重庆市第四中级人民法院

行政判决书

(2005)渝四中法行再终字第X号

抗诉机关：重庆市人民检察院。

原审上诉人(一审原告)王某甲，男，X年X月X日出生，土家族，个体医生，住（略）。

委托代理人王某乙(王某甲之父)，住所（略）。

委托代理人陈隆钊，重庆市黔江区联合法律服务所法律服务工作者。

原审上诉人(一审第三人)黔江区X镇金溪居民委员会。

法定代表人张某某，该居委会主任。

委托代理人冉启龙，重庆市黔江区联合法律服务所法律服务工作者。

原审被上诉人(一审被告)重庆市黔江区卫生局。

法定代表人罗某，该局局长。

委托代理人王某辉，重庆中柱律师事务所律师。

委托代理人向芸，重庆中柱律师事务所律师。

原一审原告王某甲与被告重庆市黔江区卫生局(以下简称黔江区卫生局)、第三人黔江区X镇X村居民委员会(以下简称金溪居委会)卫生行政处罚一案，黔江区人民法院于2003年5月10日作出(2003)黔法行初字第X号行政判决，王某甲不服，向本院提起上诉。本院于2003年10月25日作出(2003)渝四中行终字第X号行政判决，已经发生法律效力。黔江区卫生局不服，向检察机关提起申诉。重庆市人民检察院于2004年11月2日作出渝检行抗[2004]X号行政抗诉书对本案提起抗诉。本院以(2005)渝四中法行抗字第X号裁定书，决定对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭，于2005年9月6日公开开庭对本案进行了审理。重庆市人民检察院第四分院派检察员刘大明、代理检察员吴军出席法庭履行职务。王某甲的委托代理人陈隆钊、王某乙，黔江区卫生局的委托代理人王某辉、向芸，金溪居委会法定代表人张某某及其委托代理人冉启龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原一审判决认定，2002年8月8日，黔江区卫生局在对王某甲经营的金溪村合作医疗站进行检查时，发现该医疗机构未取得《医疗机构执业许可证》，遂立案调查。经调查取证，处罚告知、听证通知即召开听证会等行政程序后，认定王某甲假借合作医疗和冒用合作医疗站的名义非法行医的行为违反了《医疗机构管理条例》第八条、第九条、第十五条和第二十四条的规定，遂根据该条例第四十四条的规定，作出(黔区)卫(医政)罚字(2002)第(01)号行政处罚决定。王某甲不服，于2002年12月16日提出行政复议申请，经重庆市卫生局复议认为，被处罚人王某甲未经卫生行政主管部门批准，无《医疗机构执业许可证》而对外行医，其行为属非法行医，于2003年2月9日作出了维持黔江区卫生局行政处罚决定的行政复议决定。王某甲不服，以黔江区卫生局作出的行政处罚决定主要证据不足，认定性质错误，适用法律不当为由，向人民法院提起行政诉讼，请求予以撤销。

原一审判决认为，王某甲1997年曾在金溪乡X村卫生站与负责人杨清平一起共同短期执业，分开后另开设名为“金溪乡X村合作医疗站”的医疗机构，期间也曾经数次向原黔江县卫生局提出办理《医疗机构执业许可证》的申请，但卫生局一直未予批复，王某甲也未停止行医。2002年8月8日，黔江区卫生局在执法检查中发现王某甲经营的“金溪乡X村合作医疗站”未取得《医疗机构执业许可证》而对外行医，其行为违反了《医疗机构管理条例》第八条、第九条、第十五条和第二十四条的规定，遂根据该条例第四十四条的规定，作出(黔区)卫(医政)罚字(2002)第(01)号行政处罚决定。虽然该处罚决定认定王某甲是假借合作医疗和冒用合作医疗站的名义非法行医，但经重庆市卫生局行政复议变更为“被处罚人王某甲未经卫生行政主管部门批准，无《医疗机构执业许可证》而对外行医，其行为属非法行医”，该变更合法。且卫生局是针对王某甲未取得《医疗机构执业许可证》而对外行医的行为进行的处罚，法律文书中的表述不准确没有达到影响行政处罚合法与否的程度。王某甲及第三人金溪居委会认为“金溪乡X村合作医疗站”已经得到金溪乡政府、金溪居委会批准，不应受到处罚的理由，因该批准不是法定部门的批准，不予支持。对王某甲个人是否具有行医资格的问题，不予评述。黔江区卫生局作出的行政处罚决定符合法定程序，认定的事实清楚，主要证据充分，适用法律、法规正确，且无超越职权的行为。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，判决：维持黔江区卫生局作出的行政处罚决定。

