原告：夏某某，女，55岁，江苏省徐州市X乡X村农民，暂住（略）。
被告：江苏省徐州市建设局，住所地：徐州市X路。
法定代表人：郭某某，该局局长。
第三人：江苏省徐州市恒信房地产开发有限公司，住所地：徐州市X路。
法定代表人：闻某，该公司总经理。
2001年6月18日，被告徐州市建设局给第三人徐州市恒信房地产开发有限公司（以下简称恒信房产公司）颁发徐建验证（15)号《住宅竣工验收合格证书》（以下简称X号验收合格证），认定：恒信房产公司建设的世纪花园1-X号、X号住宅楼经专家组验收，验评得分80.5分，符合验收标准，具备入住条件。原告夏某某认为该证书侵犯其合法权益，向江苏省徐州市云龙区人民法院提起行政诉讼，云龙区人民法院将此案移送徐州市泉山区人民法院，泉山区人民法院追加恒信房产公司为第三人公开审理了此案。
原告夏某某诉称：世纪花园小区内有第三人恒信房产公司给原告提供的拆迁安置房。由于该房质量不合格，且第三人还拖欠着过渡房费，原告提起民事诉讼，在诉讼中得知，世纪花园是经被告徐州市建设局验收的合格工程。原告认为，在被告验收时，世纪花园住宅小区尚未安装电表，明显不具备竣工合格条件，被告却为第三人颁发验收合格证，严重损害原告利益。请求判令撤销被告颁发的X号验收合格证。
原告夏某某提交以下证据：
1.《拆迁协议书》，用以证明夏某某是世纪花园合法住户，对房屋质量有权主张权利；
2.照片7张，用以证明世纪花园内的房屋存在质量问题；
3.通知1份，用以证明世纪花园住宅小区竣工时未安装电表，直至2002年3月25日第三人恒信房产公司才开始校验电表及内线。
除此以外，原告夏某某还申请证人许吉良出庭作证。许吉良的证言内容是：夏某某提交的反映房屋质量问题的照片为其所摄，世纪花园住宅小区内垃圾未清理、绿化未搞好、道路不通，电表直至2001年9月才安装，根本不具备交房条件，被拆迁户为此曾多次到市政府反映问题。
被告徐州市建设局辩称：为履行法定职责，依照法定程序，被告在组织专家组对世纪花园住宅小区进行综合验收后，根据建设单位整改情况才颁发验收合格证。被告向第三人恒信房产公司颁证的行为，与原告夏某某主张的“房屋质量不合格以及拖欠过渡房费”等事实无关，应当驳回原告的诉讼请求。
被告徐州市建设局提交以下证据：
1.徐州市计划委员会制作的《关于奎山乡X村改造项目建议书的批复》，徐州市规划局制作的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，徐州市国土管理局制作的《征用土地批准通知书》，徐州市土木建筑工程质量监督站制作的《建筑安装工程质量初验等级证书》，徐州市公安消防支队制作的《消防验收意见书》，以及《物业托管合同书》等，用以证明综合验收需审查的各单项手续齐全、合法；
2.住宅竣工验收申报表、《徐州市住宅小区竣工验收评分标准》、X号验收合格证，用以证明综合验收符合程序、符合要求；
3.国务院发布的《城市房地产开发经营管理条例》，建设部发布的《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》，徐州市建设委员会发布的《关于修改住宅小区竣工验收标准的通知》，用以证明实施综合验收具体行政行为的法律依据。
第三人恒信房产公司述称：被告徐州市建设局向第三人颁发验收合格证，是依照法定程序履行法定职责。颁证行为与原告夏某某主张的“房屋质量不合格以及拖欠过渡房费”等事实无关，应当驳回原告的诉讼请求。
经质证、认证，徐州市泉山区人民法院查明：
徐州市计划委员会批准在刘场村建设世纪花园小区住宅楼，用于安置在徐州市X乡X村实施旧城改造中私房被拆除的村民，该项目工程交第三人恒信房产公司开发。原告夏某某是私房被拆除的村民，1999年7月，奎山乡X村委会与其签订《拆迁协议书》，约定在世纪花园住宅小区为夏某某安置住房，18个月内交房。2001年5月8日，恒信房产公司向被告徐州市建设局报告，世纪花园住宅小区的住宅楼已经建成，申请竣工综合验收，同时提供了竣工综合验收所需的各种验收资料。徐州市X组织专家到现场验收后，世纪花园住宅小区总得分为80.5分，无不合格项目。据此，徐州市建设局于2001年6月18日为恒信房产公司颁发了X号验收合格证。
