海南省高级人民法院

行政判决书

(2005)琼行终字第X号

上诉人(原审原告)冯某甲，男，60岁，汉族，海口市群众艺术馆职工，住（略）。

上诉人(原审原告)冯某乙，男，66岁，汉族，海口市煤建公司退休干部，住（略）。

两上诉人的共同委托代理人陈某明，海南刚锋律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)海口市人民政府，住海口市X路X号。

法定代表人陈某，市长。

委托代理人邢某某，海口市国土资源局干部。

委托代理人常某，海口市国土资源局干部。

原审第三人地方国营海口市保健食品厂破产清算组。住海口市长沙坡X号。

负责人戴某某，组长。

委托代理人曾凡光，海南海新律师事务所律师。

上诉人冯某甲、冯某乙因其诉被上诉人海口市人民政府(以下简称海口市政府)及原审第三人地方国营海口市保健食品厂破产清算组(以下简称食品厂清算组)不履行法定职责一案，不服海口市中级人民法院(2005)海中法行初字第X号行政判决，于2005年7月26日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院于2005年9月14日受理后，依法组成合议庭，并于2005年11月17日上午在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人冯某甲以及冯某甲与上诉人冯某乙的共同委托代理人陈某明，被上诉人海口市政府的委托代理人邢某某、常某，原审第三人食品厂清算组的负责人戴某某及其委托代理人曾凡光到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。

经审理查明：争议地位于海口市长沙坡X号，地号X号宗地，面积为674．9325平方米，系1945年8月冯某甲、冯某乙之父冯某骥(已故)向梁道章购置所得。冯某在该地有茅屋一间、一堵围墙、一口水井。1948年，冯某出租茅屋及三分之二的庭地给孔祥钊开设＂祥珍酱园＂，每月收取租金10斗米价，解放后改为65元，由冯某打白条收钱。1952年9月29日，海口市政府建设局颁发给冯某骥《房产所有证》，同年10月21日又经广东省人民政府换发《广东省人民政府印发换地契契纸》，该＂契证＂记明旷地地号460，面积60市井73市方尺(折合674．9325平方米)。1956年10月，国家实行公私合营，孔祥钊开设的＂祥珍酱园＂与＂广珍酱园＂合营，冯某仍打白条每月收取租金65元。1960年成立海口市食品工业公司，共7个车间，＂祥珍酱园＂、＂广珍酱园＂为第五车间，1963年后由海口市酱料厂继续租用，交纳租金，1967年海口市酱料厂停付租金，拆除冯某茅屋改建为瓦木简易工房，又使用了冯某未出租的三分之一庭地，并在填海造地扩建厂房中，填塞了冯某的水井，后经冯某干涉，厂方免费为冯某装了自来水管。1985年，厂方拆除了冯某围墙，建造酱油灶及烟囱。冯某与厂方交涉，均未得解决。1986年8月，原海口市国土规划管理局发给市酱料厂86－05－X号规划红线图，X号地包括在内。冯某甲、冯某乙不服，于1988年9月向法院提起诉讼，判决后其上诉于原海南省琼北中级人民法院。该院于1991年10月作出终审裁定发回原海口市振东区人民法院重审，振东区人民法院作出判决后，海口市酱料厂不服一审判决向海口市中级人民法院提起上诉，海口市中级人民法院于1994年4月25日作出裁定，认为土地争议应由人民政府处理，驳回了冯某甲、冯某乙的起诉。1992年4月，海口市酱料厂与海口市咖啡香料厂合并成立海口市保健食品厂。争议地由海口市保健食品厂使用。1997年11月7日，冯某甲、冯某乙向海口市国土局申请处理，2000年9月27日海口市国土海洋资源局给冯某甲、冯某乙送达《土地权属争议案件不予受理通知书》。冯某甲、冯某乙不服，向海口市政府申请复议，海口市政府复议认为市国土海洋资源局不予受理不当，责成其受理。2000年12月29日海口市国土海洋资源局向冯某甲、冯某乙送达市土海籍字(2000)X号《关于撤销＂不予受理通知书＂的通知》，通知要求冯某甲、冯某乙向该局提交书面申请和证明材料。冯某甲、冯某乙提交后，2001年11月7日，海口市政府作出了市土权(2001)X号《海口市人民政府土地权属争议处理决定书》(以下简称X号决定)。冯某甲、冯某乙不服，向海南省人民政府申请复议，2003年10月21日省人民政府作出琼府复决字(2001)X号《行政复议决定书》，认为海口市政府作出的X号决定认定海口市酱料厂长期使用争议地，将争议地使用权确定给海口市酱料厂，事实不清，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，决定撤销海口市政府X号决定。冯某甲、冯某乙收到省政府复议决定后，于2003年11月18日向海口市政府的职能部门海口市国土资源局送达《请求申请书》，请求制止海口市保健食品厂拍卖部分不属该厂的土地。同年12月16日，冯某甲、冯某乙向海口市国土资源局送上《确权申请书》，请求将争议地的使用权确认给冯某甲、冯某乙，撤销海口市国土规划局市国规(1990)X号《关于海口市酱料厂补办用地手续的批复》及1986年86－05－X号规划红线图。2004年11月10日，冯某甲、冯某乙直接向原海口市市长陈某寄去《关于尽快督促海口市国土资源局纠正违法行政行为的请求信》。由于均未抓紧办理，冯某甲、冯某乙遂提起诉讼。一审查明，海口市政府在接到省政府的复议决定后，便要求海口市国土资源局重新对该争议地进行调查。经调解，海口市保健食品厂同意对冯某甲、冯某乙进行适当的搬迁补偿，但由于冯某甲、冯某乙要价过高，调解无效。海口市国土资源局已拟好处理意见，海口市政府近期将下达处理决定。

