海南省高级人民法院

行政判决书

(2006)琼行终字第X号

上诉人（原审原告）屯昌县X镇西群居委会第五经济社。

法定代表人陈某甲，社长。

委托代理人云某某，文昌市X镇X村农民。

委托代理人陈某乙，屯昌县X镇西群居委会第五经济社农民。

被上诉人（原审被告）屯昌县人民政府。

法定代表人范某某，县长。

委托代理人黄某某，屯昌县法制办公务员。

委托代理人曾某某，屯昌县国土资源局公务员。

原审第三人王某丙（又名王某丁），男，汉族，１９７３年５月９日出生，屯昌县X镇西群居委会加横村人。

原审第三人屯昌县X镇西群居委会。

法定代表人王某丁，主任。

原审第三人屯昌县X镇X村委会。

法定代表人何某某，主任。

上诉人屯昌县X镇西群居委会第五经济社（以下简称第五经济社）因其诉被上诉人屯昌县人民政府（以下简称县政府）及原审第三人王某丁、屯昌县X镇西群居委会（以下简称西群居委会）、屯昌县X镇X村委会（以下简称群星村委会）颁发集体土地使用证一案，不服海南省海南中级人民法院２００６年４月２０作出的（２００６）海南行初字第２２号行政判决，于２００６年６月９日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００６年７月２４日立案受理，依法组成合议庭，并于２００６年８月２５日上午在本院第二审判庭公开开庭审理本案。第五经济社的法定代表人陈某甲及其委托代理人云某某、陈某乙，县政府的委托代理人黄某某、曾某某，群星村委会的法定代表人何某某，王某丁以个人和西群居委会的法定代表人身份到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

经审理查明，争议地位于屯昌县X镇X村白石岭新北街道旁。６０年代，该地曾某为西群小学（现为西昌中心小学）的校办农场用地。１９７４年，原西昌公社（现为西昌镇政府）在该地建西昌五四青年农场，１９８４年农场解散后撂荒至２００２年。１９８２年，第五经济社在白石岭一带植树造林约６０亩，县政府于同年向第五经济社颁发了《林权证》，确认６０亩林地权属于农民集体所有，林木所有权属于第五经济社。２００２年，西昌镇政府向县政府提出道路等基础设施建设用地申请。２００３年，县政府根据西昌镇政府的申请做出屯函［２００３］３号《批复》，同意将西昌镇X村委会位于屯昌至澄迈公路１１公里路十２００米鸡尾刺地段７．５８亩的荒地（包括现争议地在内）给西昌镇政府作为道路等基础设施和住宅建设用地。之后，西昌镇政府将征地补偿款给西群村委会（现为第三人西群居委会）。第五经济社不服，提出土地权属和征地款异议，请求县政府就土地权属纠纷作出处理，但县政府未作出答复。２００３年１月，王某丙向西昌镇政府申请用地建房，经西群居委会同意，并出具《宅基地安排书》报西昌镇政府批准同意后报屯昌县土地管理局审批。屯昌县土地管理局于同年３月１０日发布《土地使用权异议征询公告》。同年３月３１日县政府给王某丙颁发了屯集用（２００３）字第０３－０００１２号《集体土地使用证》（以下简称第０３－０００１２号《集体土地使用证》），该证登记的土地所有者为西群居委会。２００４年第五经济社以西昌镇政府和西群居委会为被告向屯昌县人民法院提起土地侵权民事诉讼。屯昌县人民法院于２００５年１月２０日作出（２００４）屯民初字第１８７号民事裁定，认为该林权证不能证明第五经济社拥有林地的所有权，第五经济社以林权证主张争议地权属，应向有关土地行政管理部门申请确权，第五经济社的诉请不属于人民法院的受案范某，故驳回第五经济社的起诉。第五经济社后向海南省人民政府申请行政复议，请求撤销王某丙所持的第０３－０００１２号《集体土地使用证》。海南省人民政府于２００５年１０月３１日作出琼府复决字第（２００５）４３－４６号《行政复议决定书》认为，争议地在《林权证》核发之前由西昌公社五四青年农场使用至１９８４年后丢荒至２００２年，该地不在第五经济社持有的《林权证》划定的６０亩面积范某内，县政府根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第二项规定，确定该地为西昌镇X村委会农民集体所有，并给王某丙等人颁发《集体土地使用证》，其认定事实清楚，证据充分，程序合法，据此作出维持《集体土地使用证》的复议决定。第五经济社不服，遂提起行政诉讼。

