近年来，在全国各地发生了很多城镇房屋拆迁纠纷，引起了社会的强烈反响。按照1990年国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《暂行条例》）第四十七条第二款、第三款的规定，“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”据此，市、县人民政府可以根据城市建设发展和城市规划的需要，征收公民所有的城镇房屋及土地使用权，对土地使用权的收回却是无偿的，并且只对房屋的征收给予适当补偿。

　　城镇房屋拆迁涉及房屋所有人已取得的划拨的国有土地使用权、房屋所有权。

　　一、对公民所有的城镇房屋征收的补偿。按照国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对城市公民房屋征收的补偿，一是对房屋的货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。由市场中介组织——房地产市场评估机构确定的金额补偿，体现的是补偿的市场化原则；二是对因征收所造成的相关利益的补偿，是采取的适当补偿。由市场中介组织——房地产市场评估机构确定补偿金额，本是良好的方式。但该条例同时又规定补偿的具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。从实践中所反映的问题来看，各地实施该国务院法规的地方性法规、政府规章甚至规范性文件，却往往将该市场化补偿原则异化为行政机关的单方定价。目前通行的作法是政府通过规章或其他规范性文件规定拆迁房屋的土地及房屋补偿标准。不同级别的土地补偿不同的地价，而房屋的建筑安装费用也有详细的规定，因此《城市房屋拆迁管理条例》所规定的市场评估价方式形同虚设，很多地方的拆迁补偿确定也根本不需要中介机构的参与。而且，根据政府确认的被拆迁房屋明细清单即可获得拆迁补偿数额，中介机构参与评估也无多大作用。在这种情况下，行政法规所设定的市场补偿方式实际上就异化为行政单方定价，使得被拆迁人的财产损失没有得到依法补偿。当前城市房屋拆迁中的纠纷多是公民对补偿的不满意造成的。

　　二、对公民通过划拨方式取得的建房是必须的国有土地使用权的征收，现行的国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

　　我国第四次宪法修正案将宪法第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在宪法第十三条中增加规定了：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”由此，确立了我国的行政征收的补偿制度。根据宪法和立法法的规定，对公民私有财产的征收，应当符合以下条件：1.征收的目的是为了满足公共利益的需要；2.征收必须依照法律的明确规定。“法律”仅指全国人大及其常委会制定的法律；3.征收必须予以补偿。

　　显然，《暂行条例》对公民在建房时通过划拨方式取得的土地使用权，可以无偿收回的规定，与宪法和立法法的规定相违背，应作无效的认定。

　　在宪法中明确规定征收补偿是现代法治国家一致的做法。参考其他国家的做法，结合我国的国情，我国行政征收的补偿应当以公正为原则。行政征收补偿金的确定，是由市场中介组织确定后予以全额补偿还是政府参照市场中介组织确定的金额后的适当补偿，应当视征收的目的而定。在城市房屋拆迁中，如果征收的目的是基于公用的目的，如由开发商建商城、政府自建办公楼，则不能使需地机构以较低的代价获得土地，应当实行全额的补偿。但如果征收的目的是进行社会改造，如国家是为了兴办社会公共事业需要的征收，那么应当考虑到政府财政的承受能力，不能完全以市场价全额补偿，政府应参照市场中介组织确定的金额后予以适当补偿。由此，在维护公共利益的同时，公民的房产权、土地的使用权也可以得到有效的保障了。

　　武汉大学法学院·胡芬