最高某民法院
民事判决书
(1998)经终字第X号
上诉人(原审被告)海南内江房地产开发公司，住所地：海南省海口市X路内江大厦X楼。
法定代理人罗某某，该公司总经理。
委托代理人茅某某，该公司副总经理。
委托代理人张廷智，北京天元律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)铁道部第十三工程局，住所地：吉林省长春市X路X号。
法定代表人谢某某，该局局长。
委托代理人石毅，该局第一工程处法律顾问。
委托代理人李德义，大连市衡平律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)兰州经济技术开发区管理委员会，住所地：甘肃省兰州市安宁区X号。
法定代表人高某某，该管委会主任。
委托代理人朱松祥，该管委会法律顾问处工作人员。
委托代理人傅贵中，北京市天运法律事务所工作人员。
上诉人海南内江房地产开发公司(以下简称内江公司)为与被上诉人铁道部第十三工程局(以下简称铁十三局)及兰州经济技术开发区管理委员会(以下简称管委会)招标投票纠纷一案，不服甘肃省高某人民法院(1996)甘经初字第X号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
甘肃省高某人民法院经审理查明：1996年5月16日，内江公司与管委会签订《合作建设兰州飞虹黄河大桥合同书》，约定：由内江公司投资1.2亿元，全权行使大桥工程建设的管理职能，负责组织施工、工程发包或招标，施工单位的确定和工程预算均须管委会批准，大桥正式竣工验收后移交管委会等。依据该合同，内江公司即开始大桥工程的招标工作。同年6月10日，内江公司向铁十三局等8家单位发出竞标邀请函。同年6月28日，内江公司审查后认为上述8家单位符合竞标资格，遂函告8家单位领取标书。同年7月1日，内江公司向甘肃省建设工程招标管理办公室(以下简称招标办)提出招标请示。同年7月8日，招标单位内江公司填写《招标申请及招标单位资料审查表》，管委会和兰州飞虹黄河大桥建设指挥部(以下简称大桥指挥部)在工程主管部门栏内盖章，经招标办审查后于同年7月9日盖章批准。同年7月16日，铁十三局向内江公司递交银行出具的投标担保书及该局出具的承诺书。该承诺书称：“若业主支付工程预付款，施工中业主能按月验工计价，我局可按月计价总额垫付25%的工程款。”同年7月17日，铁十三局持吉林省建设厅的出省证明递交了投标书。同年7月18日，甘肃省建筑管理站给招标办发出《进甘承包工程投标通知书》，批准铁十三局第8家单位参加投标。同年7月20日，内江公司确定标底为（略）元，并拟定开标会议程序，招标领导小组和招标评标总则等事项后开标。同年8月9日，甘肃省建设委员会批准大桥工程开工(施工)建设。同年8月13日，公开定标，铁十三局报价（略）元接近标底。同日，管委会和大桥指挥部向招标办提出招标情况报告，铁十三局以90分的最高某中标。同日，铁十三局向管委会承诺，在投标书基础上硬垫800万元、软垫2000万元，并以9200万元的总价承担施工。同年8月15日，经招标为审查批准，以甘建招(1996)X号甘肃省工程建设中标招标通知书确定铁十三局中标。内江公司在该通知书招标单位栏目内盖章，管委会亦跨该栏目盖章。同日，内江公司和管委会共同通知铁十三局调遣队伍和机械上场，以保证8月16日的奠基仪式正常进行。铁十三局很快予以落实。开工奠基仪式后，铁十三局做防洪堤坝及构筑设施等施工准备工作。同年8月23日和24日，内江公司两次致函铁十三局，要求其在5日内签订施工合同。