海南省高级人民法院

行政判决书

(2003)琼行终字第X号

上诉人(原审原告)中国农业银行三亚分行。住三亚市X路。

法定代表人董某某，该行行长。

委托代理人田某某，海南省经济法研究会，助理研究员。

委托代理人林某文，海南省农业银行法律事务处职员。

被上诉人(原审被告)三亚市公安消防局，住三亚市X路。

法定代表人林某甲，该局局长。

委托代理人何壮，海南坤和律师事务所律师。

委托代理人杨某，三亚市公安消防局参谋。

上诉人中国农业银行三亚分行(以下简称＂农行＂)因其诉被上诉人三亚市公安消防局(以下简称＂消防局＂)火灾事故责任认定一案，不服三亚市中级人民法院2002年12月17日作出的(2002)三亚行初字第X号行政判决，于2002年12月31日向本院提起上诉。本院于2003年2月19日立案受理了本案后，依法组成合议庭，于2003年3月28日公开开庭审理了本案。当事人的委托代理人田某某、林某文和何壮、杨某均出庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原判认定，三亚阳光购物中心，又名三某商业大厦，由三亚市第二百货公司和香港泰益有限公司共同兴建。1995年6月5日，香港泰益有限公司授权委托阳光公司负责该大厦的建造、出租、销售以及纳税等有关一切业务。该大楼共九层，建筑面积（略）．28平方米。1996年3月28日竣工。三亚市建筑工程质量监督站通过验收并评为优良工程。根据联营协议，大楼的一楼产权归三亚市第二百货公司所有，其他楼层产权归阳光公司所有。该大楼未经消防报建，未安装任何消防设施。1998年，三亚市第二百货公司将一楼出租给个体户杨某。杨某装修成商场后向社会出租。其商场未经消防验收就擅自投入使用。二层以上消防通道被钢筋护栏封堵；靠近红旗街的楼梯出口改装成铺面出租；楼上非法居住临时住户18户，约50人，分别居住在四至八楼。阳光公司因未能偿还农行贷款，1999年9月三亚中院以(1999)三亚执字第71－X号民事裁定书将阳光购物中心大楼第二层、四至九层和地下室面积的一半抵偿农行贷款。农行据此取得上述房产的产权。而后，农行曾将二楼部分出租给周某良举办过为期一个月的＂上海服饰精品展销会＂；委托张某某向临时住户收取2001年1月份的租金800元。从2001年4月起，杨某强行侵占二楼的一部分出租给他人开办婚纱摄影店，更为严重的是将靠近红旗街楼梯出口改装成铺面出租。四至七楼非法住户继续居住。农行因无法清场，于2001年3月15日向三亚中院申请清场。三亚中院于2001年6月26日发出(1999)三亚执字第71－X号公告，责令被执行人阳光公司及住户、经营者在2001年7月3日前迁出上述房产。公告发出后，非法住户仍居住至火灾发生。2002年4月21日5时许，购物中心一楼北侧自选商场北侧墙面电源线氧化，接触不良，产生电弧，引起货架可燃物起火，造成重大火灾，火灾过火面积1171．17平方米，直接经济损失62．86万元，6人跳楼死亡，1人烟熏死亡。火灾发生后，消防局作出三公消责(2002)第X号《火灾事故责任书》，认定农行应对此起火灾负间接责任。农行不服，向省公安消防总队申请重新认定。消防总队维持了消防局的火灾事故责任书。

原审法院认为，被告消防局依据消防法的规定负有对三亚市区消防工作实施监督管理的行政职权。《火灾事故责任书》认定事实基本清楚，证据充分，适用法律、法规正确，应予支持。原告诉请无理，不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，判决维持被告三公消责(2002)第X号《火灾事故责任书》。

原审法院随案移送的主要证据有：

1、海南省公安厅(琼)公消重(2002)第X号《火灾原因、事故责任重新认定书》，以证明申请重新认定事实；

2、农行预算的火灾直接财产损失申报表，以证明农行在火灾中经济损失2千多万元的事实；

3、三亚商业大厦(阳光购物中心)工程竣工验收质量核验证书，以证明该大厦为已经竣工验收的优良工程；

4、农行提供的报案书、《关于责令不法侵权人退还抵债资产－阳光购物中心房产的申请》和三亚中院(1999)三亚执字第71－X号公告，以证明原告向公安机关报案后，又申请法院强制清场，以及三亚中院公告要求非法住户于7月3日前搬出的事实；

