不具有任何行政性的权力；该具体案件审结之后，合议庭就自动解散，审判长的身份也自动终止。然而，审判长选任制度的推行，却使“审判长”成为一种明显比其他合议庭成员具有更多权力的常设性的行政性领导职位。另一方面，由于被选任为审判长的法官在法院里享有更高的政治荣誉和经济待遇，因而常常人人都想谋得审判长之职位，加之由于对审判长实行的是年度考核，该职位因之而在客观上很不“稳定”，为此，法官们往往会使出浑身解数竞相取悦于院长、庭长，以便得到院长、庭长的信任和赏识，[26] 从而能够被选任为审判长或者在来年能够继续保持已经得到的审判长职位。这样一来，所选任的审判长在审判案件时，仍然很难独立于庭长、院长等领导，而且审判长能够作出处理决定的案件范围也取决于院长、庭长“让权”范围的大小，因此，审判长与庭长、院长之间在事实上仍然是一种行政化的领导关系。可见，专职审判长制度的推行，并非是解决合议庭功能低下及审判工作行政化之病症的一剂良药，它不仅不能解决法院的行政化问题，而且在层级已经过多的金字塔式行政性结构中又增加了一层。虽然在短期内它可能会在某些法院取得一定的积极效果，但从长远的观点来看，其对解决审判工作的行政化问题是无济于事的，而且也是与司法的运行规律相违背的。

　　4、法官职务的行政化

　　长期以来，在我国的法院系统，法官同其他人员一起被称为法院“干部”或法院“干警”，由于对所有的法院干警的管理，均是采取行政模式来进行的，因而所有的法官都被行政“格式化”了。[27] 法院在编的工作人员，无论是从事审判工作或执行工作的法官、还是从事后勤工作或者从事人事工作、思想政治工作的人员，每一个人都纳入统一的行政体系之中。法官完全套用的是行政级别，自下而上有副科级、科级、副处级、处级、副厅级、厅级以及副部级、部级之分。1995年2月28日颁布的《法官法》第16条将法官分为12级，规定了专门的法官级别，从而在立法上不再套用行政级别。[28] 1997年12月12日，中共中央组织部、人事部和最高人民法院又联合下发了《中华人民共和国法官等级暂行规定》，对法官等级的编制、评定、晋升、降低和取消等问题作出了一些具体的规定。虽然如此，但从总体上来看，法官职务仍然是在套用行政级别，这是因为，一方面，《法官法》和《法官等级暂行规定》所规定的层次繁多的法官级别，本身就是在套用相应的行政级别的基础上予以安排的，例如，与院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员之间高低不同的行政级别相对应，他们所具有的法官级别也是由高到低的。另一方面，在实际生活中，法官的级别并不具有多大的意义，人们在谈及法官时仍然是在套用行政级别，故将二者进行换算或“等量代换”的思想观念乃是根深蒂固的。

　　关于法官的任免、升迁、奖惩等方面，长期以来采取的也是行政性的实施方式。例如，关于法官的任免问题，根据宪法、人民法院组织法、法官法的规定，院长由各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由院长提请各级人民代表大会常务委员会任免，助理审判员由本法院院长任免。但从我国的实际情况来看，人民代表大会及其常务委员会对审判人员的选举和任免往往只是一个形式问题，因其人选一般是在此之前即已通过行政性手段加以确定了的，例如，院长以外的其他审判人员的人选，往往取决于院长等领导人的行政性决定，这就必然会造成其他审判人员对院长等领导人的行政依附关系。另外，从法官的考评、晋升、奖惩等角度来看，院长等领导人也直接或间接地控制着法官，这同样会造成法官对院长等领导人员的行政依附关系。

　　注释：

　　[1] 刑事审判方式也存在着相类似的问题，但本文主要从民事审判方式的角度予以观察。

　　[2] 参见赵钢：《正确处理民事经济审判工作中的十大关系》，载《法学研究》1999年第1期。

　　[3] 关于法院的行政化问题，近年来已有学者作过有益的探讨。参见贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国社会科学》1997年第6期；张卫平：《论我国法院体制的非行政化》，载《法商研究》2000年第3期；沈杨：《司法行政化问题研究》，载梁保俭主编：《人民法院改革理论与实践》，人民法院出版社1999年版，等。

