上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市X路１９号。

法定代表人徐某某，市长。

委托代理人贾某某，海口市国土环境资源局干部

委托代理人张敏，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。

被上诉人（原审原告）海南汉凌房地产开发有限公司，住所地海口市X路文明大厦Ａ－８０２室。

法定代表人翟某某，董事长。

委托代理人韩芹，海南大兴天泰律师事务所律师。

原审第三人海南豫财实业发展联合总公司，住所地海口市X路合力大厦西５楼。

法定代表人刘某某，总经理。

委托代理人魏颖峰，海南外经律师事务所律师。

上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）因被上诉人海南汉凌房地产开发有限公司（以下简称汉凌公司）诉其及原审第三人海南豫财实业发展联合总公司（以下简称豫财公司）撤销国有土地使用证一案，不服海南省海口市中级人民法院（２００８）海中法行初字第９号行政判决，于２００８年５月５日通过海南省海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００８年６月２３日受理后，依法组成合议庭，并于２００８年８月６日上午在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人海口市政府的委托代理人贾某某、张敏，被上诉人汉凌公司的委托代理人韩芹，原审第三人豫财公司的委托代理人魏颖峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

经审理查明，１９９２年１２月１８日，海南省海口市土地管理局批复同意海口海甸岛房地产开发总公司将其位于海口海甸岛东部开发区南七小区内的５４４７．４６２平方米所属用地依法转让给汉凌公司。１９９３年３月２９日，汉凌公司依法取得海口市国用（籍）字第Ｓ００５５号《国有土地使用证》（以下简称Ｓ００５５号证）。１９９３年４月２０日，汉凌公司与豫财公司签订《合同书》，约定双方联合开发、经营位于海口市海甸岛和平大道东侧的麒麟大厦。２０００年１月，海南邦基（印尼）有限公司（以下简称邦基公司，系豫财公司的合作伙伴）向原海口市国土海洋资源局（以下简称海口市国土局）提供《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》的复印件及相关材料，申请办理Ｓ００５５号证项下５４４７．４６平方米土地使用权的确权手续。２０００年５月２９日，海口市国土局在《海南日报》第二版刊登了《关于积压房地产土地确权登记征询异议公告》（第３０号），公告中包括汉凌公司名下的麒麟大厦，在公告期内未收到任何异议。２００１年１月１９日，海口市国土局在《海南日报》刊登《海口市国土海洋资源局无偿收回国有土地使用权事先通知书》，拟依法无偿收回的土地中包括Ｓ００５５号证项下土地。２００１年７月３日，豫财公司向海口市国土局提交《申请报告》，表明有能力把Ｓ００５５号证项下土地上的麒麟大厦项目建设好，请求尽早批复动工修建。２００１年９月５日，邦基公司向海口市国土局提交转让麒麟大厦土地权利给豫财公司的报告。２００１年１０月２４日，海口市国土局作出市土海处字［２００１］２０９号《海口市国土海洋资源局关于限期办理土地变更登记手续的通知》，通知豫财公司申请办理Ｓ００５５号证项下土地变更登记手续。同年，海口市国土局作出《海口市处置闲置土地审批表》，提出同意依法将土地确权过户给豫财公司的意见。经报海口市政府同意处置意见后，海口市国土局于２００１年１０月２２日与豫财公司签订了《用地协议》。２００２年７月１１日，海口市政府给豫财公司颁发了海口市国用（籍）字第００１８１８号《国有土地使用证》（以下简称００１８１８号证）。

另查明，豫财公司取得００１８１８号《国有土地使用证》后，在该证项下土地上建设＂碧海云天＂商住楼，且已售出大部分房屋。

一审法院认为，海口市政府根据海南省《关于加快积压房地产产权确认工作的决定》给豫财公司颁发了００１８１８号证。该决定第五条规定：＂产权申请人不能提供完备的土地出让或者房地产交易手续的，只要其提出的土地出让合同和房地产交易合同、付款凭证等证明材料在产权征询异议公告期限内无异议，县级以上人民政府或者房产行政管理部门经审查认定其提供的证明材料真实合法，可以确定土地使用权、房屋所有权，并办理登记发证；房产工程尚未竣工的，可以核发土地使用权证书，确认土地使用权。＂按照该条规定，豫财公司申请土地变更登记时，海口市政府应当对豫财公司提交的土地交易合同及付款凭证等材料进行审查。从海口市政府提供的证据看，海口市政府认定的土地交易合同是豫财公司提交的《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》，但海口市政府未能提供合同书原件，可以看出，海口市政府根据一份《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》的复印件给豫财公司办理土地变更登记是不争的事实。且该合同主要内容与豫财公司向法庭提交的合同原件主要内容不一致，对合同的真实性难以确定。除了土地交易合同之外，豫财公司申请变更登记，还应当提交付款凭证。本案中，海口市政府没有提供证据证明豫财公司申请变更登记时已提交付款凭证，由此可见，海口市政府给豫财公司办理变更登记时未取得付款凭证。综上，海口市政府在豫财公司提交《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》真实性难以确定且未提交付款凭证的情况下，即为豫财公司颁发了００１８１８号证，海口市政府作出的这一具体行政行为，主要证据明显不足，依法应予撤销。由于豫财公司已在争议地上建好商住楼，且已售出大部分房屋，撤销００１８１８号证，涉及到社会公众利益，故对该证不宜撤销，而应确认违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决确认海口市政府２００２年７月１１日给豫财公司颁发００１８１８号证的具体行政行为违法。

