上诉人（一审原告）雷某某，男，生于1966年10月28日，土家族，务农，住（略）。

委托代理人刘念，重庆光界律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）重庆市黔江区规划局

法定代表人张某某，局长。

委托代理人李某某，该局干部。

委托代理人段凤毅，重庆光界律师事务所律师。

上诉人雷某某不服重庆市黔江区人民法院对其诉重庆市黔江区规划局行政强制措施一案作出的（2008）黔法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2008年6月10日公开开庭审理了本案。上诉人雷某某及其委托代理人刘念，被上诉人重庆市黔江区规划局的委托代理人段凤毅等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审判决认定事实如下：原告雷某某属渝鄂500千伏输变电线路工程拆迁安置户，根据其与黔江区征地拆迁办公室签订的房屋拆迁安置补偿协议，由原告雷某某在符合集镇规划、铁路、高速路、公路控制要求以外以及地质灾害范围以外安全的地方、规划的基本农田以外自选宅基地建房，征地拆迁办公室同意报批原告雷某某自选宅基地120平方米的手续，费用由征地折迁办承担。2007年9月16日，雷某某在未取得规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证的情况下在迎宾大道左侧规划区预留的绿化区内动工修建房屋，2007年10月17日，被告黔江区规划局对原告雷某某的违法行为进行立案查处，同日送达了责令停止违法行为通知书，要求其立即停止并自行纠正违法行为，听候处理。原告雷某某认为其修建房屋不在城市规划范围，责令停工通知对其合法权益造成了侵害，故提起诉讼，要求撤销被告作出的责令停工通知。

一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”原告雷某某在未取得建设规划许可证的情况下在城市规划区内违法修建房屋，被告黔江区规划局作为规划行政主管部门对其违法行为立案查处后，依照《重庆市城市规划管理条例》第七十七条的规定向雷某某发出责令停工通知，其主体适格，程序合法。被告黔江区规划局向雷某某发出的责令停工通知对行政相对人的权利利益产生了实质性影响，其责令停工通知属具体行政行为，被告提出的责令停工通知不属可诉具体行政行为的答辩理由与法律规定不符，不予采纳。原告雷某某提出所修建房屋不属城市规划范围的诉称理由，经审查，根据《重庆市人民政府关于黔江区城市总体规划的批复》，册山乡的部分地区属城市规划区，在经区政府审批的《重庆市黔江区人民政府关于迎宾大道两侧2.4km2控规的批复》中明确迎宾大道两侧2.4km2片区属规划用地，其范围为东起黔州桥，西至亮丫子隧道，纵深腹地约500米左右，原告雷某某所修建房屋距离迎宾大道不足200米，显属规划区范围，故原告提出的该诉称理由不成立。原告提出区县人民政府无权批复区县控制性详细性规划的诉称理由，经查，重庆市规划局于2005年3月14日以渝规区县字(2005)X号《重庆市规划局关于加强区县控制性详细规划审查工作有关要求的通知》中明确区县政府对区县控制性详细规划有审批的权利，该通知属规范性文件，具备法律效力，故对原告代理人提出的该诉称理由不予采纳。据此，被告黔江区规划局作出的渝规黔江停(2007)第X号责令停止违法通知书证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。

一审法院判决：维持被告重庆市黔江区规划局渝规黔江停（2007）第X号责令停止违法行为通知书。

上诉人雷某某上诉称：根据《重庆市人民政府关于黔江区城市总体规划的批复》，黔江区的城市规划区的西面是以黔江民族职业教育中心为界，上诉人建房之地离此界几公里，不属城市规划区，被诉具体行政行为认定上诉人建房之地属城市规划区，认定事实错误；《中华人民共和国行政诉讼法》第52条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”据此，《重庆市规划局关于加强区县控制性详细规划审查工作有关要求的通知》不属适用范围，被诉具体行政行为予以适用，属适用法律错误；上诉人是国家重点工程的搬迁户，上诉人与重庆市黔江区征地拆迁办公室签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，约定由上诉人自选宅基地建房，且上诉人建房是满足自己的基本生存需要，上诉人的建房行为并无不当。综上，被诉具体行政行为认定事实、适用法律错误，一审法院判决维持不当，请求二审撤销原判，撤销被诉具体行政行为。