另查，世纪花园住宅小区自通知交房后，能够保证居民通电，但电表是2001年9月才安装到位。
徐州市泉山区人民法院认为：被告徐州市建设局是徐州市的建设行政主管部门，具备组织实施城市住宅小区竣工综合验收的法定职责；验收合格证是建设行政主管部门履行综合验收职责、确认住宅符合验收标准的载体，徐州市建设局具有颁发验收合格证的主体资格。
被告徐州市建设局举证证明，该局在接受了第三人恒信房产公司的申报材料后，于2001年5月8日组织综合验收小组到现场检查。经综合验收小组的现场检查、鉴定和评价，世纪花园住宅小区在规划设计、建筑设计、工程质量、公建配套设施、市政基础设施以及物业管理等方面均合格，总评分80.5分，符合国务院《城市房地产开发经营管理条例》、建设部《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》和徐州市建设委员会《关于修改住宅小区竣工验收标准的通知》规定的程序与实体要求。对上述法规和规范性文件的效力，原告夏某某认可。徐州市建设局根据这些文件的规定和综合验收结果，向恒信房产公司颁发X号验收合格证，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。
被告徐州市建设局的职责，是对世纪花园住宅小区进行综合验收，不是对该小区的单项工程质量进行鉴定。徐州市土木建筑工程质量监督站出具的《建筑安装工程质量初验等级证书》证明，世纪花园住宅小区的工程质量符合《徐州市住宅小区竣工验收评分标准》的要求。世纪花园住宅小区内的电表未及时安装，综合验收时已经被专家注意到，并在评分时相应扣除。该小区虽然存在局部瑕疵，但总评分仍旧合格，局部瑕疵没有影响整个小区的工程质量，况且法律也没有规定安装电表是住宅小区综合验收的必要条件。原告夏某某如果对该小区的单项工程质量存在异议，可依建设工程保修制度或投诉制度保护自身合法权益。夏某某以单项工程质量存在的问题否定徐州市建设局对世纪花园住宅小区的竣工综合验收工作，理由不能成立。
综上，徐州市泉山区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，于2002年11月26日判决：
维持被告徐州市建设局于2001年6月18日颁发的X号验收合格证。
一审宣判后，夏某某不服，向江苏省徐州市中级人民法院提出上诉。理由是：世纪花园1-X号楼、X号楼未执行现行的建筑设计国家标准，还存在擅自改动图纸及房屋结构，以至外观整体造型不美观等问题，属建筑设计、规划设计验收标准中的应保证项目不合格；厨房、卫生间及墙体多处漏水，无地漏，水电未安装到位，地基深度不够，说明工程质量不合格；供电、供水设施不齐全，不能正常运转，说明公建配套设施和市政基础设施不合格；建筑垃圾在验收时未全部清运，说明物业管理不合格。存在这么多问题的住宅楼，根本不具备验收条件。在此情况下，被上诉人徐州市建设局仍向第三人恒信房产公司颁发X号验收合格证，违反相关规定，应当撤销。一审认定事实不清，适用法律错误，请求二审改判。
被上诉人徐州市建设局答辩称：根据建设单位申请，被上诉人在查验了其提供的相关资料后，于2001年5月8日组织专家组现场综合验收，然后根据建设单位整改情况给世纪花园1-X号、X号楼颁发了验收合格证。一审对被上诉人的颁证行为认定事实清楚，适用法律正确，二审应当驳回上诉，维持原判。
原审第三人恒信房产公司称：第三人是严格按照标准和图纸施工，世纪花园住宅小区不存在任何工程质量问题。被上诉人严格按照法定程序给第三人颁发X号验收合格证，是合法的行政行为，二审应当维持一审判决。
徐州市中级人民法院经审理，认定的案件事实与一审无异。