　　[4] 我国的主流观点认为国家权力不能分割或分立，但也承认权力统一下的各部门之间的职能分工与制约。

　　[5] 值得注意的是，从各国的法治实践来看，所谓三权分立（或分工）并不是绝对的，立法、司法、行政三种职能之间的界限是相对而言的。

　　[6] 参见（奥）凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第299页；龚祥瑞：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版，第14页。

　　[7] 参见陈瑞华：《司法权的性质-以刑事司法为范例的分析》，载《法学研究》2000年第5期。

　　[8] 本文中所谓的“行政管理”、“行政活动”等概念，指的是具体行政行为，不包括抽象行政行为。

　　[9] 由行政机关对某些民事纠纷加以处理的行政裁决行为应当是一个例外，且行政裁决也只是在法律有明确规定的少数情况下方可加以适用。

　　[10] 关于诉讼公正的要求或标准，近年来学者们讨论的较多，且无大的分歧，故此处只是点到为止。

　　[11] 参见陈瑞华：《司法权的性质-以刑事司法为范例的分析》，载《法学研究》2000年第5期。

　　[12] 这里参考了陈瑞华：《司法权的性质》一文中的相关论述，参见《法学研究》2000年第5期。

　　[13] 参见贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国社会科学》1997年第6期。

　　[14] 参见蔡定剑、刘丹：《从政策社会到法治社会》，载《中外法学》1999年第2期。

　　[15] 参见《中华人民共和国宪法》第89条和第108条。

　　[16] 参见赵钢：《正确处理民事（经济）审判工作中的十大关系》，载《法学研究》1999年第1期。

　　[17] 参见《中华人民共和国人民法院组织法》第21条、第25条。

　　[18] 参见景汉朝、卢子娟：《经济审判方式改革若干问题研究》，载《法学研究》1997年第5期，第31页；沈杨：《司法行政化问题研究》，载梁保俭主编《人民法院改革理论与实践》，人民法院出版社1999年版，第564页。

　　[19] 这里参考了蔡定剑、刘丹：《从政策社会到法治社会》一文中的相关论述。该文载《中外法学》1999年第2期。

　　[20] 参见郭彩霞等：《清除超审限“拦路虎”、轻装跨世纪办新案-北京二中院完成清积任务》，载《人民法院报》2000年12月18日第1版。

　　[21] 参见林忠明等：《南安陈年积案全部结清》，载《人民法院报》2001年1月3日第1版。

　　[22] 其实，我们的担心还包括，如此“高效、快捷”地清结堆积如山的陈年旧案，其办案质量是否经得起历史的检验？但愿我们在此一层面上的担心实属杞人忧天、庸人自扰。

　　[23] 立法上虽然没有使用“管理”一词，但这种机构设置在现实中所表现的特征却充分说明其是一种具有明显的行政级别性质的行政模式。

　　[24] 《人民法院组织法》第11条关于审判委员会职能的定位，并不能充分说明审判委员会是一种审判组织形式。对此我们将在下文予以讨论。但在刑事诉讼中，依照《刑事诉讼法》第149条的规定，审判委员会似可被看作是一种审判组织形式，当然学界至今对此仍有不同看法。

　　[25] 可参见景汉朝、卢子娟：《经济审判方式改革若干问题研究》，载《法学研究》1997年第5期；贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第140页以下；赵钢：《正确处理民事（经济）审判工作中的十大关系》，载《法学研究》1999年第1期；王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第195页以下，等等。

　　[26] 参见张永泉：《论主审法官选任制》，载《法学评论》2000年第6期。

　　[27] 参见张卫平：《论我国法院体制的非行政化》，载《法商研究》2000年第3期。

　　[28] 《法官法》于2001年6月30日修正后，在第18条对法官级别作出了规定。

　　武汉大学法学院·赵钢 中南民族学院法律系·刘学在