同年8月23日，内江公司收到管委会同年8月13日的通知，该通知称：我委与贵公司约定飞虹黄河大桥建设于1996年8月16日正式开工，时至8月12日，贵公司尚未与施工单位达成施工协议，致使未按合同约定及时向我委呈报施工单位，因大桥开工迫在眉睫，为不影响如期施工，我委决定大桥工程由投标人选单位铁十三局承建，招标及发包工作至此结束，我委自即日起自行业主的权力(此时，中标通知书已生效多日)。同年8月20日，甘肃省建委、计委和财政厅联合转发建设部、国家计委、财政部《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，管委会收到该通知后于同年9月18日书面通知内江公司严禁施工单位带资承包工程和垫资施工。从同年8月27日至9月26日，内江公司与铁十三局多次协商，终因双方对是否垫资、是否支付工程预付款、是否按月计价付款等问题未能达成一致意见，致使施工合同未能签订。同年9月27日，大桥指挥部在召集各方协商一致的情况下发布了X号令称：大桥务于同年10月5日开工，如不能按期开工，视为内江公司和铁十三局无力建桥，按自动退出处理。嗣后，双方虽经协商但仍未达成协议。同年10月8日，内江公司与案外人铁道部第二工程局(以下简称铁二局)草签施工合同，致使铁十三局与内江公司的施工合同不能签订。铁十三局于1996年12月1日向甘肃省高某人民法院提起诉讼，诉请判讼内江公司支付招标违约金230万元，并赔偿临时设施费215万元、调遣费169.74万元、误工费70.7万元，由内江公司承担诉讼费。1997年1月12日，案外人兰州银滩黄河大桥建设经营管理有限公司以兰银建管(1997)第X号文件决定：一、限铁十三局于1997年元月24日将位于迎门滩和马滩施工场地内所有人员、机具、设备、材料全部撤退完毕。二、为减少钱十三局财产在退场中不受更大损失，对现有的临时房屋、电力线路、通信设施及防洪堤坝由公司接受转施工单位利用。我公司先行垫支104.578万元作为临时设施费用。三、经核实，退场调遣费用96万元，我公司先行垫支45万元，作为铁十三局部分退场费。四、我公司垫付款由铁十三局从其诉内江公司案件获得赔偿费用的相应项目中退还我公司。铁十三局收到上述款项后，已按期撤离施工现场。
甘肃省高某人民法院认为：内江公司与铁十三局的招投标行为及铁十三局的中标，均是招标办依法定程序进行的，属有效民事行为。铁十三局中标后，内江公司在违法要求铁十三局带资承包工程和垫资施工的同时，又与中标单位以外的铁二局商签施工合同，这是双方施工合同未能签订的主要原因，其责任应由内江公司承担。铁十三局应内江公司和管委会共同通知，紧急调遣施工队伍和机械设备上场，上场后修防洪堤坝、安装电力线路、搭设临时设施等，做了大量的工程前期准备工作，造成了很大损失。对此，内江公司应负主要责任，管委会通知铁十三局调遣施工队伍和机械设备上场，亦应负相应责任。该院依照《中华人民共和国民法通则》第一百一十二条、第一百一十五条和甘肃省人民政府发布的《甘肃省工程建设施工招标投标管理办法》的规定，判决：一、内江公司应付给铁十三局招标违约金50万元；二、内江公司应付给铁十三局调遣费147万元(其中上场费96万元，剩余的下场费51万元)，窝工费（略）.8元；三、管委会已垫付给铁十三局的临时设施费104.578万元和下场调遣费45万元，铁十三局不再退还管委会。一审案件受理费（略）元，财产保全费（略）元，共计（略）元，由内江公司承担（略）.3元，管委会承担（略）.7元。