徐州市中级人民法院认为：作为徐州市的建设行政主管部门，被上诉人徐州市建设局在其组织实施的竣工综合验收工作中的法定职责，是检查小区的土地使用情况是否符合要求，小区建设是否符合建设工程规划、是否具备各单项工程的检验合格证明、是否有消防验收合格证明等。而出具《建设工程规划许可证》、各单项工程的检验合格证明、消防验收合格证明等，则是相应职能部门的法定职责，不在建设行政主管部门的职权范围内；各项证明的内容是否正确、综合验收小组的打分是否恰当，也不属建设行政主管部门的审查范围。上诉人夏某某上诉所称的房屋工程质量不合格，与徐州市土木建筑工程质量监督站出具的《建筑安装工程质量初验等级证书》相矛盾。如果夏某某认为徐州市土木建筑工程质量监督站出具的证明错误，或其他单项工程质量有问题，可通过其他途径解决，以维护自身合法权益，但不属本案审查范围。至于夏某某所提1、X号楼地基深度不够、小区垃圾未清运、电表未及时安装等问题，综合验收小组在评分时均已适当扣除，且局部瑕疵不影响整个小区的综合验收工作，因此不予支持。
综上，原判认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。徐州市中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第（一）项的规定，于2003年4月14日判决：
驳回上诉，维持原判。
二审宣判后，夏某某仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审。主要理由是：《建设工程规划许可证》是原审被上诉人徐州市建设局在竣工综合验收中必须审查的一项证明。原审第三人恒信房产公司申请住宅小区竣工综合验收时，只向徐州市建设局提交过徐市规建（略）号《建设工程规划许可证》（以下简称X号规划许可证）的复印件。经了解，X号规划许可证复印件与徐州市规划局留存的同一编号规划许可证存根内容不一致；徐州市规划局证明，恒信房产公司承建世纪花园从未办理过建设工程规划许可证，该局拟对恒信房产公司进行处罚；充分证明恒信房产公司提交的X号规划许可证复印件是伪造的证据。徐州市建设局依据伪造的规划许可证给恒信房产公司颁发X号验收合格证，颁证的主要证据不足。原判称徐州市建设局的颁证行为合法，属认定事实不清，适用法律错误。请求再审撤销原一、二审行政判决，依法改判撤销X号验收合格证；原一、二审诉讼费由徐州市建设局负担。
为证明再审理由成立，再审申请人夏某某提交了徐州市规划局于2004年7月29日作出的《关于对许吉良人民来信的答复》（以下简称《答复》）。该《答复》的主要内容为：徐州市规划局接到许吉良举报后，查明恒信房产公司承建的世纪花园未办理《建设工程规划许可证》，依法对其进行了查处，并拟在组织听证后，按照法定程序作出行政处罚。夏某某同时申请法院调取徐州市规划局对恒信房产公司进行行政处罚作出的（2004）徐规行罚字第X号《行政处罚决定书》（以下简称X号处罚决定书）。
原审被上诉人徐州市建设局答辩称：作为徐州市的建设行政主管部门，徐州市建设局只是本行政区域内城市住宅小区竣工综合验收工作的组织者。世纪花园使用的是集体土地，对在集体土地上建设的住宅小区，法律没有规定必须由建设行政主管部门进行竣工综合验收。为了保护旧村改造过程中拆迁安置户的利益，避免出现不同的交付标准，根据广大拆迁安置户的要求，并应原审第三人恒信房产公司申请，徐州市建设局才对世纪花园进行了竣工综合验收。在竣工综合验收中，徐州市建设局仅对《建设工程规划许可证》进行形式审查，不负责验证真伪，因此不知道恒信房产公司未办理《建设工程规划许可证》；况且在综合验收时，对世纪花园落实规划设计方面的情况，是由综合验收小组中的徐州市规划局工作人员负责检查的。徐州市规划局的工作人员从未在综合验收时提出规划许可证存在问题，事后该局虽然发现了规划许可证存在问题，并据此对恒信房产公司进行了行政处罚，也未将有关情况向徐州市建设局通报。因此，徐州市建设局虽然是依据恒信房产公司提交的复印件进行综合验收，但只要该复印件得到规划部门的认可，徐州市建设局就可以认定世纪花园住宅小区落实了规划设计。该复印件如果被证明是假的，责任也只能由认可该复印件的徐州市规划局承担。徐州市建设局根据综合验收小组提交的竣工综合验收报告颁发X号验收合格证，并无不当。