被上诉人黔江区规划局答辩称：根据《重庆市人民政府关于黔江区城市总体规划的批复》和《重庆市黔江区人民政府关于迎宾大道两侧2.4KM2控规的批复》，上诉人建房之地在黔江区城市总体规划范围内，属城市规划区，被诉具体行政行为认定上诉人建房之地属城市规划区正确；对于区县的控制性详细规划的审批权，《中华人民共和国城市规划法》第21条、《重庆市规划管理条例》第13条已经作出了明确规定，重庆市规划局渝规区县字（2005）X号《重庆市规划局关于加强区县控制性详细规划审查工作有关要求的通知》，是在法律和行政法规对控制性详细规划的审批权已作出规定的前提下，为规范区县控规审查的操作流程而出台的规范性文件，并不是对规划审批权作出的新规定，故对其予以适用并无不当；上诉人虽是电力工程拆迁户，但在建房时也应遵守城市规划的相关规定，并不享有法外特权。据此，上诉人的上诉理由不成立，请求二审维持原判。

一审法院在审理中，被告黔江区规划局在法定期限内提交的证据有：

1、重庆市城市规划行政案件勘验笔录，证明2007年10月15日，经区规划执法大队现场勘验，雷某某在未取得建设用地规划许可证前，在城西街道塘坊居委六组迎宾大道沿线建设了106.39平方米的房屋。

2、现场照片，证明2007年l0月15日黔江区规划局进行现场勘验时,雷某某违法修建房屋的建设状况(已修完一层)。

3、黔江区规划局查档说明，证明经查规划档案，至2007年10月15日止，黔江区X街道办事处塘坊居委六组居民雷某某在黔江城西街道办事处塘坊居委六组建房未办理建设工程许可证。

4、雷某某证言，证明其房屋于2007年9月16日动工修建，未办理建设用地规划许可证和其他建房手续。

5、房屋拆迁安置补偿协议，证明雷某某属渝鄂500千伏输变电线路工程拆迁户。2006年11月30日雷某某与黔江区征地拆迁办公室签订协议，协议约定由雷某某自选宅基地自建房的方式安置，但自选宅基地必须符合集镇规范、铁路、高速路、公路控制要求以及地质灾害以外安全的地方、规划的基本农田以外，否则后果包负。

6、立案处理登记表，证明黔江区规划局于2007年10月17日对雷某某未办理建设工程规划许可证进行建设的行为进行立案处理。

7、责令停止违法行为通知书，证明2007年10月17日规划局向雷某某送达了责令停止违法行为通知书。

8、2007年11月19日拍摄的雷某某建设现场照片二张，证明雷某某在收到责令停止违法行为通知后并未停止违法建设和继续建房的情况。

9、2007年11月21日、l1月29日《规划执法监察巡查日志》，证明区规划局对雷某某继续违法建房的行为进行现场制止时，雷某某实施了抗拒行为。

10、《城市规划法》第21条、第31条、第40条，证明：人民政府对城市详细规划具有审批权；建设单位或者个人应当在领取建设用地规划许可证后，才能从事建设活动；规划行政主管部对未依法取得建设工程规划许可证件的建设单位或者个人所从事的建设活动，有权责令停止建设，限期拆除；规划局行政执法主体适格。

11、渝规区县字(2005)X号文件《重庆市规划局关于加强区县控制性规划审查工作有关要求的通知》，证明区县人民政府对区县的控制性详细规划具有审批权。

12、2006年10月《迎宾大道两侧2.4平方千米控制性详细规划》文件及附图、2006年11月8日《黔江区政府关于迎宾大道两侧2.4平方千米控规的批复》，证明由黔江区城西办事处委托编制，并经黔江区规划局的审查的《迎宾大道两侧2.4平方千米控制性详细规划》，已经通过黔江区人民政府审批。根据批复，迎宾大道两侧2.4km2片区规划用地位于黔江城西册山，东起黔州桥，西至亮丫子隧道，纵深腹地约500米左右。