一审法院认为，冯某甲、冯某乙对争议之土地的维权历经十几年的申诉、请求、诉讼，但未能最后得到解决。海口市政府于2001年11月7日作出X号决定，因冯某甲、冯某乙不服，申请行政复议，海南省人民政府2003年10月21日作出《行政复议决定书》，决定撤销海口市政府的处理决定。冯某甲、冯某乙紧接着申请海口市政府的职能部门海口市国土资源局解决争议并对该地的权属作出决定，但海口市政府确有拖延履行职责之行为。鉴于海口市政府已经责成海口市国土资源局对冯某甲、冯某乙与食品厂清算组之间的土地使用权归属问题进行过多次调解且已作出处理意见报政府审批，冯某甲、冯某乙起诉海口市政府不作为的理由不充分，依法不能支持。遂依照最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第(一)项的规定，判决驳回冯某甲、冯某乙的诉讼请求。

冯某甲、冯某乙上诉称：原判作出驳回上诉人的诉讼请求是与其所认定的事实及说理部分的观点相矛盾的，是适用法律错误的判决，应予撤销。地本是上诉人先父购得的物业，尽管土地政策有变，上诉人仍应享有使用权，现被第三人侵占使用了。上诉人请求政府处理发证，政府却拖了十几年。后虽然作出决定确认了，但经申请复议，省政府作出复议决定，撤销了被上诉人的决定。被撤销后又拖了二年多不作出发证给上诉人的行为。政府不作为，违反了《土地登记规则》第六十八条规定的自申请之日起三十日内办好证书的期限。上诉人诉请确认其不作为的行为违法，有事实根据和法律依据。原判对上诉人在一审中的第二项＂依法判令被告履行行政职责－－确认原告对（略）房屋连接的面积为674．9325平方米的宅基地(地号为X号)的使用权，并颁发《国有土地使用证》给原告＂的请求视而不见，不对上诉人的该项请求是否合法合理作出评判，是遗漏了应该审理的事项。被上诉人至今不作为，一审认定其近期下达处理决定缺乏证据。本案是侵权者侵占了产权人的物权，产权人请政府让侵权者归还物权并换发新证。被上诉人的下属海口市国土资源局，在本案争议过程中历来都是在乱作为。原判虽然认定事实基本清楚，但是以上诉人起诉被上诉人不作为的理由不充分为由，驳回上诉人的诉讼请求是违背事实和违反法律规定的。请求：一、撤销原审判决，确认被上诉人乱履职、不履职的行政行为违法。二、依法判令被上诉人限期履行行政职责－－颁发《国有土地使用证》给上诉人，以确认上诉人对（略）房屋所连接的面积为674．9325平方米的宅基地(地号为X号)所享有的使用权。