原审被上诉人徐州市建设局提交徐州市人民政府办公室于1999年5月21日作出的第X号《市政府办公室关于晓庄部分居民拆迁问题会议纪要》（以下简称《会议纪要》），用以证明在奎山乡X村实施旧村改造中建造农民住宅安置房所用的土地是集体土地。再审申请人夏某某认为，该《会议纪要》未加盖公章，也不是新的证据，不能作为定案依据。
原审第三人恒信房产公司称：X号规划许可证的原件由于被盗而丢失，恒信房产公司才在世纪花园竣工综合验收中，向原审被上诉人徐州市建设局提交了该证复印件；在一、二审中，再审申请人夏某某从未对X号规划许可证的真实性提出过异议，X号规划许可证的效力经过法律程序得到确认；徐州市建设局依据有法律效力的X号规划许可证颁发巧号验收合格证，是合法的。X号规划许可证复印件如果与徐州市规划局留存的该许可证存根内容不一致，只能证明徐州市规划局内部管理极其混乱。徐州市规划局对恒信房产公司所作的X号处罚决定书，仅涉及世纪花园项目中部分建筑的违规超建，且未明确超建范围，与本案诉争的颁证行为无关。夏某某的房屋建造在集体土地上，对集体土地上建造的房屋，徐州市建设局没有组织竣工综合验收的法定职责。徐州市建设局为保护拆迁安置户的利益才组织世纪花园的竣工综合验收，这不是依法行使职权的具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
原审第三人恒信房产公司提交徐州市公安局彭城派出所2003年7月14日填写的《接处警登记表》，用以证明X号规划许可证的原件因被盗丢失。
江苏省高级人民法院审查认为：最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）第五十二条第（三）项规定，当事人在举证期限届满后发现的证据，是新的证据。再审申请人夏某某申请再审时，以《答复》作为证据。《答复》于原审判决生效后作出，夏某某不可能在举证期限内发现，因此属于新的证据。夏某某持新的证据申请再审，符合再审条件，对本案应当立案再审。
再审期间，江苏省高级人民法院依照《行政诉讼证据规定》第二十二条、第二十三条第（三）项规定，根据再审申请人夏某某的申请，向徐州市规划局调取了X号处罚决定书和X号规划许可证的存根、建设工程规划定点批办单、批准定点通知书存根和发放登记等证据。X号处罚决定书载明：恒信房产公司在世纪花园建X栋楼合计（略）.9rd，其中超规划定点建5049.4rd的行为，违反了《徐州市城市规划管理办法》第十九条的规定，根据该办法第三十七条、第三十八条规定，决定对恒信房产公司罚款（略）元，缴清罚款后按规定补办规划审批手续。X号规划许可证的存根、建设工程规划定点批办单、批准定点通知书存根和发放登记等证据证明，X号规划许可证的建设单位为徐州市奎山农房综合开发公司，建设项目名称为营业、住宅楼（1-8#)，建设位置为泰山路南侧，建设规模为（略）平方米。而原审第三人恒信房产公司提交给原审被上诉人徐州市建设局的X号规划许可证复印件，载明的建设单位为恒信房产公司，建设项目名称为住宅楼（1-11#），建设位置为湖北路北侧刘场东村，建设规模为（略）平方米。两份规划许可证的编号虽然一致，所载内容却完全不同。
再审庭审中经质证、辩论，各方当事人对案件事实部分存在以下两个争议：