一审判决认为，本案被诉的具体行政行为即县政府给第三人王某丙颁发的《集体土地使用证》，事实不清，证据不足，程序违法。首先，从本案事实和争议地历史使用情况来看，争议地在６０年代曾某西昌中心小学的校办农场用地，１９７４年，西昌镇政府在该地建西昌五四青年农场，１９８４年农场解散后撂荒至２００２年。从现有的证据看，西群居委会亦不能提供土改和＂四固定＂时的有效证据证明争议地属于西群居委会集体所有。因此，县政府在没有证据证明争议地属于西群居委会农民集体所有或使用的情况下，将争议地确权给西群居委会农民集体所有，显然无事实根据。县政府辩称，根据西昌镇政府从１９７４年开始在该地建西昌五四青年农场至１９８４年的事实，依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第２目及２００２年８月２６日西昌镇政府《关于请求授予村委会办理集体所有土地使用权用于城镇建设用地的决议》，将争议地确权为西群居委会农民集体所有合法，但县政府未能提供对原土地所有权人进行过土地调整或补偿的相关证据证明这一事实，故县政府这一抗辩理由亦不能成立。第五经济社持《林权证》主张白石岭约６０亩（包括争议地在内）的土地属其集体所有，但经查明，该《林权证》是１９８２年县政府颁发的，由于当时我国的森林法尚未颁布，对林权证的登记程序尚未完善，而林权证与土地所有权和使用权证不是对等的，林权证登记的土地权属不明确且存在争议的情况下，林权证只能证明林木的所有权，对土地的所有权有争议，应当申请政府重新审核确认。第五经济社所持的《林权证》登记的土地权属于农民集体，并没有明确属于第五经济社所有，而第五经济社未能提供土改和＂四固定＂时的有效证据予以证明该地属其农民集体所有，故第五经济社主张该《林权证》是确认林地权属于其集体所有的有效凭证，没有事实根据和法律依据，对其主张不予支持。其次，县政府颁证行为违反法定程序。根据１９９５国土法字第１８４号《土地登记规则》第十七条规定，土地登记过程中的土地争议，应按照土地管理法第十三条规定，由人民政府作出确权处理后，再行登记。２００３年县政府作出屯函［２００３］３号《批复》，将争议地批准给西昌镇政府作为道路等基础设施和住宅建设用地时，第五经济社已向县政府提出土地权属异议，但县政府在未作出土地权属处理的情况下，给第三人王某丙颁发了《集体土地使用证》，违反法定程序。县政府的抗辩理由不成立，不予支持。综上，被诉具体行政行为认定事实不清，证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第１、３目之规定，判决如下：撤销县政府给第三人王某丙发的屯集用（２００３）字第０３－０００１２号《集体土地使用证》。

第五经济社上诉认为，一审判决的结果正确，应予维持，但判决认定的理由错误，《中华人民共和国森林法》（试行）于１９７９年２月第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议原则通过，第五经济社的《林权证》是１９８２年县政府颁发的，一审认定政府颁发该证时森林法尚未实施，以此推论颁发林权证时登记程序尚未完善、林权证与土地证不对等是错误的。根据有关的法律规定，林地的权属和林权是一致的，第五经济社持有的《林权证》就是该林地的有效证据，不需县政府重新审核确认，请求二审法院予以纠正。

县政府答辩称：第五经济社所持《林权证》登记的白石岭约６０亩土地四至范某与实际不符，不仅包括现镇政府办公用地、企事业单位用地和居民房、西昌中学等用地，远远超过６０亩。第五经济社所提供的三份征地协议未涉及林苗的补偿问题，并且也未能提供土改和＂四固定＂时期的有效证据证明土地属其集体所有。虽然《林权证》是１９８２年县政府颁发的，但由于当时我国的森林法尚未颁布，对林权证的登记程序尚未完善，而林权证与土地所有权和使用权证不是对等的，林权证登记的土地权属不明确且存在争议的情况下，林权证只能证明林木的所有权，对土地的所有权有争议，应当申请政府重新审核确认。县林业局已本着实事求是的原则，决定重新对《林权证》进行审核。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，请求二审法院予以维持。

本院认为，王某丙持有的第０３－０００１２号《集体土地使用证》所涉及的土地，为西群居委会同意安排，西昌镇政府批准而取得。该地经县政府批复同意西昌镇政府作为道路等基础设施和住宅建设用地，西昌镇政府在征用过程中，将征地款补偿给西群居委会，第五经济社对此提出土地权属异议。县政府尚未对土地权属作出处理，就将该地认定为西群居委会集体所有，直接给何某贤颁发《集体土地使用证》，违反了《土地登记规则》第十七条的规定，其颁证行为事实不清，证据不足，程序违法。

根据《海南省林地管理条例》第八条第二款＂本条例实施前，县级以上人民政府依法核发的山林权属证书仍然有效。但核发的集体山林权属证书程序不完善且存在权属争议的，应当由县级以上人民政府重新审核确认。＂的规定，由于该地权属存在争议，应当由县政府重新审核确认。因此，第五经济社认为《林权证》就是该争议地的权属证明，以此主张争议地属其集体所有，没有法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一审案件受理费１００元由县政府负担，二审案件受理费１００元由第五经济社负担。

本判决为终审判决。

审判长熊大胜

审判员林玉冰

代理审判员陈某

二００六年九月五日

书记员容泽清