原告河南省振宇置业有限公司，法定代表人陈伟，职务经理。
被告郑州市人民防空办公室，法定代表人张德印，职务主任。
原告河南省振宇置业有限公司不服被告郑州市人民防空办公室人防行政处罚向本院提起诉讼。本院于2011年10月9日受理后，于2011年10月11日向被告郑州市人民防空办公室送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2011年11月2日公开开庭审理了本案。原告河南省振宇置业有限公司的委托代理人王英臻、王建，被告郑州市人民防空办公室法定代表人张德印及其委托代理人张建新、师维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年7月5日，被告郑州市人民防空办公室作出了郑人防罚字［2011］第X号行政处罚决定书，该决定书主要载明：“河南省振宇置业有限公司：你单位2005年报建的花园路东贾鲁河北的盈家水岸项目，地面总建筑面积x平方米，设计人防工程面积共4592平方米（批复应建4571平方米）［郑人防工施某字（2005）第X号］，规划位置：X号楼下人防工程面积1088平方米，X号、X号楼下及其之间绿地下人防工程面积3504平方米。经查，X号楼地下室出入口及主结构与原人防设计图纸不符，不能满足现行人防规范要求，不是人防工程；X号、X号楼下及其之间绿地下未建防空地下室，以上行为违反了《河南省实施某法》第十二条之规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条，《中华人民共和国人民防空法》第四十八条、《河南省实施某法》第二十八条，《郑州市人民防空办公室行政处罚裁量权制度》第一条第二项第3目‘一般行为表现情形：办理人防工程审批手续后，不办理人防工程质量监督手续，也不修建战时可用于防空的地下室，……行政处罚标准：按应修建防空地下室面积，每平方米35-40元，……。’郑价公［2005］X号第一条第3目‘……居民住宅楼，以地面总建筑面积计算，郑州市区按每平方米40元收取’之规定，本机关决定对你单位作出：一、罚款x.00元；二、补缴易地建设费（略）.00元。你单位应当在收到本决定之日起十五日内到郑州市人民防空办公室办理有关手续，逾期未缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”
被告郑州市人民防空办公室于2011年10月18日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、郑政办[2010]X号郑州市人民政府办公厅文件，证明被告具有行政执法权；2、行政检查通知书签发笺和行政检查通知书，证明经领导批准告知原告进行检查并已签收；3、执法人员执法证件，证明执法人员执法资格；4、主任办公会议纪要，证明经过会议研究决定对原告盈家水岸建设项目予以立案；5、立案审批表，证明审批立案；6、现场勘验（检查）笔录，证明原告存在违法行为；7、2010年9月8日行政处罚听证告知书签发笺、行政处罚听证告知书及其送达回证，证明经领导签发听证告知书，告知原告听证权利并向原告邮寄送达听证告知书；8、特快专递邮件详情单，证明原告已签收告知书；9、行政处罚听证申请书和听证申请书，证明原告申请听证；10、律师事务所公函、授权委托书及代理人身份证复印件，证明原告听证代理人身份；11、行政处罚听证受理通知书签发笺和听证受理通知书及其送达回证，证明经领导批准受理原告的听证申请并举行听证会；12、行政处罚听证笔录，证明听证会的全部内容；13、行政处罚听证报告，证明被告对原告的听证请求作出结论；14、听证会补充意见，证明原告听证后提出的意见；15、现场勘验（检查）笔录以及照片和光盘，证明原告存在违法行为；16、人防工程图纸，证明原告应当按照报建的人防工程图纸施某；17、2011年3月3日行政处罚听证告知书签发笺、行政处罚听证告知书及其送达回证，证明经领导签发听证告知书，告知原告听证权利并向原告邮寄送达听证告知书；18、特快专递邮件详情单，证明原告已签收告知书；19、行政处罚听证申请书，证明原告申请举行听证会；20、行政处罚听证受理通知书签发笺和听证受理通知书及其送达回证，证明经领导批准受理原告的听证申请并举行听证会；21、行政处罚听证笔录，证明听证会的全部内容；22、行政处罚听证报告，证明被告对原告的听证请求作出结论；23、人防工程质量检测委托协议，证明被告委托检测机构对原告的盈家水岸项目进行检测；24、检测机构资格认定书等，证明检测机构及检测人员具备法定资质；25、检测报告，证明原告的工程项目非人防工程；26、案件调查终结报告，证明案件已调查终结；27、[2011]X号会议纪要，证明领导小组研究决定对原告进行行政处罚；28、行政处罚审批表，证明被告对原告的处罚决定通知各相关部门审批；29、郑人防罚字［2011］第X号行政处罚决定书，证明被告对原告作出处罚决定；30、行政处罚决定书送达回证，证明决定书已送达原告；31、核定书，证明工程竣工后，必须经被告验收合格后方可交付使用。依据：《中华人民共和国人民防空法》、《河南省实施某法》、《郑州市人民防空办公室行政处罚裁量权制度》、郑价公[2005]X号文件。
