广西壮族自治区高级人民法院
行政判决书
（2010）桂行终字第X号
上诉人（一审原告）：柳州市柳北区X镇X村民委员会小帽村X组。
诉讼代表人：罗某某，该组组长。
委托代理人：郭某某（个人信息略，见文书正本）
上诉人（一审原告）：柳州市柳北区X镇X村民委员会石碑村X组。
诉讼代表人：周某甲，组长。
委托代理人：阳某某（个人信息略，见文书正本）
上诉人（一审原告）：柳州市柳北区X镇X村民委员会新南村X组。
诉讼代表人：李某乙，组长。
委托代理人：梁某某（个人信息略，见文书正本）
上诉人（一审原告）：柳州市柳北区X镇X村民委员会新中村X组。
诉讼代表人：刘某某，组长。
上诉人（一审原告）：柳州市柳北区X镇X村民委员会新中路村X组。
诉讼代表人：韦某某，组长。
委托代理人：刘某某（个人信息略，见文书正本）
以上五上诉人共同委托代理人：张帆，广西和清律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：柳州市柳北区人民政府。住所地：柳州市X路X-X号。
法定代表人：孙某某，区长。
委托代理人：李某丙，柳北区法制办工作人员。
委托代理人：周某丁，柳北区司法局工作人员。
一审第三人：柳州市柳北区X镇X村民委员会新枫村X组。
诉讼代表人：周某戊，组长。
委托代理人：周某己（个人信息略，见文书正本）
柳州市柳北区X镇X村民委员会小帽村X组等五上诉人（以下简称五上诉人）因不服柳州市柳北区人民政府于2008年4月30日作出的柳北政发[2008]X号《柳北区人民政府关于石碑坪镇塘拉石岭一带土地权属纠纷的处理决定》（以下简称柳北政发[2008]X号处理决定），不服柳州市中级人民法院（2008）柳市行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2010年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人柳州市柳北区X镇X村民委员会小帽村X组（以下简称小帽屯）的委托代理人郭某某、上诉人柳州市柳北区X镇X村民委员会石碑村X组（以下简称石碑屯）的委托代理人阳某某、上诉人柳州市柳北区X镇X村民委员会新南村X组（以下简称新南屯）的委托代理人梁某某、上诉人柳州市柳北区X镇X村民委员会新中村X组（以下简称新中屯）的诉讼代表人刘某某、上诉人柳州市柳北区X镇X村民委员会新中路村X组（以下简称新中路屯）的委托代理人刘某某及上述五上诉人的共同委托代理人张帆，被上诉人柳州市柳北区人民政府（以下简称柳北区人民政府）的委托代理人李某丙、周某丁，一审第三人柳州市柳北区X镇X村民委员会新枫村X组（以下简称新枫屯）的诉讼代表人周某戊、委托代理人周某己，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
柳州市中级人民法院经审理查明：争议地位于长虹机械厂火工区X村和新枫屯之间。四至范围：东至长虹机械厂火工区西面围墙及塘拉石岭边沿大岩口倒水向西；南至大岩口石山倒水向北，天塘北侧边缘，大山、山猪坪、大山窝倒水向东、向北；西至拉公岭、六埔岭西侧岭脚与泷寨岭交界；北至六棍岭、六埔岭北侧岭脚，间隔为未发生权属争议的新枫屯畲田和水塘，争议地面积为2478亩。当事人申请确权的土地属岭地，不包括争议土地范围内零星的水塘。因五原告各自申请确认土地所有权的范围不同，柳北区人民政府为便于调处，将争议地范围分别标注为A、B、C、D、E、F地块（详见柳北区人民政府《石碑坪塘拉石岭到拉公岭一带山林土地纠纷图》）。争议地在土改时期没有确定所有权，1964年签订《草场山界协议》(以下简称《草场协议》)前是天然草场。1953年争议各方曾因在争议地上割草而发生纠纷，时经柳城县各级政府部门组织调处并达成了协议。1964年纠纷重现，经柳城县及所属的凤山区、沙埔区、沙塘区有关领导见证，争议各方于1964年10月8日重新签订了《草场协议》，该协议对草场及猛虎山进行了划分，另附简明草场山界图，在场领导及各生产队负责人在协议书上签字。1965年因石碑坪劳改农场养的牛吃草，草场变得无草可割而抛荒，凤山区新维大队（原新维公社）组建新维大队林场，将塘拉石岭划给大队林场种树；新维大队组织本大队群众(包括新枫屯)在其余划给新南、新中、新中路、小帽、石碑等生产队已抛荒的草场上造林灭荒，由新枫屯管理。