王某甲、金溪居委会均不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决和(黔区)卫(医政)罚字(2002)第(01)号行政处罚决定。王某甲、金溪居委会上诉认为，王某甲受金溪村委会的聘请到金溪村合作医疗站执业，并在金溪村委会的管理下从事合作医疗工作，不是个人行为，不存在假借和冒用合作医疗非法行医的问题；黔江区卫生局将王某甲的执业行为与合作医疗站相割裂，是对村合作医疗站管理权的干预，对王某甲作出行政处罚是基于影响了金溪镇中心医院的业务而为之。黔江区卫生局则答辩认为，王某甲执业处的合作医疗站的吊牌是其自己所为，其认定王某甲执业处无《医疗机构执业许可证》的事实清楚，证据充分。

本院二审判决认定，原金溪村合作医疗站始建于1969年，原四川省黔江县卫生局于1988年10月为其颁发了《卫生工作许可证》，该证现在该合作医疗站医生杨清平执业处。1991年7月，王某甲从原四川省涪陵地区科学技术服务中心和涪陵市卫生局举办的中医培训班结业，1992年受聘于原金溪区卫生院从事门诊医生执业，1997年6月解聘后回到金溪村。同年，原金溪村委会经原金溪乡人民政府和乡卫生院同意，将王某甲聘用为合作医疗站医生，与该站医生杨清平共同执业。期间，村委会、乡政府和卫生院曾向原黔江县卫生局书面报告此事，但卫生局未予答复。后因王某甲与杨清平不合，村委会决定将二人分开执业。1998年8月10日，原黔江县卫生局以王某甲无《医疗机构执业许可证》为由，责令王某甲停止经营，但未作其他处理。同月13日，金溪村委会在经乡政府同意后，又向原县卫生局报告王某甲为合作医疗站医生的情况，卫生局仍未置可否。事后，王某甲继续在原处执业。之后，金溪村委会为了发展原卫生站的工作，完善农村合作医疗制度，经乡人大代表提议，由乡人代会讨论通过，1998年10月为王某甲执业处授予了“金溪乡X村合作医疗站”的吊牌，并将该合作医疗站的公章交由王某甲执管。2001年10月31日，卫生局对王某甲执业处进行检查，发现无《医疗机构执业许可证》，但未作处理。2002年8月8日和9月3日在又对王某甲执业处进行检查后，以王某甲执业处无《医疗机构执业许可证》为由，作出“责令停止执业活动”“予以立案进行卫生行政处罚”的意见。随后，黔江区卫生局作出了(黔区)卫(医政)罚字(2002)第(01)号行政处罚决定。

本院二审判决认为，本案争议的焦点在于王某甲执业处有无《医疗机构执业许可证》和王某甲的行医行为，是个体行医行为，还是合作医疗站的行为的问题。从卫生局提供的证据看，不能得出王某甲是个体行医行为的结论。但从王某甲和居委会提供的证据看却能得到证明：王某甲的行为不是个体行医行为，而是合作医疗站的行为。一是村委会聘请王某甲为合作医疗站的医生，是基于王某甲结业于原涪陵地区科学技术服务培训中心中医班，又在区卫生院任门诊医生多年。二是王某甲到合作医疗站，是由其开办者和管理者金溪村委会集体研究决定的，并报请当时的乡政府同意，三是王某甲与该站医生杨清平进行共同执业时的医药处方签证明。其与杨清平分开执业是因为双方不合，由村委会决定分开的，不是王某甲的擅自行为。四是村、乡始终是把王某甲纳入该合作医疗站的人员进行管理。五是王某甲的行为是以合作医疗站的名义在从事工作。因此，王某甲的执业行为不是个人行为，而是合作医疗站的行为。如果王某甲的执业点是该合作医疗站的另一个医疗机构，需要另行办理《医疗机构执业许可证》，也只能由其开办者去办理，不应当由王某甲去办理，王某甲受聘于村委会，就只能从事受聘范围内的行为。卫生局否认王某甲的行医行为为合作医疗站的行为，缺乏事实依据。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第(二)项的规定，判决：一、撤销黔江区人民法院(2003)黔法行初字第X号行政判决；二、撤销黔江区卫生局(黔区)卫(医政)罚字(2002)第(01)号行政处罚决定。