原告河南省振宇置业有限公司诉称，原告开发建设的盈家水岸项目于2005年开工，于2006年9月竣工通过建筑验收。至此未按审批面积建设防空地下室的行为已经结束，时至今日已四年有余，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，原告的违法行为已经超过行政处罚时效，不应再对该行为给予行政处罚。被告决定书认定一号楼地下室出入口及主结构与原人防设计图纸不符，不能满足现行人防规范要求，不是人防工程。这说明事实上原告已建了防空地下室，只是未足额建设或建设的标准未达到规范要求，原告的违法行为与《中华人民共和国人民防空法》第四十八条、《河南省实施某法》第二十八条规定的处罚行为构成要件不符，不应适用上述法律、法规对原告的行为进行处罚。如果认定原告的行为违法，符合《中华人民共和国人民防空法》第四十八条规定的违法要件，那么只能适用《中华人民共和国人民防空法》第四十八条之规定对原告的行为进行处罚，而不是适用《河南省实施某法》第二十八条之规定对原告的行为进行重复处罚。因《河南省实施某法》第二十八条规定的处罚标准及处罚幅度超过了法律规定的限度，该规定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款的规定，应是无效的，不应作为本案的行政处罚依据。综上所述，被告作出的行政处罚决定书事实认定错误，适用法律、法规不当，请求依法撤销被告作出的郑人防罚字［2011］第X号行政处罚决定书。
原告河南省振宇置业有限公司向本院提供的证据有：盈家水岸小区X、4、X号楼竣工验收备案表，该表原件已交给市建委，证明被告作出行政处罚所检查的1、4、X号楼于2006年已经竣工，建设行为已经结束，即使原告存在不建防空地下室的违法行为，该行为已经实施某毕，目前4、X号楼楼下没有地下室，只是违法行为的结果，而不是行为。
被告郑州市人民防空办公室辩称，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定了两年的处罚期限，但在该条第二款也同时规定了“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。另外，依据《中华人民共和国人民防空法》的规定，修建防空地下室，是为了保护人民的生命和财产安全，因此，未依法修建防空地下室的危害并不是一时的，该违法行为在未得到纠正或处理之前必然将持续给人民的生命和财产安全造成威胁。在本案中尽管原告的工程项目于2006年9月竣工，但截止被告在对该违法行为立案调查之日，原告一直未依法修建人防地下室或者缴纳易地建设费，应当视为违法行为处于继续状态，因此，被告对原告作出处罚决定符合法律规定。关于一号楼地下室是否属于防空地下室的问题，被告在现场调查勘验的过程中认定该地下室与设计图纸完全不符，根本不具备战时防空的功能，被告又于2011年5月委托河南省基本建设科学实验研究院有限公司对该地下室进行了检测，检测结论为“该地下室出入口及主结构与原人防设计图纸不符，不能满足现行人防规范要求”，可见该地下室显然不是防空地下室，被告依据应建未建的相关法律对原告作出处罚符合法律规定。关于原告提出地方性法规合法性的问题不属于本案审理的范围，在该地方性法规被认定为违法之前，被告依据《河南省实施某法》对原告作出处罚适用法律正确。综上所述，被告作出被诉行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原告起诉的理由不能成立。请求法院依法维持被告作出的郑人防罚字［2011］第X号行政处罚决定书。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告提供的执法主体和执法程序相关证据以及法律依据没有异议；认为被告提供的证据25虽然指出了部分结构不符合国家相关规范，但是未明确该部分不符合国家规范的哪一条，没有指出具体的违反规范的事实，该地下室出口及结构与原设计图纸不符，而不是不符合国家关于人防工程的规范要求，结论不能满足现行人防规范要求，而没有下结论该地下室不是人防工程。被告提供的证据31原告不予质证。对被告提供的其他证据没有异议。被告认为原告的证据是复印件，如果是出自建委，应当与原件核对无误，该证据中报送时间是2007年10月与原告2006年就竣工的观点相矛盾，原告的违法行为是否结束，原告竣工后应当向被告提出验收地下室，但原告并没有，法律上原告有义务建防空地下室，原告只提出建却一直未建，违法行为一直在进行中，原告认为超过处罚时效的观点是不成立的。由于被告提供的证据与本案具有关联性，且对其真实性原告并未提出异议，其中证据31虽未在法定期限内提交，但该证据在行政程序中原告是认可的，故被告的证据可以作为本案认定事实的证据。原告提供的证据本院结合被告的证据和庭审调查的事实综合予以采纳。