1980年新维大队林场撤销后，新枫屯多年来逐步在草场协议划分范围无林木的地带种植甘蔗、茶籽树等农作物。1992年政府购买湿地松苗并出资请湖南省的民工在拉公岭、拉上岭和六拉岭山势陡峭的部分（即地块A、B、D南端）造林灭荒。1995年新枫屯规划在争议地塘拉石岭上种植尾叶桉树，在平整挖坑时，遭到新南屯村民阻止，新南屯遂向原柳州市郊区人民政府申请确认塘拉石岭土地权属。柳州市郊区人民政府于2001年6月7日作出柳郊政发(2001)X号处理决定，将争议地分别确权为双方所有；经复议维持后，新枫屯不服，向原柳州市郊区人民法院提起行政诉讼，柳州市郊区人民法院于2002年5月28日作出（2002）郊行初字第X号行政判决维持了该处理决定；新南屯不服一审判决提出上诉，柳州市中级人民法院于2002年9月16日以（2002）柳市行终字第X号行政判决撤销了（2002）郊行初字第X号行政判决和柳郊政发（2001）X号处理决定。此后，由于新枫屯又在争议的拉公岭、拉上岭、六拉岭、六埔岭、六棍岭无林地带逐步种植甘蔗等农作物，新南屯、新中路屯、新中屯、石碑屯、小帽屯等认为新枫屯耕种了属于自己的土地，多次与新枫屯发生纠纷。2007年4月小帽屯、石碑屯、新南屯在拉公岭、拉上岭、六拉岭火烧迹地上按划分草场范围种植桉树后，各方矛盾进一步激化。2007年5月11日，新中屯、新中路屯为土地权属再次与新枫屯发生冲突。其后新南屯、小帽屯、石碑屯对各自原划分的草场土地分别主张权属，各屯分别于2006年、2007年向柳北区人民政府提交了土地确权申请报告。柳北区人民政府经立案、现场勘查、调查后，于2008年4月30日作出柳北政发[2008]X号处理决定，将争议地以及地上林木分别确权给各当事人所有。该处理决定将争议地中的2284亩土地确权给新枫屯所有，将其余的194亩土地确权给新南屯所有；附着在确认属于新枫屯土地上果树林木属于新枫屯所有，附着在大岩口倒水向西土地和大岩口石山倒水向北土地上的茶籽树林、野茶籽、灌木林属于新南屯所有；小帽屯在拉公岭北面陡坡火迹地上种植的27亩尾叶桉林（红线拐点见附图地块A1），属其所有，但不得扩大种植，在2013年12月31日前砍伐收获桉树将土地退还新枫屯；石碑屯在拉上岭北面陡坡火迹地上种植的31亩尾叶桉林（红线拐点见附图地块B1），属其所有，但不得扩大种植，在2013年12月31日前砍伐收获桉树将土地退还新枫屯；新南屯在拉上岭北面陡坡火迹地上种植的23亩尾叶桉林（红线拐点见附图C1），和山猪坪、大山窝上种植的尾叶桉林，分别为8亩和7亩（红线拐点见附图C2、C3），属其所有，但不得扩大种植，在2013年12月31日前砍伐将土地退还新枫屯。五原告不服，向柳州市人民政府申请行政复议，柳州市人民政府于2008年9月8日以柳政复字[2008]X号行政复议决定书复议维持了该处理决定。五原告仍不服，向法院提起行政诉讼。
一审法院另查明：争议地使用现状为：地块A、B、C中，拉公岭、拉上岭陡坡部分（即地块A、B南端，C中南部）和大山窝、山猪坪、大山倒水向北主要是政府出资于1992年灭荒造林的湿地松，山猪坪、大山窝处有两处新南屯的尾叶桉林和一些灌木林，在拉公岭、拉上岭陡坡部分的北侧陡坡是小帽屯、石碑屯、新南屯按原《草场协议》划分的范围在2007年抢种的尾叶桉，北面岭脚较平缓部分有少量湿地松是新枫屯1995年造林及其一幅龙眼树林；地块B北端的六埔岭上有一圈状1992年灭荒造林的湿地松，圈内是新枫屯种植的甘蔗，六埔屯东侧有两张无争议的水塘，地块A、B、C的其余部分是新枫屯种植的甘蔗、龙眼等农作物。地块A、B、C南端是政府造林，平时是由新枫屯防火防盗。地块D中，南端六拉岭陡坡部分是政府出资于1992年灭荒造林的湿地松林，大岩口倒水向西为原石碑坪农场种植的茶籽树和野茶籽，大岩口与六拉岭之间包括六拉岭上有一小部分是新枫屯的畲田，六拉岭向北较缓部分除一些零星树木外，是新枫屯种植的甘蔗等农作物。地块E的六棍岭，是新枫屯种植的柑子树、甘蔗等农作物。地块F的塘拉石岭，长虹机械厂火工区西面围墙外是新南屯种植的甘蔗，向南有一部分荒地，现新南屯种植甘蔗，再南端小岭是新枫屯种植的甘蔗。新枫屯在地块A、B、C、D、E、F种植的甘蔗等农作物连绵成片。地块A、B、C中，拉公岭、拉上岭陡坡部分和大山窝倒水向东及山猪坪、大山倒水向北土地上，是政府出资于1992年灭荒造林的湿地松，平时主要由政府护理，发生火灾、盗伐时，新枫屯较为积极配合政府处理相关事宜。