内江公司不服甘肃省高某人民法院的上述民事判决，向本院提起上诉称：原审判决混淆了招标责任主体，错误判决内江公司作为招标的直接责任主体；原审判决除对铁十三局以承诺垫资的不当竞标事实和责任未予认定外，还颠倒行为事实的因果关系，认定内江公司“违法要求铁十三局带资承包工程和垫资施工”，并将施工合同不能签订的原因归结于内江公司与铁二局草签合同，是对合同不能签订直接原因的错误认定；原审判决认定内公司与管委会共同通知铁十三局上场，并由内江公司承担铁十三局未经核对的近200万元的全部上场费用和大部分退场费用，没有事实和法律依据；原审判决对铁十三局违法擅自修建临时设施的行为不作性质和效力认定，对铁十三局参加开工典礼后擅自继续增调人员设备、扩大损失费用的行为不作性质和效力认定，对铁十三局发生上述费用的行为不作责任界定和费用数额核定，判决支持铁十三局的全部诉请，没有事实和法律依据；原审法院采取财产保全措施，冻结内江公司的685万元款项不当。故请求撤销原审法院的民事判决；判决驳回铁十三局对内江公司的诉讼请求；解除对内江公司超过实际讼争金额部分的资金冻结措施，判决铁十三局承担其错误申请财产保全造成内江公司的财产损失；判决铁十三局承担本案全部诉讼费用。
铁十三局答辩称：从有关文字材料看，内江公司为招标责任主体。《招标文件》第3篇第1条第2款规定“招标文件中的”业主“指海南内江房地产开发公司”。内江公司与管委会签订的《合作建设兰州飞虹黄河大桥合同书》第25条规定“乙方全权行使大桥工程建设的管理职能，负责组织施工工作，工程发包或招标工作，施工单位的确定和工程预算须经开发区管委会批准”。从招标行为的全过程看，内江公司更是责任主体。向各施工单位发送投标邀请函系内江公司独家所为，对投标单位进行资格预审、编制标底、决标、定标、向招标办呈办《中标通知书》、要求铁十三局组织机械设备上场参加奠基仪式，以及施工合同的多轮谈判等，均系内江公司所为。无论从文字规定，还是实施行为，责任主体只能是内江公司。内江公司享有诸多权利，必然应承担相应的义务。施工合同未能签订的直接原因是内江公司违反现行法规，强令施工企业垫资施工所致。内江公司与管委会的合作建桥合同中规定了施工企业必须垫资施工，即任何一家施工企业中标都必须满足这一前提条件，否则，无论施工企业技术力量多么雄厚、施工方案多么先进，都不能中标。基于上述规定，8个参加投标的施工企业均承诺了垫资施工。内江公司将本应自身承担的投资义务转嫁给了施工企业，这是极不公平的要求。国家三部委联合下发了《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，但内江公司多次表示，该通知对其无约束力。管委会接该通知后专门发文给内江公司，要求其纠正这一错误做法，但内江公司拒不执行并在同年9月致管委会的函中表示，须待铁十三局先行垫资800万元之后才能签订施工合同。当铁十三局表示坚决贯彻三部委通知精神时，内江公司一方面要求撤换中标单位，另一方面在没有撤销铁十三局中标资格的情况下，又擅自与案外人铁二局签订了合同，该合同要求铁二局硬垫资金1000万元。内江公司的行为具有明显的违法性。铁十三局的损失计算合法有据，原审判决仅保护了铁十三局的直接经济损失。铁十三局搭设临时设施符合建设程序，也符合投标目的。原审判决认定临时设施费为104万余元，仅为起诉金额的二分之一。原审法院采取财产保全措施并无不当。故请求驳回上诉，维持原判。
管委会答辩称：原审判决认定内江公司全权行使大桥工程建设的管理职能，负责组织施工、工程发包和报批这一权利，以及内江公司具体实施上述行为的事实；造成施工合同未能签订的原因是内江公司与铁十三局“对是否垫资、是否支付工程预付款、是否按月计价付款等问题未能达成一致意见”。该判决又认定管委会与内江公司共同通知铁十三局调遣队伍和机械上场，亦应负相应责任，该认定没有法律上的因果关系。本案关键不在于铁十三局是否上场，而在于基于内江公司的非法垫资要求致使施工合同未能签订，施工不能进行。铁十三局上场是依据标书要求于1996年8月16日开工招标小组的通知而产生的合法行为。