上诉人（原审原告）株洲县X村数字电视网络有限责任公司，住所地株洲县X村娥公塘。

法定代表人李某，董事长。

委托代理人段言，湖南弘一律师事务所律师，代理权限为一般代理。

被上诉人（原审被告）株洲市广播电视局，住所地株洲市X区X路。

法定代表人唐某，局长。

委托代理人尹军辉，湖南法达律师事务所律师。代理权限为特别授权即代为承认、放某、变更诉讼请求，进行和解。

原审第三人株洲县广播电视局，住所地株洲县政府院内。

法定代表人曹某，局长。

委托代理人王某某，男，X年X月X日出生，汉族，株洲县人，该局职员，住XXX，代理权限为特别授权即代为承认、放某、变更诉讼请求，进行和解。

上诉人株洲县X村数字电视网络有限责任公司因与被上诉人株洲市广播电视局及原审第三人株洲县广播电视局广播电影电视行政管理一案，不服株洲市X区人民法院（2011）株天法行初字第X号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2011年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人法定代表人李某、代理人段言，被上诉人代理人尹军辉，原审第三人代理人王某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审查明：2011年5月5日，根据群众举报线索，被告执法人员发现位于株洲县与醴陵市交界的军山有非法设立广播电视发射台，侵占广播电视转用频率，传输广播电视节目的违法行为，执法人员于当日对从非法使用的发射机上拆除了四块功率放某模块和一台控制单元实行证据先行登记保存，并制作了现场笔录。2011年5月6日，被告作出证据先行登记保存审批意见，为及时防止违法行为，决定对四块功率放某模块和一台控制单元进行证据先行登记保存，保存期限从2011年5月5日至2011年5月12日。2011年5月11日，被告作出证据先行登记保存物品处理审批意见，对登记保存的物品继续保存，待作出行政处罚决定时，以从事违法活动的设备予以没收。2011年5月12日，被告作出立案审批意见，对上述违法行为立案查处。2011年5月6日，原告向株洲县公安局淦田派出所报案，称军山发射站机房被盗，价值近30余万元，同日，株洲县公安局作出立案决定，予以立案侦查。2011年5月30日，株洲县公安局以该案没有犯罪事实决定撤销此案。2011年6月8日，原告与四川省成都市X区科赛电子产品经营部签订一份《产品购销合同》，由原告向该公司购买DVT-8313型MUDS发射机一台，价值28万元，并于2011年6月17日支付以上款项。被告没有作出行政处罚决定，原告诉至法院，要求确认被告的扣押行政行为违法，判令被告赔偿扣押行为造成的直接经济损失32万元，请求法院向相关部门提出司法建议。

原审认为，本案属广播电视电影行政管理其他行政行为纠纷。争议焦点有：一是被告对原告位于株洲县X村军山发射站的设备进行查处的行为是否合法；二是原告要求被告赔偿经济损失是否有事实和法律依据。关于第一个争议焦点，被告根据群众举报线索，在检查过程中发现位于株洲县和醴陵市交界的军山有非法设立广播电视发射台，侵占广播电视专用频率，传输广播电视节目的违法行为，其执法人员对发射站的发射机上的功率放某模块和控制单元予以查处。该行为原告认为系违法扣押行为，被告认为是证据登记保存行为。被告在2011年5月5日查处时出具的虽为《物品扣押书》，但其所依据的法律为《行政处罚法》第三十七条第（二）款之规定，即“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。该《物品扣押书》从其适用的法条及内容来看，均指的是登记保存，认定某一具体行政行为的性质不能只看其表面，而应当看其实质，该法律文书虽有“扣押”的表述，但这只能说明该文书存在瑕疵，并不能因其表面现象的瑕疵而改变该具体行政行为的实质内容，故被告的查处行为实质内容为登记保存行为。原告作为广播电视电影行业的行政主管单位，发现有违法行为存在，执法人员应当及时制止，从而避免造成严重后果，为其职责所在，符合《广播电影电视行政处罚程序暂行规定》第二十二条之规定。被告采取证据保存登记经过其主管负责人批准，制作了现场笔录，填写了证据登记保存审批表、证据先行登记保存物品处理审批表等，手续齐备，程序合法，符合《行政处罚法》第三十七条第（二）款及《广播电影电视行政处罚程序暂行规定》第二十三条、第二十四条之规定。综上，被告的查处行为系证据登记保存行为，该具体行政行为手续完备，程序合法，原告要求确认被告扣押的具体行政行为违法的理由不能成立。关于第二个争议焦点，原告要求被告赔偿设备损失32万元，因被告的行政行为为证据登记保存行为，而非违法扣押，且手续完备、程序合法，故原告要求判令被告赔偿扣押行为造成的直接经济损失32万元的理由不能成立，对原告请求法院向相关部门提出追究被告相关工作人员行政责任的司法建议的诉讼请求亦不能支持。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告株洲县X村数字电视网络有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告株洲县X村数字电视网络有限责任公司负担。