柳州市中级人民法院审理认为：本案争议地在1964年之前为天然草场，历史上未经任何一级人民政府确定过权属；1964年草场纠纷重起时，柳城县各级部门再次组织各方达成了《草场协议》。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）项的规定，该《草场协议》应可作为调处本案权属纠纷、确定权属的法定权属凭证。那么，对该《草场协议》内容的正确理解即是本案处理的关键所在。根据协议的目的（解决冬季烧草问题）和时任调处工作组成员的潘建勋、江宗健以及协议的当事方代表的证词，结合当时争议地原属柳城县凤山区新维大队而争议各方分属不同行政辖区（新枫、石碑属凤山区，新南、小帽、新中、新中路属沙埔区）以及《农村人民公社工作条例修正草案》第四章第二十一条第二款“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人不得占用”的政策性规定，应可认定1964年《草场协议》的内容仅为解决草场的划分和管理使用问题，并不涉及土地所有权的变更。因此，该协议只应作为确定土地使用权的权属凭证。但是由于在此后的生产生活当中，原告方并未能够对争议地有效的行使管理使用权，致争议地在1965年后被新维大队林场逐渐占用，用于林场造林并交由新枫屯管理；1980年新维大队林场撤销后，新枫屯又逐步在草场协议划分范围内无林地带开荒种植农作物，至1995年新枫屯与新南屯发生权属纠纷时止，新枫屯对争议地大部已实际管理使用近三十年。因此，虽然本案各方当事人曾于1964年达成过土地使用权划分的协议，但客观上，该协议并未有效履行，协议中有关土地使用权划分内容的效力已然丧失，原告方仅以此主张争议地所有权的理由是不充分的。本案仍应由柳北区人民政府根据争议地的历史和现实状况，依据“三个有利于”的原则予以合理的确定。现柳北区人民政府依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用本集体土地所有权界线确定所有权”的规定，将争议地的大部确权给新枫屯，小部分确权给新南屯，在决定内容上较为客观适当。柳北政发[2008]X号处理决定认定事实基本清楚，主要证据充分，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维护。原告方起诉认为政府处理决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误、滥用职权的诉讼理由与本案查明的事实不符，理由不充分，其诉讼请求亦不予支持，据此，判决驳回五原告的诉讼请求。
柳州市柳北区X镇X村民委员会小帽村X组等五上诉人不服一审判决，上诉称：柳北政发[2008]X号处理决定认定事实不清，适用法律错误。主要表现在：一、争议土地属于上诉人所有，长期以来均由上诉人管理使用。首先，从《草场协议》看，争议地在土改时已经确定了权属，该协议重新明确了1953年划界范围；其次，争议地长期以来为上诉人管理使用，土地所有权与使用权属于物权范围，没有时效限制，一旦取得非因法律规定和法律事实不存在丧失问题。二、处理决定歪曲协议内容，故意偏袒第三人。三、处理决定和一审判决适用法律错误。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》、《广西壮族自治区森林管理办法》都不是法律法规，这些规定有的还与国家的法律法规相抵触。故请求撤销一审判决及处理决定，诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人柳北区人民政府答辩称:一、本案争议土地应确定分别属第三人新枫屯和上诉人新南屯所有。首先，答辩人对《草场协议》的解读完全符合国发（1980）X号文件第三条第（二）项的规定。其次，《草场协议》实际上是在政府见证下多方签订的合同，对该协议的理解必须结合解放以来相关的法律法规法律性文件和当时的历史环境来确定。二、综合考虑当时事件发生条件和环境，将争议地大部分确权给第三人新枫屯、少部分确权给上诉人新南屯，符合实事求是、实体公正的要求。三、广西是民族自治区，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》和《广西壮族自治区森林管理办法》都是广西壮族自治区人大常委会制定的地方性法规，依据地方性法规处理土地争议符合法律规定。请二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。