1.世纪花园住宅小区所在土地是集体所有还是国有再审申请人夏某某认为，世纪花园住宅小区所在土地的性质已由集体土地变更为国有土地，因此对世纪花园住宅小区，原审被上诉人徐州市建设局有责任组织竣工综合验收。徐州市建设局认为，世纪花园住宅小区所在土地仍然是集体土地，其为保护旧村改造过程中拆迁安置户的利益，根据广大拆迁安置户的要求，并应原审第三人恒信房产公司申请，才对世纪花园组织竣工综合验收，进行此项工作不属于其履行法定职责。恒信房产公司认为，世纪花园住宅小区所在土地是集体土地，对在集体土地上建造的住宅小区组织竣工综合验收，不是徐州市建设局的法定职责，由此引起的纠纷也不属于人民法院行政诉讼受案范围。法庭认为，一审时，徐州市建设局提交了徐州市计划委员会徐计投（1996)第X号《关于奎山乡X村改造项目建议书的批复》、徐州市规划局徐市规地（99)X号《建设用地规划许可证》，这些证据足以证明世纪花园住宅小区所处土地为集体土地，各方当事人在一、二审时对此本无争议。再审期间，夏某某虽然主张世纪花园住宅小区所在土地已由集体变更为国有土地，但未提供新的证据支持这一主张，故该主张不能成立。
2:X号规划许可证复印件是否真实再审申请人夏某某以《答复》为证，指控原审第三人恒信房产公司伪造了X号规划许可证。恒信房产公司则以《接处警登记表》为证，辩称X号规划许可证的原件丢失，所以才向原审被上诉人徐州市建设局提交了复印件；对复印件与X号规划许可证存根的内容不一致，恒信房产公司以“徐州市规划局管理极其混乱”做解释。法庭认为，《接处警登记表》上仅记录了报警内容、损失情况，没有记录失窃文件名称，不能证明恒信房产公司曾持有X号规划许可证原件。徐州市规划局保留的X号规划许可证存根，其内容有同时存档的建设工程规划定点批办单、批准定点通知书存根、发放登记等证据印证，是真实的。而恒信房产公司提交的X号规划许可证复印件，所载内容不仅与X号规划许可证的存根内容不一致，且没有其他证据可以印证。据此认定，恒信房产公司提交的X号规划许可证复印件，是虚假的、伪造的证据。
除上述两点以外，各方当事人对原审认定的其他事实无异议，再审予以确认。
再审应解决的争议焦点是：1．对在集体土地上建设的世纪花园住宅小区，徐州市X组织竣工综合验收后颁发验收合格证，是否属于可诉的行政行为2.X号规划许可证复印件被查出是伪造的证据后，责任应当由谁承担
江苏省高级人民法院经审理认为：
一、国务院《城市房地产开发经营管理条例》第十七条规定：“房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”“房地产开发项目竣工后，房地产开发企业应当向项目所在地的县级以上地方人民政府房地产开发主管部门提出竣工验收申请。房地产开发主管部门应当自收到竣工验收申请之日起30日内，对涉及公共安全的内容，组织工程质量监督、规划、消防、人防等有关部门或者单位进行验收。”建设部《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》第三条第三款规定：“城市人民政府建设行政主管部门负责组织实施本行政区域内城市住宅小区竣工综合验收工作。”现行法律、法规和规章虽然规定建设行政主管部门负责本行政区域内城市住宅小区X组织竣工综合验收工作，但建设行政主管部门对建设在集体土地上的住宅小区组织竣工综合验收，也不违背“房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用”的立法原意。无论世纪花园住宅小区所在的土地是国有还是集体所有，原审被上诉人徐州市建设局都必须依其享有的行政职权，才能对该住宅小区组织竣工综合验收。其在竣工综合验收后颁发X号验收合格证，直接影响到世纪花园住宅小区居民的利益，属可诉的行政行为。原审第三人恒信房产公司认为徐州市建设局对世纪花园颁发验收合格证的行为不属于行政诉讼受案范围，理由不能成立。
