根据中央有关精神和我省农村的实际，省委、省政府决定，今年在全省农村开展以撤区并乡建镇、简政放权为重要内容的乡镇体制改革。为把这项工作搞好，现提出以下意见，望各地结合实际认真研究，贯彻执行。
　　一、充分认识开展撤区并乡建镇、简政放权工作的重要性、紧迫性
　　我省现有乡镇3412个，还有48个县市保留有395个县辖区公所，平均每个乡镇人口不到15000人，面积不足60平方公里。这种状况是在计划经济体制的条件下形成的，在历史上曾对农村经济发展、社会稳定起过一定的积极作用。随着十多年来农村改革的深入和经济的发展，农村情况发生了很大变化，特别是农村市场经济的发展，要求乡镇政府提供多方面的服务。但现行体制已越来越不适应形势的发展，突出的弊端，一是乡镇政权职能不全，责权利不统一，责大权小，无法对本区域内的政治经济社会发展全面负责；二是一部分乡镇规模偏小，人力物力财力分散，办不了大事。这种状况影响到基层政权的巩固，严重制约农村市场经济的发展。因此，我们必须统一认识，下决心抓好撤区并乡建镇、简政放权工作。这件事抓好了，将有利于完善乡镇政权职能，提高行政效率，增强其对农村社会经济事务的管理调控能力；有利于乡镇集中人力、物力、财力，加快水、电、路、市场、通讯等基础设施的建设，扩大和完善小城镇整体功能，优化生产力配置，加速区域经济的发展；有利于文化、教育、卫生等社会事业的发展，促进精神文明建设，保持农村社会的长治久安；有利于优化乡镇领导班子结构，提高战斗力，更好地为基层、为群众服务。各级党委、政府必须站在加强基层政权建设，促进农村两个文明建设的战略高度，把这项工作摆上重要的议事日程，切实抓紧抓好。

　　二、明确撤区并乡建镇、简政放权工作的指导思想，主要任务和实施步骤
　　指导思想：遵照中央关于机构改革的指示精神，以建立适应社会主义市场经济的农村政权体制为目标，从实际出发，顺应生产力发展的要求，遵循区域经济发展规律，合理确定乡镇的行政区划，强化乡镇政权职能，理顺县市与乡镇的关系，逐步建立起责权利相统一的，灵活高效的乡镇管理体制，更好地为农民群众服务，促进农村市场经济和各项事业的繁荣。
　　主要任务：
　　(一)撤销所有的区公所，撤区的同时合并一批规模较小的乡镇，具备建镇条件的同时建镇。
　　(二)将县市直属部门应该下放给乡镇的权力充分下放，建立乡镇新的财税体制，理顺县、乡之间的关系。
　　(三)按照德才条件，择优配备好新的乡镇领导班子。
　　(四)合理确定乡镇内设机构、人员编制，理顺乡镇内部的管理体制。
　　(五)进一步建立健全农村社会化服务体系，配套进行农村教育、卫生、科技等领域的改革。
　　(六)因地制宜地搞好国有农场体制的改革。
　　实施步骤：这次撤区并乡建镇、简政放权工作，设了区的县要求在1995年完成。具体到一个县，实施时时间要相对集中，可以在上半年搞完，也可在下半年进行，还可以以地市州为单位，上半年搞一个县，下半年全面完成。个别县、市今年搞完确有特殊困难的，经报请省委、省政府撤区并乡建镇、简政放权领导小组同意后，可适当延期进行。未设区的县，何时进行并乡建镇、简政放权工作，由各地、市、州处定。各县市具体实施时，一般可分三个阶段进行：
　　第一阶段：酝酿准备。要做好的主要工作有：1、搞好思想发动，统一认识，研究制订改革的总体方案；2、按照区划调整原则，合理制订新的乡镇行政区划设置方案；3、组织对现有区、乡、镇班子进行考察，确定撤区并乡后新的乡镇班子的组成方案，一时不能召开党代会和人代会的，可先成立乡镇党的工作委员会，临时行使乡镇党委和政府的职权；4、组织力量对区、乡、镇现有国有、集体财产进行清产核资、造册登记，明确管理责任人，以防财产流失。