上场是铁十三局遵约守法的表现。根据管委会与内江公司于1996年5月16日签订的合作建桥合同，内江公司取得了飞虹黄河大桥的招投标及工程建设管理的权利，双方并非委托代理关系。内江公司依合同取得的上述权利也被列入标书之中，并且内江公司也实际上从事了招标、开标、评标、决标、报批及与中标单位商签施工合同等具体工作，但因内江公司非法要求中标单位铁十三局带巨资承包，且未经管委会核定和招标办批准，私自与铁二局签订非法工程承包合同，导致铁十三局迟迟不能开工并造成了经济损失。内江公司一手制造的对铁十三局的违约行为，应由内江公司承担全部违约责任。与管委会没有关联。管委会不是本案中的诉讼当事人。故请求驳回内江公司对管委会的无理诉求。
本院还查明：管委会与内江公司于1996年5月16日签订《合作建设兰州飞虹黄河大桥合同书》，以及同年7月12日签订补充协议后，管委会还于同年6月28日向内江公司出具一份授权委托书称：“管委会(业主)授权内江公司代行兰州飞虹黄河大桥工程项目建设的管理职能。负责该项目的招标、工程发包及工程管理工作。中标合同的授予须经管委会(业主)批准后方可生效。本授权与《合作建设兰州飞虹黄河大桥合同》及补充协议有冲突的，遵从合同及补充协议。”1996年8月12日，兰州市人民政府办公厅以兰政办发(1996)X号文决定成立兰州飞虹黄河大桥建设指挥部，统一协调各方面关系，以保证大桥工程建设如期开工并加快其建设步伐。1996年8月13日，内江公司向管委会和大桥指挥部提交了一份关于兰州飞虹黄河大桥建设项目招标情况的报告，该报告称：此次招标工作体现了公正、公平、等价有偿和诚实信用原则，成立了以业主法人为评标小组组长(内江公司法定代表人罗某某为招标领导小组组长)，以投资方为副组长，吸收法律界、金融界、设计部门以及专家、学者等有关人士参加的评标小组，以保证评标工作的稳定性和组织性；政府有关领导多次亲临现场指导工作，及时解决评标工作中的各种疑难，确保评标工作在良好环境状态下进行；严格执行保密措施，无论从招标评标综合评分，还是从标底的保密，始终保持无泄密状态；通过谈判和技术及经济答辩，综合积分情况，铁十三局具有合理的报价，有保证工期的周密而完整的技术措施，有一套符合兰州飞虹黄河大桥工程建设特点的质量保证体系和全面开展的QC管理办法，施工方案具有明显的先进和合理性，在实际运作中可能给业主带来明显的经济效益，经评标小组一致推认：该局为兰州飞虹黄河大桥工程建设施工中标单位。1997年3月14日，管委会与内江公司签订一份协议书，约定：双方同意解除1996年5月16日签订的合作合同及同年7月12日签订的补充协议，在合同履行期间所产生的双方违约责任及连带责任、经济法律后果，由责任方自行承担；由于建桥征地所用，内江公司曾借给管委会的1000万元人民币，管委会同意归还并按合同规定月息19‰付给内江公司；本协议签订后当日，内江公司即向管委会移交“兰州飞虹黄河大桥建设指挥部施工管理处”印章壹枚，由双方验证后当面销毁(记录留存)，因内江公司在印章销毁前由此发生的相关业务所形成的债务由内江公司自行负担；本协议签订后当日，内江公司向管委会移交兰州飞虹黄河大桥有关招投标书(内江公司自留一份)；本协议签订后，原合同即中止执行，待管委会向内江公司全额支付借款本息后，合同即行解除，如管委会未按本协议规定时间支付本息，则合同中止、撤销；本协议签订后，管委会给内江公司的授权委托书、会议纪要、函件等随合同解除而废止；本协议签订后双方代表签字、加盖法人印章后生效。该协议由内江公司罗某某和管委会高某某签字，并加盖了双方单位公章。