上诉人海口市政府上诉称，一、一审法院查明事实不清，认定错误。豫财公司申请确权时提供的《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》，形式上是承包合同，实际上是转让行为。豫财公司在汉凌公司不配合其开发建设，导致土地长期处于闲置状态，且无法找到汉凌公司的情况下，凭承包合同和付款凭证向海口市政府申请确权，并证实有能力继续开发建设。当时，为了彻底解决海南房地产产权不清的局面，国务院、海南省人大、海南省政府分别制定了相关法规。海口市政府根据《关于加快积压房地产产权确认工作的决定》的立法精神，为促进本案闲置土地的开发建设，避免无偿收地给豫财公司造成重大损失，而给豫财公司确定土地使用权并无不妥。豫财公司取得土地使用权后，完成了开发建设，证实本案颁证行为是有利于社会、多方受益的正确举措。因此，一审法院仅以海口市政府依据豫财公司提供的承包合同进行确权不符合法规条文的规定，而认定颁证行为违法是不妥的。另外，海口市政府未能在一审中提供付款凭证，一审法院作出了豫财公司未提交付款凭证的认定，与事实不符。豫财公司已在一审中出示了其向汉凌公司支付款项３４２９万元的凭证，汉凌公司也承认收到此款。海口市政府未提交付款凭证，并不能否定豫财公司已向汉凌公司支付３４２９万元的事实。因此，一审法院认定豫财公司未提交付款凭证是不妥的。二、海口市政府颁发００１８１８号证事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。２０００年１月邦基公司向海口市国土局申请办理汉凌公司所拥有的Ｓ００５５号证项下土地使用权的确权手续，并提供了《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》及相关材料。经审核后，海口市国土局根据《关于加快积压房地产产权确认的决定》第二条的规定，于２０００年５月２９日在《海南日报》第二版刊登了《关于积压房地产土地确权登记征询异议公告》第（３０）号。在公告期内未收到任何异议，海口市国土局于２００１年作出《海口市处置闲置土地审批表》，提出同意依法确权过户给豫财公司的意见，经报海口市政府同意处置意见后，海口市国土局于２００１年１０月２２日与豫财公司签订了《用地协议》，海口市政府于２００２年７月１１日给豫财公司颁发了００１８１８号证。综上，海口市政府颁发００１８１８号证的具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，符合海南省处置积压房地产有关法规的精神。请求二审法院撤销一审判决，确认海口市政府颁发００１８１８号证合法。

被上诉人汉凌公司辩称，根据海南省《关于加快积压房地产产权确认工作的决定》第五条规定，豫财公司申请土地变更登记时，海口市政府应当对豫财公司提交的土地交易合同及付款凭证等材料进行审查。从海口市政府提供的证据看，其认定的土地交易合同是豫财公司提交的《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》，但未能提供合同书原件，可以看出，海口市政府根据一份《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》的复印件给豫财公司办理土地变更登记是不争的事实。且该合同主要内容与豫财公司向法庭提交的合同原件主要内容不一致，对合同的真实性不应确定。除了土地交易合同之外，豫财公司申请变更登记，还应当提交付款凭证。本案中，海口市政府没有提供证据证明豫财公司申请变更登记时已提交付款凭证。由此可见，海口市政府给豫财公司办理变更登记时未取得付款凭证。汉凌公司也从未承认收到豫财公司土地使用权转让金。海口市政府在豫财公司提交《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》真实性难以确定且未提交付款凭证的情况下，即为豫财公司颁发了００１８１８号证，属于具体行政行为主要证据明显不足的情形，依法应予撤销。但由于豫财公司已在争议地上建好商住楼，且已售出大部分房屋，撤销００１８１８号证，涉及到社会公众利益，故对该证不宜撤销，而应确认违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故应驳回上诉，维持原判。