重庆市人民检察院抗诉认为，二审判决对黔江区卫生局行政处罚所依据的事实认定有误，导致判决错误。理由是：1、“金溪村合作医疗站”与金溪卫生站并非同一医疗机构。金溪村卫生站从1988年10月取得卫生工作许可证以来从未进行过变更登记，只有一名医生和一名卫生员，并由乡政府任命和发给报酬。王某甲虽然在该站与杨清平有过短暂共同行医经历，但是在“金溪村合作医疗站”挂牌之前，两人因经济利益产生矛盾分开后，金溪村决定开办“金溪村合作医疗站”，聘用王某甲为该站医生(未经乡政府任命，不享有政府发放工资)。该站由王某甲垫资开办费，在金溪街上租用私房行医，并独自收益，不承担预防、保健和一般医疗服务义务，是独立于金溪村卫生站之外的医疗机构。2、黔江区卫生局以王某甲无《医疗机构执业许可证》为由，对其进行行政处罚正确。“金溪村合作医疗站”虽是金溪乡政府为其授予站名吊牌，但未经县卫生行政主管部门批准设置，是独立于金溪村卫生站之外的医疗机构，未取得法定的《医疗机构执业许可证》而对外行医，违反了国务院《医疗机构管理条例》的相关规定，属非法医疗机构。鉴此，王某甲在非法医疗机构的行医行为不能说是合法的医疗行为，而只能认定是非法的。且“金溪村合作医疗站”的建设支出和行医收入没有纳入村集体财产管理，一切财务支出均由王某甲一人掌管，合作医疗的收入即是王某甲的财产，实质就是王某甲的医疗站。因此，黔江区卫生院根据国务院《医疗机构管理条例》第二十四条和第四十四条关于“任何单位和个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动”，“擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政管理部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款”的规定，对王某甲依法作出行政处罚“责令停止非法医疗执业活动；没收非法执业用药品、器械；罚款人民币八千元”并无不当。3、原二审判决忽略黔江区卫生局执行的是重庆市卫生局的《行政复议决定》这一事实，把黔江区卫生局已失效的行政处罚决定书中的文字表述作为判决撤销区卫生局行政处罚决定的理由是不当的。黔江区卫生局在行政处罚决定书中有“假借合作医疗和冒用合作医疗站的名义非法执业行医”的表述是不正确的，因此重庆市卫生局的行政复议决定书未采用此种提法，而是准确的表述为“王某甲未经卫生行政主管部门批准，无《医疗机构执业许可证》而对外行医，其行为属非法行医”。

本院再审根据双方陈述和在一、二审提供的证据，以及本院二审对相关证人的调查，所查明的事实与原二审查明的事实基本一致，应予以确认。

本院再审认为，本案争议的焦点在于对金溪村合作医疗站设置者是谁的确定。无论是黔江区卫生局作出的(黔区)卫(医政)罚字(2002)第(01)号行政处罚决定认定“王某甲假借合作医疗和冒用合作医疗站的名义非法行医”，还是重庆市卫生局行政复议变更为“被处罚人王某甲未经卫生行政主管部门批准，无《医疗机构执业许可证》而对外行医，其行为属非法行医”，均是针对王某甲未取得《医疗机构执业许可证》而对外行医作出的行政处罚。根据国务院《医疗机构管理条例》第九条“单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书，方可向有关部门办理其他手续”和第十五条“医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》”的规定，《医疗机构执业许可证》应由医疗机构的设置者向卫生行政部门申办，但从黔江区卫生局提供的其在作出行政处罚决定之前收集的证据看，不能证明金溪村合作医疗站就是王某甲个人设置开办的这一事实。王某甲、金溪居委会均称金溪村合作医疗站是1998年为发展和完善农村合作医疗制度，由金溪村委会决定开办的，王某甲只是受聘在此执业，并提供了相关的书证和证人证言，抗诉机关亦已认可了这一事实，本院予以确认。抗诉机关以金溪村合作医疗站系由王某甲垫资开办费，并租用私房行医，收支均由王某甲一人掌管，没有纳入村集体财产管理为由，而得出的合作医疗站实质就是王某甲的医疗站的推断结论，因合作医疗站的经费收支管理属于王某甲与金溪居委会之间的内部管理问题，属另一法律关系，本院不予认定。综上，抗诉机关的抗诉理由不成立，本院不予采纳。原二审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第(一)项的规定，判决如下：

维持重庆市第四中级人民法院(2003)渝四中法行终字第X号行政判决。

本判决为终审判决。

审判长周建华

审判员潘斌

审判员陈彤

二00五年十一月二十二日

书记员万华瑜