本院认为：本案涉及管委会与内江公司以及管委会和内江公司与铁十三局之间两个不同法律关系。管委会与内江公司于1996年5月16日和同年7月12日分别签订了《合作建设兰州飞虹黄河大桥合同书》及补充协议。上述合同及补充协议表明，管委会与内江公司之间形成了合作合同关系。虽然管委会还于同年6月28日向内江公司出具一份授权委托书称：管委会作为业主授权内江公司代行兰州飞虹黄河大桥工程建设的管理职能，负责该项目的招标、工程发包及工程管理工作，中标合同的授予须经管委会批准后方可生效。但该授权书还规定，“本授权与”合作建设兰州飞虹黄河大桥合同书“及补充协议有冲突的，遵从合同及补充协议”。故该授权书并不能改变管委会与内江公司之间合作合同关系的性质。依照上述合同及补充协议，内江公司取得了由其投资1.2亿元、全权行使大桥工程建设的管理职能、负责组织施工、工程发包或招标等实体权利。内江公司取得上述实体权利后遂开始了招投标的具体工作，从向铁十三局等8家单位发出邀请函，对竞标单位资格进行是查，向招标办撰写关于工程施工招(议)标的专题请示报告，准备招标文件，成立招标领导小组(内江公司法定代表人罗某某任组长)，制作开标中标通知书，以及通知铁十三局上场并商签施工合同等，均系内江公司所为。《甘肃省工程建设招标申请及招标单位资格审查表》以及招标办于1996年8月15日向铁十三局发出的中标通知书上，均有内江公司在招标单位栏目内加盖单位公章。管委会虽于1996年8月13日给内江公司发函称：因施工单位尚未确定，影响8月16日开工，决定铁十三局承建，招标及工程发包工作至此结束，我委自即日起自行业主的权利。但此件于同年8月23日才送达到内江公司，此时，中标通知书已生效多日，且内江公司与管委会还共同通知铁十三局于同年8月16日上场参加开工奠基仪式。至1997年3月14日，内江公司与管委会才最后签订了解除合同关系的协议书，这就表明，在解除合作合同关系的协议书签订以前，内江公司的法律地位和权利义务关系是受合作合同约束的。虽然内江公司与管委会在合作过程中产生了矛盾，但并不能因此影响双方之间合作合同法律关系的性质。内江公司与管委会之间的权利义务关系源于合作合同及补充协议，终于1997年3月14日的解除原合作协议。内江公司依合同取得黄河大桥的工程招标、发包及工程管理权利后，并实际上行使了招标的权利，其作为招标主体的法律地位是明确的。基于管委会与内江公司之间的合作合同关系，管委会亦自始至终参与了飞虹黄河大桥的招投标工作。管委会派员参加招标领导小组；铁十三局于1996年8月13日承诺硬垫资金800万元、软垫资金2000万元的函件，是向管委会出具的；管委会虽在《甘肃省工程建设招标申请及招标单位资格审查表》上以招标工程主管单位名义加盖单位公章，但其在招标办于1996年8月15日向铁十三局发出的中标通知书招标单位栏目内加盖了单位公章；管委会与内江公司共同通知铁十三局上场参加同年8月16日的开工奠基仪式。上述事实表明，管委会作为飞虹黄河大桥的业主和受益人已实际上行使了工程招标和发包的权利，故对其亦应认定为招标主体。管委会与内江公司共同作为招标主体与铁十三局之间形成了招投标合同关系。上述当事人之间的招投标行为及铁十三局的中标均是依法定程序进行的，并得到了当地政府主管部门的审查批准，故应认定合法有效。铁十三局向内江公司和管委会主张权利并非内江公司和管委会违反有关招投标义务而产生的合同责任，而是在招投标行为已结束、铁十三局中标后至施工合同签订之前阶段，基于内江公司与管委会的共同通知，铁十三局遂调遣施工队伍上场，由于施工合同未能最后签订，致使铁十三局不得不退场，由此而产生的前契约责任。对于施工合同未能签订的原因，铁十三局于1996年8月13日向管委会承诺在投标书的基础上硬垫资金800万元、软垫资金2000万元，承担大桥的施工。