　　第二阶段：方案实施。要在充分准备的基础上，认真做好以下几项工作：1、宣布区划调整和班子组建的决定，限期到位；2、搞好财产核实和移交的工作；3、出台县直部门对乡镇的放权方案。可用县(市)党委、政府决定的形式或县直部门与乡镇协议的形式予以确认。4、确定乡镇新的内设机构和人员编制，初步进行人员分流。5、建立乡镇新的财税体制。
　　第三阶段：巩固完善。要按照党章和法律规定开好乡镇党代会、人代会，选举产生新的乡镇领导班子。进一步搞好人员分流工作，制定乡镇经济社会发展规划和小城镇建设规划，逐步开展农村教育、卫生、科技体制等方面的改革，建立健全各项规章制度，使整个工作走向正规化。

　　三、切实把握好撤区并乡建镇、简政放权工作中的几个问题
　　(一)关于确保人心安定、社会稳定的问题。
　　各地、市、州、县党委、政府，要采取有效途径，向广大基层干部群众讲清作好这项工作的重大意义、目的、要求。同时，要明确宣布“五个不变”以安定人心：1、包括农村生产责任制在内的党在农村的各项现行政策不变；2、所在依法形成的经济关系不变；3、现有国家、集体、个人财产(包括山林、矿产、水资源等)性质不变，区划变动时，所有企事业单位一律按属地原则成整体地转移归属关系，凡单位、个人集资兴办的工商企业、股份合作企业、公益设施形成的关系受法律保护；4、现有区、乡、镇干部、职工的性质、职级、工资待遇不变(除人员分流时按政策办理手续外)；5、村的区划不变。为保持稳定，撤区并乡的地方，要暂停森林砍伐、企业破产、国有集体资产拍卖的审批。暂停工商企业的红利分配、乡镇以及县直部门的招工招干等工作，以免增加人、财、物管理的难度，造成不必要的混乱。要加强法制宣传，依法依纪严肃处理一切借改革之机浪费、私分、侵吞、损坏国家、集体和公民财产，扰乱正常工作秩序的违纪违法行为。
　　撤区并乡建镇工作，要紧紧围绕经济工作这个中心展开，以不影响农业生产为前提。今年全省经济工作任务十分繁重，困难不少，必须从年初一开始就要抓得很紧。尤其是防汛救灾和财税工作，不得因为体制的变动而放松。只有把改革与经济发展紧密结合起来，才能从根本上维护社会稳定这个大局。
　　(二)关于合理确定乡镇区划的问题。
　　根据兄弟省市和试点县的经验以及我省政治、经济、社会和自然地理等方面的情况，新设乡镇一般以人口3－5万，面积100－150平方公里为宜，但具体到一个地方，又可因情而定，山丘区与湖区，经济发达区与不发达区，近城区和边远区应有所区别。行政区划确定的原则要着重考虑有利于经济发展这一因素，如原有乡镇的经济发展水平、经济流向、产业结构、资源分布状况，以及交通、水利、邮电通讯等基础设施状况等，尽可能做到每个新设乡镇应有一、二项主导产业和一个有发展前景的集镇，使行政区划与经济区划尽可能一致。同时，也要根据行政区划设置的一般原则，即考虑山系、水系的完整和行政区划的历史演变、群众风俗习惯等因素，以便于管理、方便群众，使区划设置与群众历史习惯、感情、心理需求相吻合。还必须明确，乡镇区划调整，应成建制撤并，非特殊原因，不得拆散分割。有边界纠纷的地方，应尽可能在这次撤区并乡建镇工作中一并解决好。涉及民族乡的合并问题，要坚持自愿的原则，并要征求省民委的意见。
　　(三)关于给乡镇下放权力的问题。
