海南省高级人民法院

民事判决书

(2000)琼民终字第X号

上诉人(原审被告)琼山市规划土地管理局，住所地琼山市X镇X路。

法定代表人冯某某，该局局长。

委托代理人刘小平，海南瑞来律师事务所律师。

被上诉人(原审原告)海口泰华旅业股份有限公司，住所地海口市滨海大道泰华酒店。

法定代表人雷某，该公司董事长。

委托代理人郭军辉，海南瑞来律师事务所律师。

原审被告琼山市人民政府，住所地琼山市X镇。

法定代表人符某某，该市市长。

委托代理人吴钟本，海南丰涛律师事务所律师。

上诉人琼山市规划土地管理局因土地出让纠纷一案不服海南省海南中级人民法院(1999)海南民初字第X号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人琼山市规划土地管理局的委托代理人刘小平、被上诉人海口泰华旅业股份有限公司(以下简称泰华公司)的委托代理人郭军辉、原审被告琼山市人民政府的委托代理人吴钟本到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原判认定：1993年3月，泰华公司接受琼山市人民政府下设的临时机构“琼山县投资促进委员会”下发的《项目批准通知书》，向琼山市规划土地管理局支付土地预付款400万元的行为，是平等主体之间在土地出让问题上的附条件的行为，属《中华人民共和国民法通则》(简称《民法通则》)及相应土地管理法调整范畴。因该土地出让行为未获省政府批准，欠缺法律规定的必要形式要件，故应认定无效，附条件成立，则应退还预付款。琼山市人民政府系该无效行为的实施者，琼山市规划土地管理局收取了土地预付款，因此，琼山市人民政府和琼山市规划土地管理局应共同返还泰华公司土地预付款400万元。据此判决：一、琼山市人民政府1993年3月31日下发给海口市秀英工业开发建设总公司(以下简称秀英公司)的《项目批准通知书》无效；二、琼山市人民政府、琼山市规划土地管理局于本判决发生效力之日起10日内，共同返还泰华公司400万元。逾期履行上述债务，按中国人民银行同期同类贷款利率，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费（略）元，由琼山市人民政府和琼山市规划土地管理局共同承担。

宣判后，上诉人琼山市规划土地管理局不服原判，上诉称：本案中，我局与泰华公司之间是行政机关与行政相对人之间的行政关系。原审法院将这种不平等的行政关系认定是受《民法通则》调整的平等主体之间的合同关系，认定事实错误，适用法律不当。请求二审法院撤销原判，判令当事人双方按“交多少钱，划多少地”的原则，完善征地行为。被上诉人泰华公司答辩称：我司向上诉人支付400万元土地预付款的行为是平等主体间的民事行为。该行为应受《民法通则》调整。原审法院判决正确，请求二审驳回上诉，维持原判。

经审理查明：1992年10月26日，秀英公司向琼山市人民政府下设临时机构原琼山县投资促进委员会提交《荔园山庄可行性研究报告》，拟在石山风景区征地400亩兴建“荔园旅游别墅山庄”。同年3月4日，琼山县投资促进委员会同意立项，并于同年3月31日向秀英公司下发了《项目批准通知书》。该通知同意秀英公司在石山征地400亩。并告知自接到通知书后30天内(即1993年4月30日前)，将土地预付款人民币400万元汇至琼山市规划土地管理局。逾期不交预付款，则本项目撤销，若该项目获省政府批准，预付款可充地价款，若该项目未获省政府批准，则退还预付款(利息不退)。同年4月28日，秀英公司与泰华公司签订《合作协议书》及《补充协议书》，约定秀英公司与泰华公司合作兴建“荔园旅游别墅山庄”，泰华公司须于93年4月30日前代秀英公司付给琼山市规划土地管理局土地预付款人民币400万元。同年4月30日，泰华公司代秀英公司向琼山市规划土地管理局支付土地预付款400万元，该局出具了收款收据。同年5月至1994年2月间，琼山市人民政府建设委员会、计划委员会、旅游局下发文件，同意秀英公司开发建设“荔园旅游别墅山庄”。1994年2月28日，秀英公司与泰华公司向琼山市人民政府、琼山县投资促进委员会提交《关于“石山荔园旅游别墅山庄”项目交由海口泰华旅业股份有限公司独资开发的请示》。同年7月12日，琼山市人民政府以琼山府函[1994]X号文同意“荔园旅游别墅山庄”项目交由泰华公司独立开发。此后，琼山市计划委员会、旅游局等部门均发文同意泰华公司独资开发建设荔园山庄。

另查，“荔园旅游别墅山庄”开发项目至今尚未获海南省人民政府批准。

以上事实，有《项目批准通知书》、收付款凭据以及当事人陈述等为证。以上证据经庭审质证，具有证明效力。

本院认为，泰华公司按照《项目批准通知书》的要求，支付给琼山市规划土地管理局土地预付款400万元，琼山市规划土地管理局作为政府土地管理的职能部门，收取泰华公司土地预付款，双方的行为属于平等主体之间在国有土地使用权有偿出让关系上的行为。上诉人琼山市规划土地管理局上诉认为国有土地使用权有偿转让关系属于行政管理关系，双方的法律地位是不平等的，缺乏法律依据。原审认定双方的关系是平等主体之间的民事关系正确。由于该项目未获省政府批准，按项目通知书的约定，泰华公司土地预付款400万元应予以退还。上诉人琼山市规划土地管理局上诉主张不同意退还该款，缺乏事实根据。原审判决退还泰华公司400万元正确，本院予以维持，但原审判决《项目批准通知书》无效不当，本院予以纠正。

依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(一)、(二)项之规定，判决如下：

一、维持海南省海南中级人民法院(1999)海南民初字第X号民事判决第二项；

二、撤销海南省海南中级人民法院(1999)海南民初字第X号民事判决第一项。

一审案件受理费按一审执行，二审案件受理费人民币（略）元由上诉人琼山市规划土地管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长周一龙

代理审判员梁永新

代理审判员吴素琼

二○○○年七月十四日

书记员苏志辉