原审第三人豫财公司述称，一、汉凌公司主张撤销行政行为所依据的事实是虚构的。１９９５年１月２１日，豫财公司与汉凌公司签订《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》，该合同的性质是名为承包房地产项目，实为项目及土地转让。豫财公司截止至１９９５年３月１６日共向汉凌公司支付承包金３４２９万元。汉凌公司得款后不久就下落不明，没有履行配合豫财公司在土地上开发建设的义务，导致土地长期处于闲置状态，面临着被无偿收回的风险。在无法找到汉凌公司的情况下，豫财公司的合作伙伴邦基公司依据相关规定，向海口市国土局申请行政确权。２０００年５月２９日，海口市国土局在《海南日报》刊登《关于积压房地产土地确权登记征询异议公告》，就Ｓ００５５号证项下土地确权至邦基公司征询异议。公告期满后，无人对此提出异议。豫财公司做出投入资金、限期开发的承诺后，海口市国土局与豫财公司签订《用地协议》，并给豫财公司颁发了土地证。之后，豫财公司在土地上投入巨资，建设＂碧海云天＂商住楼两栋，并已售出大部分房产。２００７年，汉凌公司法定代表人翟某某要求豫财公司向其支付承包金尾款２００万遭拒后，便称其合同章于１９９４年４月２０日被盗，并以豫财公司使用其被盗的公章虚构合同骗取海口市政府颁证为由，提起行政诉讼，请求撤销００１８１８号证。经调取汉凌公司１９９３、１９９４年度《工商年检报告书》，证明汉凌公司在１９９４年４月２１日及１９９５年４月１２日两次使用合同章办理工商年检，足以证实汉凌公司合同章被盗之说纯属谎言。既然汉凌公司所诉事实与理由是谎言，其诉讼请求理应驳回。二、一审认定事实不清。尽管海口市政府与豫财公司向法庭提交的合同书在合同金额上不一致，但从合同文意上看，汉凌公司将房产项目及附属土地转让给豫财公司的意思是清楚、真实的，只是为了避税而将合同冠以承包的形式。豫财公司亦在一审中提供了汉凌公司出具的３４２９万元收据，足以证明汉凌公司收取的款项。因此，一审认为合同真实性难以确定，没有付款凭证，该认定明显违背事实。三、汉凌公司提起诉讼已过起诉期限。汉凌公司的住所地在海口市，且每年办理工商年检。２０００年５月２９日，海口市国土局在《海南日报》刊登《关于积压房地产土地确权登记征询异议公告》，就汉凌公司Ｓ００５５号证项下土地确权至其他公司名下征询异议，汉凌公司在此时就应当知道土地权属将发生变更，却未提出任何异议。２００１年１月１９日，海口市国土局在《海南日报》刊登《无偿收回国有土地使用权事先通知书》，拟无偿收回Ｓ００５５号证项下土地，汉凌公司仍然不闻不问。这说明汉凌公司收款后明知土地权益已转让，故以事不关己的态度对待。２００３年，豫财公司建设＂碧海云天＂项目，汉凌公司也无异议。直到２００７年３月，汉凌公司索取尾款２００万元遭拒后，才于２００７年的５、６月向海口市公安局报案，企图使用刑事手段索款。这表明汉凌公司最迟应在２００７年的５、６月知道海口市政府已将Ｓ００５５号证项下土地办证至豫财公司名下。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，汉凌公司应在２００７年的８、９月期间行使诉权，但其在２００７年１１月才提起行政诉讼，已超过起诉期限，理应驳回起诉。综上，应当撤销一审判决，确认被诉行政行为合法。

本院认为，００１８１８号证系由Ｓ００５５号证变更登记而成。根据海南省人民代表大会常务委员会《关于加快积压房地产产权确认工作的决定》第五条的规定，行政机关审查的范围至少包括土地出让合同和房地产交易合同、付款凭证。从海口市政府提供的证据看，不能证明提供了付款凭证，而其认定的土地出让合同是豫财公司向其提交的《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》复印件。豫财公司虽向法庭提交付款凭证，但其未能举证证明在申请变更登记时已提交付款凭证，而其向法庭提交的《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》与海口市政府提供的复印件内容不一致。因此，海口市政府所称审查了《关于承包经营＂麒麟大厦＂项目合同书》原件和付款凭证的理由不能成立。海口市政府未尽审查义务就给豫财公司颁发００１８１８号证，属于主要证据不足的情形，本应予以撤销，但因豫财公司已在争议地上建好商住楼，且已售出大部分房屋，撤销该证将涉及社会公众利益，故不宜撤销该证，而应确认颁证行为违法。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款＂行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年＂的规定，汉凌公司在２００７年的５、６月知道颁证内容，２００７年１１月起诉，未超过２年的法定起诉期限，豫财公司认为汉凌公司的起诉超过起诉期限的理由不成立，本院不予采纳。综上，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一、二审案件受理费共计１００元，由上诉人海口市政府负担。

本判决为终审判决。

审判长林玉冰

代理审判员王华

代理审判员钟山

二ＯＯ八年八月八日

书记员石磊