海口市政府未提交书面答辩意见，当庭答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，应予维持。海口市政府根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条及《海南省确定土地权属若干规定》第八条第一款的规定，将争议土地确权给保健食品厂。海口市政府对该争议土地的处理没有停止过，不存在不履行职责的问题。请求依法驳回上诉人的请求。

原审第三人保健厂清算组答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，两被答辩人的第一项上诉请求不成立。海口市政府在处理两被答辩人与答辩人之间的土地确权争议过程中，不存在＂乱履职＂的问题，所谓的＂不履职＂也是因为两被答辩人向政府提出无理要求，政府从彻底解决双方争议的角度出发，组织双方协商和解，因此耽误了及时作出确权决定的时间，两上诉人认为政府不履职是不符合事实的。海口市政府在原审判决书下达后的2005年8月23日已经下达了市土权(2005)X号《土地权属争议处理决定书》，再次确认争议土地使用权属于答辩人所有。因此两上诉人的所谓海口市政府不履行职责的上诉理由已经不存在，其上诉请求没有事实根据。两上诉人的第二项诉讼请求不属于人民法院的审判职权范围，其诉讼请求应予驳回。土地确权属于人民政府的法定职责，两上诉人要求人民法院对土地使用权的归属进行确权是错误的。海口市政府已于2005年8月23日以市土权(2005)X号文件对争议土地进行确权，如果上诉人对该确权文件有异议，应该通过其他途径解决。请求驳回上诉，维持原判。

庭审中，冯某甲、冯某乙明确其第一项诉讼请求为：撤销原审判决，确认被上诉人不履职的行政行为违法。

另查明，一审判决书下达后的2005年8月23日，海口市政府已就冯某甲、冯某乙的申请下达了市土权(2005)X号《土地权属争议处理决定书》。

本院认为，在海南省人民政府作出复议决定撤销海口市政府的X号决定之后，冯某甲、冯某乙多次申请海口市政府对争议地确权及发证，海口市政府在收到冯某甲、冯某乙的申请后，虽已要求海口市国土资源局重新对该争议地进行调查，但确未抓紧办理。鉴于在一审期间海口市国土资源局已拟好处理意见，海口市政府即将下达处理决定，故一审判决认定冯某甲、冯某乙起诉海口市政府不作为的理由不充分是正确的。冯某甲、冯某乙认为一审判决未对其诉讼请求的第二项即＂依法判令被告履行行政职责－－确认原告对（略）房屋连接的面积为674．9325平方米的宅基地(地号为X号)的使用权，并颁发《国有土地使用证》给原告＂是否合法合理作出评判，是遗漏了应该审理的事项。因本案所涉土地权属存在争议，根据有关法律规定，对土地权属的处理是政府的职责，不属于人民法院的职权范围。故冯某甲、冯某乙这一上诉主张无法律依据，本院不予支持。由于海口市政府在一审判决之后已就冯某甲、冯某乙的申请对争议地的权属问题重新作出了市土权(2005)X号处理决定，冯某甲、冯某乙上诉请求限期履行职责已无意义，本院亦不予支持。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，应予维持。冯某甲、冯某乙的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一、二审案件受理费共计200元由冯某甲、冯某乙共同负担。

本判决为终审判决。

审判长杨伟余

审判员林玉冰

代理审判员王华

二00五年十二月九日

书记员容泽清