宣判后，株洲县X村数字电视网络有限责任公司上诉称：1、原审认定事实错误，上诉人并非非法设立广播电视发射台，侵占广播电视专用频率以及非法传输广播电视节日，本案应当审查被上诉人的具体行政行为是否合法，上诉人是否合法经营非本案审查范围，原审超出了审理范围。2、被上诉人证据登记保存的具体行政行为不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条二款的规定，属违法登记保存，且给上诉人造成了经济损失，依法应当予以赔偿。请求撤销原判，确认被上诉人证据登记保存行为违法；判令被上诉人返还违法登记保存的设备并赔偿损失32万元；向相关部门提出追究被上诉人相关工作人员行政责任的司法建议；本案诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称：原审认定事实清楚、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人没有陈述意见。

本院对原审所认定的证据予以采纳。本院对原审认定上诉人非法设立，非法使用广播电视发射台不予确认，对其余认定的事实予以确认。

本院认为，本案系广播电影电视行政管理一案，本案争议的焦点是株洲市广播电视局的证据先行登记保存行为是否合法，是否应当进行行政赔偿。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能发生或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。1996年12月19日，广播电影电视部发布的《广播电影电视行政处罚程序暂行规定》第二十四条规定：对登记保存的证据应视情况选择适当场所妥善保存，并于七日内作出处理决定。被上诉人系株洲市广播电影、电视行政主管部门，有权对辖区内广播电影、电视轶序行使行政管理权。但被上诉人在查处上诉人设立在株洲县和醴陵市交界的军山广播电视发射台的过程中，错将株洲县广播电视局列为证据先行登记保存的行政相对人，也无证据证明其证据先行登记保存行为已书面告知实际行政相对人即上诉人，且没有在法律规定的期限内对先行登记保存的证据作出处理决定，被上诉人作出证据先行登记保存的行政行为属于违法行政行为。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”因此，上诉人要求被上诉人返还违法登记保存的设备符合法律规定，本院予以支持。被上诉人对上诉人的广播电视发射台的设备先行登记行为虽然违法，但并未对登记保存的设备造成损害，上诉人要求赔偿32万元损失和向相关部门提出追究被上诉人相关工作人员行政责任的司法建议的理由不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，但适用法律、法规错误，应当予以纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款（二）项之规定，判决如下：

一、撤销株洲市X区人民法院（2011）株天法行初字第X号行政判决；

二、确认被上诉人株洲市广播电视局在本案中对上诉人株洲县X村数字电视网络有限责任公司所作的证据先行登记保存行为违法；

三、被上诉人株洲市广播电视局向上诉人株洲县X村数字电视网络有限责任公司返还登记保存的发射机功率放某模块四块和发射机控制单元一台；

四、驳回上诉人株洲县X村数字电视网络有限责任公司的其他诉讼请求。

本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人株洲市广播电视局负担。

本判决为终审判决。

审判长彭德华

审判员梁小平

审判员王某

二○一一年十二月二十八日

书记员刘怡