　　简政放权，是这次乡镇体制改革的关键问题。各地、市、州、县党委、政府和省、地、市、州、县直有关部门一定要从大局出发，把该放给乡镇一级的权力放下去。根据中央精神和双峰、华容、临湘等地的经验，我省县直部门伸到乡镇的机构拟分三种情况对待：1、人、财、物、事四权全部下放给乡镇，县直部门进行业务指导和依法监督的有：财政、教育、民政、国土、交通管理、文化、广播、卫生、司法和农口各站、所、中心等。2、人、财、物、事以上级部门管理为主，乡镇参与工作指挥和干部管理，党团关系由乡镇管理的有：公安、法庭、国税、地税、工商、邮电、农电、银行等。3、作企业对待，党团、户口关系属地管理，政策上、法律上接受乡镇监督与领导的有：供销社、粮站、食品站、信用社、商业保险等。乡镇党委政府的内设机构一般可设4－5个，有的也可以不设。乡镇人武部接受同级党委和上级军事部门双重领导，机构单设，并按规定配足专职人员。
　　乡镇政府应有一级财权，建立一级财政，并设金库。撤区并乡后，全省每个乡镇都要设立乡镇财政所、地方税务所。在经济发达的大乡大镇，财政所、地方税务所机构分设。一般乡镇，在做好工作的基础上，两所合署办公，两块牌子，一套人马。
　　(四)关于人员分流问题。
　　人员分流，一方面要坚决消肿，确保机构人员精干。另一方面也要尊重历史，安定人心，调动积极因素，以利于改革顺利进行。总的原则是：“统一接纳，逐步分流”，即合并时，区、乡、镇原有干部职工一律由新的乡镇党委统一接纳下来，然后逐步做好分流工作。除了乡镇机关留用的外，可分多种去向：1、安排到新设的乡镇部门机构。县、乡部门在乡镇新设机构所缺工作人员，首先从现有乡镇干部中选用。2、领办、承办乡镇企业，允许乡镇党政干部在企业兼职。3、转移到乡镇举办的各种服务机构、经济实体中去。4、选派优秀中、青年干部下村任支部书记。5、鼓励内退，允许留职停薪办实业。6、属农村临时聘用人员的，除优秀且又确实因工作需要的继续留用外，其余给予一次性补贴辞退回村。
　　(五)关于在改革中坚持依法办事的问题。
　　撤区并乡建镇、简政放权，有不少工作涉及到法律、法规和现行政策，必须把从实际出发和严格依法办事结合起来。要特别强调，区划的变动必须严格按照法律法规规定的权限和程序报批。考虑到这一阶段工作量很大，省和地、市、州、县的民政部门要组织力量集中办公，现场办公。各县市的乡镇区划变动方案，由各地、市、州党委、政府把关，省民政厅及时办理审批手续。党代会和人代会的召开要严格按党章和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定办事。乡镇撤并后，在新的人代会召开之前，原依法选举产生的各级人民代表的权利、职责、义务不变。

　　四、大力加强对撤区并乡建镇、简政放权工作的领导
　　撤区并乡建镇、简政放权工作，事关重大，各级党委政府必须切实加强领导。在省委、省政府统一领导下，成立由储波、胡彪、王克英、庞道沐同志和省委政策研究室、省委组织部、省民政厅、省人事厅(省编制办)、省体改委、省农办和省财政厅等部门的负责同志参加的领导小组，具体负责日常工作，督促检查。各地、市、州要根据中央和省委的有关精神，把这项工作列入重要议事日程，成立相应的领导班子，认真做好发动、指导、督促和方案把关工作。各县市党委、政府是这项改革直接的领导层和操作层。党政一把手要亲自挂帅，党委、人大、政府、政协的领导成员要全体动员。要抽调专门力量组成强有力的班子制定方案、组织实施。实施过程中，要很好地把握区划调整、班子组建、部门放权这三大重点，特别是部门放权这个关键。省和地、市、州、县各有关部门要热情支持这项改革，自觉主动地按照地方党委、政府的统一部署，把该放的权力放下去，并下达放权的文件。各级纪检、监察部门，要配合改革及时宣布有关纪律，严格执行，以确保改革的顺利进行。
1995年3月10日