13、雷某某房屋位置关系图，证明雷某某所修建房屋位于迎宾大道两侧规划用地范围内。

14、《重庆市规划管理条例》第十三条，证明除重庆市主城和市人民政府确定的重点地区、重点项目以外的其他地区的控制性详细规范，所在地县以上城市规划行政主管部门具有编制权，重庆市城市规划行政主管部门具有审批权。重庆市规划局以渝规区县字[2005]X号文件确定区县人民政府对控制性详细规划也具有审批权。

15、黔江规划发[2005]X号文件、违法违规占地整治通告、黔江府办发[2007]X号文件，证明册山片区的迎宾大道两侧的规范化建设，规划、国土部门从2005年起就开始宣传、整治、处理。

16、《重庆市规划管理条例》第十九条，证明建设单位或者个人从事建设活动，应当办理建设用地许可证。

17、《重庆市规划管理条例》第六十五条，证明建设单位或者个人在末取得建设用地规划许可证前所从事的建设活动，属违法建设行为。

一审庭审质证时，原告对被告提供的证据提出如下质证意见：

1、对证据1、2、3、4、5、6、7、16、17无异议；2、证据8、9、10属作出具体行政行为之后收集的证据，不具备合法性；3、对证据13无异议；4、证据11不属行政法规，也不是部门规章，不能证明被告政行为的合法性；5、证据12制定部门不符合行政法规规定的主体，且规划范围超出市政府合法审批的规划范围，其规划违法，审批无效；5、证据15系被告的内部文件，不能证明被告行政行为的合法性。

一审法院在审理中，原告雷某某当庭提交的证据有：

1、房屋拆迁安置补偿协议，证明原告系配合国家建设合法搬迁。

2、责令停止违法行为通知书，证明被告作出了具体行政行为。

3、重庆市人民政府关于黔江区城市总体规划的批复，证明被告作出的具体行政行为违法。

一审庭审质证时，被告对原告出示的证据未提出异议。

一审法院对以上证据认为：被告提供的8、X号证据系被告作出具体行政行为后收集的证据，对本案采取的行政措施是否合法无证明力，不予采纳。被告提供的其他证据与原告提供的全部证据来源真实、合法，与本案有直接关联，予以采信。

以上证据一审法院已随案移送本院。经本院审查，一审法院对以上证据的认证并无不当，其根据以上证据认定的事实属实，本院予以确认。

本院认为，根据《重庆市人民政府关于黔江区城市总体规划的批复》，黔江区的城市总体规划区范围应包括册山乡的部分地区。上诉人认为黔江区的城市规划区范围，西面应以黔江民族职业教育中心为界，如依此观点，黔江区的城市总体规划区范围就与册山乡无关，因为黔江区城市总体规划上报审批时，黔江区民族职业教育中心属联合镇，而不属册山乡，册山乡在黔江民族职业教育中心以西。如依此观点，即与重庆市人民政府批复的包括册山乡的部分地区相冲突。据此，上诉人认为其建房之地不在黔江区城市总体规划范围内的上诉理由不成立。《重庆市规划局关于加强区县控制性详细规划审查工作有关要求的通知》，是在法律和行政法规对控制性详细规划的审批权已作出规定的前提下，为规范区县控规审查的操作流程而出台的规范性文件，并不是对规划审批权作出的新修定，故对其予以适用并无不当。上诉人上诉称被诉具体行政行为适用法律错误的上诉理由不成立。上诉人虽是国家重点工程的搬迁户，且与黔江区征地拆迁办公室签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，约定由上诉人自选宅基地建房，但上诉人建房仍应依法取得规划许可，其在未依法办理规划许可证的情况下建房，属违法行为。上诉人上诉称其建房行为合法的上诉理由不成立。综上，被诉具体行政行为并无不当，一审法院判决维持正确，上诉人的上诉理由均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人雷某某负担。

本判决为终审判决。

审判长冉景红

审判员周平

代理审判员秦中勉

二00八年九月八日

书记员苏锦华