二、《城市房地产开发经营管理条例》第十八条第一款规定：“住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当依照本条例第十七条的规定和下列要求进行综合验收：（一）城市规划设计条件的落实情况；（二）城市规划要求配套的基础设施和公共设施的建设情况；（三）单项工程的工程质量验收情况；（四）拆迁安置方案的落实情况．；（五）物业管理的落实情况。”《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》第八条第一款规定：“住宅小区竣工综合验收应当按照以下程序进行：（一）住宅小区建设项目全部竣工后，开发建设单位应当向城市人民政府建设行政主管部门提出住宅小区综合竣工验收申请报告并附本办法第六条规定的文件资料；（二）城市人民政府建设行政主管部门在接到住宅小区竣工综合验收申请报告和有关资料1个月内，应当组成由城建（包括市政工程、公用事业、园林绿化、环境卫生）、规划、房地产、工程质量监督等有关部门及住宅小区经营管理单位参加的综合验收小组；（三）综合验收小组应当审阅有关验收资料，听取开发建设单位汇报情况，进行现场检查，对住宅小区建设、管理的情况进行全面鉴定和评价，提出验收意见并向城市人民政府建设行政主管部门提交住宅小区竣工综合验收报告；（四）城市人民政府建设行政主管部门对综合验收报告进行审查。综合验收报告审查合格后，开发建设单位方可将房屋和有关设施办理交付使用手续。”
依照上述规定，作为徐州市人民政府的建设行政主管部门，原审被上诉人徐州市建设局是依法代表国家对世纪花园住宅小区行使竣工综合验收权力。在竣工综合验收合格后，徐州市建设局向原审第三人恒信房产公司颁发《住宅竣工验收合格证书》，是凭借由国家公权力形成的政府机关公信力，来担保该住宅小区的建筑质量达到了可以交付使用的水平。徐州市建设局在颁发该证书前，必须保证该证书所依据的每个事实都真实，以免因此而破坏政府机关的公信力。在竣工综合验收中，徐州市建设局虽然不直接审阅有关验收资料，但却是综合验收小组的组织者，对综合验收小组提交的住宅小区竣工综合验收报告负有审查职责。《建设工程规划许可证》是住宅小区竣工综合验收报告所附的验收资料之一，对该证件的真实性，当然由参加综合验收小组的徐州市规划局工作人员先行审查，但徐州市建设局不能因此而推脱自己最终审核的责任。特别是在恒信房产公司只提交了X号规划许可证复印件的情况下，徐州市建设局更应当谨慎审查。徐州市建设局没有审查出X号规划许可证复印件是伪造的证据，并据此伪造证据颁发了X号验收合格证，应当承担审查失职的法律责任。巧号验收合格证是徐州市建设局对世纪花园住宅小区进行竣工综合验收后所作的结论，这个结论建立在虚假证据的基础上，因此不具备证明世纪花园住宅小区经验收合格可以交付使用的作用。徐州市建设局向恒信房产公司颁发X号验收合格证，主要证据不足、适用法律法规错误．应当撤销。
鉴于在原一、二审中，再审申请人夏某某不是以世纪花园规划设计条件未落实为由提起诉讼，在诉讼中各方当事人也均未对X号规划许可证的真实性提出过异议，故一、二审法院根据当时已知的证据认定事实，并作出维持被诉具体行政行为的判决，不违反法律规定。再审查明原一、二审据以定案的证据发生了改变，原一、二审判决的事实根据已不存在，因此再审依法应当予以改判。据此，江苏省高级人民法院依照行政诉讼法第五十四条第（二）项第1目、第2目，第六十一条第（二）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条的规定，于2006年3月6日判决：
一、撤销二审行政判决；撤销一审行政判决；
二、撤销原审被上诉人徐州市建设局于2001年6月18日颁发的X号验收合格证。
本判决为终审判决。
再审改判后，江苏省高级人民法院为妥善化解行政争议，促进依法行政，于2006年3月13日以司法建议向徐州市人民政府通报了本案案情，指出：某些行政机关及其工作人员伪造国家公文，已严重影响到国家正常的行政管理秩序，损害了政府的诚信，极易引发行政争议、激化官民矛盾，不利于建设法治江苏、构建和谐社会。建议徐州市人民政府依法追究相关人员伪造国家公文的责任。