5、火灾现场勘察和物证提取笔录、火灾事故现场图、平面图、过火示意图，以证明消防局调查火灾事故的基本情况；

6、三亚市气象局出具的4月20－21日天气情况的《证明》，以证明火灾当天无雷击现象的事实；

7、消防局提供的火灾直接损失核定表，以证明火灾造成直接经济损失62万多元的事实；

8、三亚中院(1999)三亚执字第71－X号民事裁定书和(1998)三亚执字第70－X号协助执行通知书，以证明三亚中院于1998年5月将三亚阳光公司提供抵押的阳光购物中心二、四至九层和地下室的一部分，执行抵偿农行的债务的事实；

9、农行出具给张某某的委托书、现金收入发票、通知书，以证明农行委托张某某收取2001年1月租金800元的事实；

10、农行与上海国际经贸经营部周某良签订的《房屋租赁合同》，以证明农行于2001年12月将二层出租给周某良举办为期一个月的＂上海服饰精品展销会＂的事实；

11、被告调查证人陈某某、吉某某、马某某、齐某某、周某乙、张某某、林某丙、周某丁、林某戊、苏某某、樊某某、梁某新等12人的询问笔录共20份，以证明农行管理物业和委托张某某租金等情况。

上诉人农行的上诉请求：一、撤销原判；二、撤销三公消责(2002)第X号《火灾事故责任书》。上诉的事实和理由主要有：一、上诉人在无法清场的情况下，已经申请法院采取强制措施清场。火灾事故责任书认定上诉人没有采取措施制止18户外来人员居住，与事实不符。二、《火灾事故责任书》引用的消防法第10条和39条不是认定事故责任的条文，火灾事故责任书适用法律错误。三、火灾事故责任书根据上诉人委托张某某收取2001年1月份一个月的租金，认定上诉人对购物中心已投入使用，应对火灾事故承担间接责任，认定的证据不足。四、被上诉人行政程序违法，《火灾事故责任书》没有日期，并在作出被诉行为后收集部分证据。

被上诉人消防局答辩称：一、根据最高人民法院和公安部的解释，本案不属于法院的受案范围。二、火灾事故责任书认定购物中心的产权属于农行，因未安装消防设施，属于停缓建工程。农行在接管后未能及时发现疏散通道被堵和采取相应疏通措施，2002年3月仍然在收取租金。因此，火灾事故责任书认定事实清楚，有张某某等证人证某为证。三、火灾事故责任书适用法律正确，行政程序合法。农行的行为违反了消防法第十条和第十四条的规定。由于农行对火灾事故的扩大、蔓延负有一定的责任，根据《火灾事故调查规定》第二十九条规定，农行负有间接责任。

经本院审理查明，当事人上诉争议的焦点是：被诉的《火灾事故责任书》认定农行＂没有采取措施制止18户外来人员居住在四至八楼层内＂是否有事实根据，以及认定农行对火灾事故负间接责任是否有法律依据。

经查，火灾发生地的三亚市阳光购物中心大楼第二层、四至九层和部分地下室的产权原属于阳光公司所有，经三亚中院裁定抵偿给了上诉人农行。一楼归三亚市第二百货公司所有，已出租给个体户杨某修成商场。该大楼未经消防报建，未安装任何消防设施。农行取得上述房产的产权后，曾委托张某某收取居住户2001年1月的租金。2001年6月申请三亚中院清理场地，三亚中院以(1999)三亚执字第71－X号公告要求非法住户于7月3日前搬出。清场公告期满后，还有18户外来人员占住大楼四至八层，没有搬出。对此农行是知道，且没有证据证明农行采取措施制止18户外来人员占住大楼四至八层。清场后，农行还曾于2001年12月将二层出租给他人举办了为期一个月的＂上海服饰精品展销会＂。火灾事故发生于2002年4月21日。消防局作出的《火灾事故责任书》认定：引起火灾事故的原因是购物中心一楼北侧自选商场北侧墙面电源线接头氧化，接触不良，产生电弧，引起货架可燃物起火。一楼商场的法定代表人杨某对火灾的形成负有直接责任，且其行为已触犯了刑律；三亚市第二百货公司作为一楼的产权单位，其法定代表人杨某良将其物业出租给杨某经营，未能设置完好有效的消防设施，导致火灾未能得到有效的控制而迅速扩大、蔓延，应负间接责任，并涉嫌犯罪；农行作为产权单位，知道该建筑物属半拉子工程，并未经消防部门验收，没有居住条件，没有采取措施制止18户外来人员居住在四至八楼楼层内，导致火灾发生后居住在四至五层住户被迫跳楼致死，致使此起火灾造成重大伤亡，其行为违反了《中华人民共和国消防法》第十条，应对此起火灾负间接责任。以上事实，双方当事人没有异议，且有人民法院执行裁定书、收取租金的委托书、租赁合同、火灾事故调查报告、《火灾事故责任书》以及农行工作人员林某丙、苏某某等人的询问笔录为证，足以认定。