一审第三人新枫屯陈述称：上诉人与我村在1983年以前不是同一区域，争议地一直是我村的轮歇地、牧草地，《草场协议》解决的是割草问题；1965年后争议地一直由我村村民灭荒造林，种植农作物，政府造林的部分也是我村管理，除新南屯在塘拉石岭种有甘蔗外，其他上诉人对争议地根本没有管理使用的事实；1991年土地权属界线核定书未通知我村，争议地在我耕作区附近，除新南屯外，其他上诉人都离得很远。请求驳回上诉人的诉请。
经审理查明，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案的依据。在二审期间，当事人没有提供新的证据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为：本案争议地在1964年前是天然草场，历史上未经任何一级人民政府确定过权属。1953年争议各方曾因割草问题发生纠纷，经有关部门调解达成过协议，后因协议丢失，1964年纠纷重起，柳城县有关部门再次组织各方达成《草场协议》。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）项的规定，该《草场协议》可作为调处本案权属纠纷、确定权属的法定权属凭证。但根据协议的目的（解决冬季烧草问题）和时任调处工作组成员的潘建勋、江宗健以及协议的当事方代表的证词，结合当时争议地属柳城县凤山区新维大队而争议各方分属不同行政辖区（新枫、石碑属凤山区，小帽、新南、新中、新中路属沙浦区），以及《农村人民公社工作条例修正草案》第四章第二十一条第二款“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”的政策规定，可认定《草场协议》仅为解决草场的划分和管理使用问题，并不涉及土地所有权的变更。五上诉人仅以《草场协议》为据主张其在土改时已经对争议地取得了所有权，缺乏事实依据。此后，上诉人未能够对争议地有效的行使管理使用权，致争议地在1965年后被新维大队林场逐渐占用，用于造林并交由新枫屯管理，1980年新维大队林场撤销后，新枫屯又逐步在《草场协议》划分范围内的无林地带开荒种植农作物，至1995年新枫屯与新南屯在塘拉石岭因平整挖坑种树发生权属纠纷时，新枫屯对大部分争议地已经实际管理使用近三十年；对争议地上政府在1992年组织造林灭荒所种树木，平时也是新枫屯配合政府进行管护。上诉人小帽屯、石碑屯、新中屯、新中路屯于2007年5月纠纷发生前对第三人新枫屯在争议地上的管理使用事实亦未提出书面异议。因此，对本案应由柳北区人民政府根据争议地的历史和现实状况，依据有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则，予以合理的确定。现柳北区人民政府根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用本集体土地所有权界线确定所有权”的规定将争议地的大部分确定给新枫屯、小部分确定给新南屯，在决定内容上是较为客观适当的。柳北区人民政府依照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》、《广西壮族自治区森林管理办法》的有关规定处理本案权属纠纷并无不当。一审判决认定事实基本清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维护。五上诉人上诉主张争议地属其所有并长期管理使用、政府处理决定歪曲协议内容故意偏袒第三人、政府处理决定以及一审判决适用法律错误的上诉理由与事实不符，本院不予采信，其上诉请求无相应的证据支持，应予以驳回。被上诉人柳北区人民政府及第三人新枫屯关于政府处理决定合法的答辩意见符合案件实际，应予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人小帽屯、石碑屯、新南屯、新中屯、新中路屯共同负担。
本判决为终审判决。
审判长孙某
审判员李某玲
代理审判员朱曦雯
二0一0年三月十九日
书记员杨彦君