经审理查明，2010年6月2日，被告根据举报对原告建设的花园路东贾鲁河北的盈家水岸项目进行人防工程检查。2010年6月30日被告对原告的该项目人防工程存在的问题予以立案。2010年7月13日被告工作人员对盈家水岸项目实地进行勘验时发现X号楼、X号楼下未建人防工程，X号楼下建有地下室，但是否是人防地下室有待勘验检测。2010年9月8日，被告作出行政处罚听证告知书，告知原告拟对其罚款10万元及其补缴人防易地建设费（略）元。原告收到该告知书后即提出听证申请，认为不应给予其罚款和责令其补缴易地建设费，应作出不予处罚决定。被告受理了原告的听证申请后，于2010年9月26日举行了听证会。2010年12月1日，被告再次对盈家水岸项目进行勘验并拍摄现场照片，认为盈家水岸项目X号楼下地下室未见密闭隔墙，未做人防口部，未安装人防设施，未按审批的人防图纸施某。2011年3月3日被告再次向原告下达听证告知书，拟对原告罚款10万元并补缴易地建设费（略）元。2011年3月7日原告提出听证申请，请求对其不予罚款、不予责令补缴易地建设费，作出对其不予行政处罚决定。被告受理该听证申请后，于2011年3月22日举行了听证会。2011年5月6日，被告委托河南省基本建设科学试验研究所有限公司对盈家水岸项目X号楼地下室进行人防质量检测，检测结论为该地下室出入口及主结构与原人防设计图纸不符，不能满足现行人防规范要求。后经被告集体研究决定，于2011年7月5日作出郑人防罚字［2011］第X号行政处罚决定书，决定对原告罚款10万元，补缴易地建设费（略）元。原告不服，诉至本院。
另查明，2005年原告向被告报建本案所涉项目人防工程，被告审批同意原告在盈家水岸项目X号楼、X号楼、X号楼下建总建筑面积4592平方米（应建4571平方米）的防空地下室。2007年6月盈家水岸项目X号楼、X号楼、X号楼经监理公司验收合格，同意备案。
本院认为，人民防空是国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，是现代城市建设的重要内容，是利国、利民的社会公益事业。被告郑州市人民防空办公室作为县级以上地方人民政府人民防空主管部门，其根据《中华人民共和国人民防空法》的规定管理本行政区域的人民防空工作是其法定职责。原告称其未按审批面积建设防空地下室的行为已超出《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”根据上述规定，原告盈家水岸项目从经被告审批建人防工程到被告对其进行查处，原告未按审批要求建人防工程的事实行为一直处于继续状态，即其行为对社会的危害持续存在，原告的违法行为并未终了。故被告对原告的行为进行行政处罚是符合法律规定的，原告的该主张本院不予支持。
对于原告提出的其X号楼地下室已建防空地下室只是未足额建设或建设的标准未达到规范要求而不是未建的问题。《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。第二十三条第一款规定，人民防空工程建设的设计、施某、质量必须符合国家规定的防护标准和质量标准。中共中央、国务院中央军委［2011］中发X号《关于加强人民防空工作的决定》中指出，城市X区内的新建民用建筑，必须依法同步建设防空地下室，坚持以建为主，确因地质条件限制不能修建防空地下室的项目，由人民防空主管部门审核批准后，按规定交纳易地建设费，具体收费标准由省、自治区、直辖市价格主管部门会同同级财政、人防主管部门按照当地防空地下室的造价制定。结合本案，原告所建的X号楼地下室经鉴定机构鉴定，该地下室出入口及主结构与原人防设计图纸不符，不能满足现行人防规范要求。被告根据该鉴定结果并结合其实地勘验的情况认定X号楼地下室不是人防工程，X号楼、X号楼下及其之间绿地下未建防空地下室事实是清楚的，证据来源客观，故本院对原告的该诉称意见不予支持。
《河南省实施某法》是经过河南省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议通过的地方性法规，被告适用该行政法规作出行政处罚是合法有效的。人民法院审理行政案件，也是以法律和行政法规、地方性法规为依据，故被告对原告的行为依据《中华人民共和国人民防空法》第四十八条和《河南省实施某法》第二十八条进行处罚不是重复处罚，对于原告称被告适用《河南省实施某法》第二十八条是无效的、不应作为处罚依据的主张本院不予支持。综上所述，原告要求撤销被告作出的郑人防罚字［2011］第X号行政处罚决定书本院不予支持，应予驳回。
需要指出的是，被告作出对原告罚款10万元的裁量依据是其制定的郑防办［2009］X号《郑州市人民防空办公室行政处罚裁量权制度》和郑价公［2005］X号文件,认定原告的行为是一般违法行为，但“河南省《中华人民共和国人民防空法》和《河南省实施某法》行政处罚裁量标准”规定，对于适用《中华人民共和国人民防空法》第四十八条和《河南省实施某法》第二十八条规定的一般违法行为，处罚标准是“警告，责令限期修建或补缴易地建设费，并处应当修建防空地下室建筑面积每平方米三十元以上五十元以下罚款，最高不超过七万元”。庭审时，被告认可原告的行为不属于从轻或从重的情节，据此，被告作出的罚款10万元的决定显失公正，应当予以更正。综上，被告对原告作出的行政行为主要证据充分，基本事实清楚，履行了相关的法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、被告郑州市人民防空办公室2011年7月5日作出的郑人防罚字［2011］第X号行政处罚决定书中决定第一项“罚款x.00元”变更为“罚款x.00元”。
二、驳回原告河南省振宇置业有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告河南省振宇置业有限公司和被告郑州市人民防空办公室各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审判长高青
审判员荆战武
人民陪审员王东旭
二○一一年十一月二十五日
书记员王海莉