至于法院公告清场后18户外来人员如何进住大楼四至八层，以及农行是否同意和继续收取租金，当事人的陈某不一致。被上诉人提供的张某某、林某丙、樊某某等人的询问笔录，内容相互矛盾，且不够详实，以该询问笔录认定农行同意18户外来人员进住大楼的四至八层和继续收取租金的事实，证据不充分。

《火灾事故责任书》根据《中华人民共和国消防法》第三十九条规定，认定上诉人农行的行为违反了消防法第十条之规定。消防法第十条第三款规定，建筑工程竣工时必需经公安消防机构进行消防验收；未经验收核准或经验收不合格的，不得投入使用。消防法第三十九条规定，火灾扑灭后，公安消防机构有权查明火灾事故责任。另外，被上诉人消防局提供的《火灾事故调查规定》第二十九条规定，火灾事故责任主要有直接责任、间接责任、直接领导责任和领导责任四类。但四类责任适用的具体情形，没有明确规定。

除火灾直接损失的具体数额的事实和火灾直接损失核定表、被上诉人消防局于5月9日之后收集的询问笔录等证据外，当事人对原判认定的其他事实和原审法院移送的其他证据均无异议，经庭审查证属实，足以认定。

本院认为，被诉的《火灾事故责任书》直接认定了行政相对人的火灾事故责任，对当事人的权力义务已产生实际影响。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条的规定，应属于行政诉讼的受案范围。被上诉人认为本案不属于行政诉讼的受案范围，其理由不成立。

上诉人农行取得阳光购物中心大楼的产权后，在未经消防验收和设置完好有效的消防设施，存在严重的火灾隐患的情况下，曾经收取过外来住户的租金和出租二楼给他人举办过展销会，其管理、使用该大楼的行为违反了消防法的规定，消防机构本可依法责令农行纠正或给予处罚。但自2001年6月上诉人农行申请人民法院清理场地后，购物中心的四至八层楼实际没有再投入使用。因此，根据消防法的第十条规定，上诉人农行没有设置完好有效的消防设施和提请消防验收之法定义务。《火灾事故责任书》认定上诉人农行违反了消防法的第十条规定，属适用法律错误。另外，还需要明确指出的是：在未设置完好有效的消防设施和通过消防验收的情况下，上诉人农行明知在申请人民法院公告清场后仍有外来人员非法进住大楼的四至八层楼内而没有采取有效的制止措施，显然是消防意识不强的表现。至于该不积极作为的行为应否承担火灾事故的间接责任，《中华人民共和国消防法》和《火灾事故调查规定》均没有明确的规定，被上诉人消防局亦未能提供其他规范性文件依据，故《火灾事故责任书》认定上诉人农行负间接责任没有法律根据。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定，被诉《火灾事故责任书》应予撤销。原判维持被诉《火灾事故责任书》属适用法律错误，亦应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项、第六十一条第(二)项之规定，判决如下：

一、撤销三亚市中级人民法院(2002)三亚行初字第X号行政判决；

二、撤销被上诉人三亚市消防局三公消责(2002)第X号《火灾事故责任书》。

一、二审案件受理费各100元，均由被上诉人三亚市消防局负担。

本判决为终审判决。

审判长赵立

审判员郭修江

审判员陈某洲

二○○三年四月八日

书记员周某进