当招投标结束后至内江公司与铁十三局商签合同时，内江公司坚持要求铁十三局履行其垫资的承诺，但铁十三局则以建设部、国家计委和财政部下发了禁止垫资施工的文件为由不同意垫资。经查，“三部委”于1996年6月4日以建管(1996)X号文件下发了《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，该通知第四条明确规定，“任何建设单位都不得以要求施工单位带资承包作为招标投标条件，更不得强行要求施工单位将此类内容写入工程承包合同。违者取消其工程招标资格，并给予经济处罚。”上述规定属强制性规定，对建设单位和施工单位均有约束力。甘肃省建委、计委和财政厅于同年8月20日联合转发了上述通知。管委会收到该通知后亦于同年9月18日书面通知内江公司严禁施工单位带资承包工程和垫资施工。从1996年8月27日至同年9月26日，内江公司与铁十三局经多次协商，终因双方对是否垫资、是否支付工程预付款、是否按月计价付款等问题未能达成一致意见，同年10月8日，内江公司与案外人铁二局签订了施工合同，该合同的签订完全解除了中标单位铁十三局继续施工的权利，致使铁十三局与内江公司的施工合同不能签订。故本案施工合同未能签订的原因在于内江公司违反有关规定，要求铁十三局垫资承包以及其与案外人签订了施工合同。管委会与内江公司共同通知铁十三局上场系基于合作合同中规定大桥定于1996年7月18日正式开工(争取同年6月18日开工)的约定，以及铁十三局已中标的实际情况，且管委会与内江公司的共同通知上场行为并不必然导致内江公司与铁十三局施工合同不能签订的后果，故管委会参与共同通知行为没有过错，其不应承担民事责任。铁十三局应内江公司与管委会的共同通知，遂调遣施工队伍上场亦没有过错，且施工合同未能最后签订的原因在于内江公司，故铁十三局对本案损失不应承担民事责任。内江公司违法要求铁十三局垫资承包以及其与案处人铁二局签订施工合同，其行为已构成根本违约，故其应对本案施工合同不能签订所造成的损失承担全部赔偿责任。对于铁十三局的损失范围，原审判决认定调遣费为192万元(包括上场费和下场费各96万元)、临时设施费为104.578万元和窝工费（略）.8元。内江公司上诉时虽对该数额提出异议，但未提供相关证据，故不予支持。原审判决认定的损失范围及具体数额并无不当，应予采信。但原审判决内江公司给付铁十三局50万元招标违约金没有事实和法律依据，应予纠正。内江公司关于其不是招投标法律关系的主体以及其对铁十三局的损失不承担任何民事责任的上诉理由和请求均不能成立，故不予支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律不当，应予纠正。
本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销甘肃省高某人民法院(1996)甘经初字第X号民事判决。
二、海南内江房地产开发公司赔偿铁道部第十三工程局调遣费（略）元、临时设施费（略）元、误工费（略）.8元，共计（略）.8元。
三、案外人兰州银滩黄河大桥建设经营管理有限公司于1997年1月12日以兰银建管(1997)第X号文件作出的决定合法有效，应予履行。
上述给付限本判决送达之次日起10日内履行，逾期给付，则按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条规定办理。
一审案件受理费（略）元，财产保全费（略）元，共计（略）元，由海南内江房地产开发公司承担。二审案件受理费（略）元，由海南内江房地产开发公司承担。
本判决为终审判决。
审判长李天顺
审判员宋晓明
审判员徐瑞柏
一九九九年六月四日
书记员刘敏
