海南省高级人民法院

行政裁定书

(2005)琼行终字第X号

上诉人(原审原告)姚某某，男，汉族，X年X月X日出生，琼海市人，现住（略）。

上诉人(原审原告)许某甲，男，汉族，X年X月X日出生，广东潮阳人，现住（略）。

上诉人(原审原告)李某某，男，汉族，X年X月X日出生，广西北流人，现住（略）。

上诉人(原审原告)谢某乙，男，汉族，X年X月X日出生，广西陆川县人，现住（略）。

委托代理人许某甲，男，汉族，X年X月X日出生，广东潮阳人，现住（略）。

被上诉人(原审被告)保亭黎某苗族自治县人民政府，住保亭县X镇。

法定代表人郑某丙，县长。

委托代理人林大进、许某丁，海南法立信律师事务所律师。

原审第三人海南省国营金江农场，住保亭县X镇。

法定代表人母某某，场长。

委托代理人黎某某，该场党政办干部。

委托代理人王希祥，海南三和元律师事务所律师。

原审第三人保亭黎某苗族自治县水泥厂。

原审第三人海南华盛天涯水泥有限公司，住保亭县X镇。

法定代表人陈某戊，总经理。

委托代理人于江涛，海南三和元律师事务所律师。

原审第三人谢某己，男，X年X月X日出生，广西陆川县人，现住（略）。

原审第三人刘某某，女，汉族，X年X月X日出生，广西陆川县人，现住（略）。

原审第三人黄某庚，男，汉族，X年X月X日出生，广西陆川县人，现住（略）。

原审第三人朱某某，男，汉族，X年X月X日出生，广西陆川县人，现住（略）。

原审第三人黄某辛，男，汉族，X年X月X日出生，广东茂名市人，现住（略）。

原审第三人郑某壬，男，汉族，X年X月X日出生，广东普宁县人，现住（略）。

上述六原审第三人的共同委托代理人陈某癸，女，住海口市X路X村X号宝昂公寓。

上诉人姚某某、许某甲、李某某、谢某乙因其诉被上诉人保亭黎某苗族自治县人民政府(以下简称保亭县政府)及原审第三人海南省国营金江农场(以下简称金江农场)、保亭黎某苗族自治县水泥厂(以下简称县水泥厂)、海南华盛天涯水泥有限公司(以下简称华盛水泥公司)、谢某己、刘某某、黄某庚、朱某某、黄某辛、郑某壬土地行政管理及行政赔偿一案，不服海南中级人民法院作出的(2005)海南行初字第X号行政判决，于2005年11月17日通过海南中级人民法院向本院提起上诉，本院于2005年11月24日受理后，依法组成合议庭，并于2006年2月15日上午在本院第二审判庭公开开庭审理，上诉人姚某某、许某甲、李某某及上诉人谢某乙的委托代理人许某甲，被上诉人保亭县政府的委托代理人林大进、许某丁，原审第三人金江农场的委托代理人黎某某、王希祥，原审第三人华盛水泥公司的委托代理人于江涛，原审第三人谢某己、刘某某、黄某庚、朱某某、黄某辛、郑某壬的共同委托代理人陈某癸到庭参加了诉讼。原审第三人县水泥厂经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准，延长审理期限至2006年3月24日，现已审理终结。

经审理查明：上诉人姚某某、许某甲、李某某、谢某乙以及原审第三人谢某己、刘某某、黄某庚、朱某某、黄某辛、郑某壬系金江农场职工。2002年，上述当事人与金江农场签订了《土地承包经营合同书》，由金江农场将本案所涉之土地使用权发包给上述当事人，承包期限为2002年7月1日至2032年6月30日。土地承包合同签订后，上述当事人已种植荔枝、龙眼等作物。保亭县政府为扩建水泥厂，于2002年12月20日向金江农场发出保府函[2002]X号《关于解决保亭县水泥厂扩建工程用地的函》(以下简称保府函[2002]X号函)，称＂……经县政府研究，同意县水泥厂征用你场第二作业区第八生产队118亩土地扩建新厂房，……。＂同年12月28日，金江农场向海南省农垦总局作出琼垦金场字[2002]X号《关于保亭县人民政府征用我场土地扩建保亭县水泥厂的请示》。2003年1月2日，海南省农垦总局作出琼垦局社保[2003]X号《关于保亭县人民政府征用金江农场土地扩建保亭县水泥厂的批复》，同意征用上述土地扩建水泥厂，并要求妥善处理解除承包合同，兑现给承包职工青苗补偿费和附着物补偿费等。同年1月16日、2月23日、7月14日，保亭县建设与国土环境资源局三次发出征地公告。同年7月27日，保亭县政府向金江农场发出保府[2003]X号《关于收回国营金江农场国有划拨土地作为县水泥厂扩建用地的通知》(以下简称保府[2003]X号《通知》)，其内容为＂为了盘活我县国有企业，扩大县水泥厂的生产规模，促进产业升级，根据海南省农垦总局琼垦局社保[2003]X号文，经县政府县长办公会议讨论，决定征用你场土地，出让给县水泥厂进行扩建。其四至是：东至海榆中线，西至响水镇X村的水田，北至国营金江农场八队，面积为118亩，在此地承包种植荔枝、龙眼的第二作业区八队的10位职工，分别是朱某某、李某某、谢某己、谢某乙、黄某辛、刘某某、姚某某、许某甲、郑某壬、黄某庚。请贵场接到通知后，按有关规定，收回这10位职工的土地承包经营权，注销他们的《土地承包经营合同书》。并按有关规定处理青苗和附着物补偿费，使项目早日上马。＂同年8月4日，金江农场向黄某庚、朱某某、许某甲、李某某、谢某乙、谢某己、黄某辛、姚某某、郑某壬、刘某某发出琼垦金场字[2003]X号《关于终止黄某庚等土地承包合同收回土地承包经营权的通知》(以下简称琼垦金场字[2003]X号《通知》)，其内容为＂根据保亭县人民政府保府[2003]X号《保亭黎某苗族自治县人民政府关于收回国营金江农场国有划拨土地作为县水泥厂扩建用地的通知》以及你们和国营金江农场签订的《海南省国营金江农场土地承包经营合同书》第十条：＇土地承包期间，如因国家征用或农场建设需要使用承包土地时，乙方(土地承包方)须无条件服从，并妥善处理好地面作物，有关补偿由用地方按国家规定补偿。＇以及国家法律法规的有关规定，经农场研究，决定从本通知发文之日起终止、注销黄某庚、朱某某、许某甲、李某某、谢某乙、黄某辛、姚某某、郑某壬、刘某某同志2002年6月－7月承包上述范围土地与国营金江农场签订的《海南省国营金江农场土地承包经营合同书》，收回黄某庚、朱某某、许某甲、李某某、谢某乙、黄某辛、姚某某、郑某壬、刘某某在上述土地范围内的土地承包经营权。请你们接到通知后，持相关证明材料到保亭县国土局办理青苗补偿和地上附着物补偿手续，并自行处理好地面作物和地上物。＂黄某庚、朱某某、许某甲、李某某、谢某乙、黄某辛、姚某某、郑某壬、刘某某、谢某己收到上述通知后，均已领取了附着物补偿费、搬运费、青苗补偿费。姚某某领取（略）．5元，许某甲领取（略）元，李某某领取（略）．5元，谢某乙领取（略）元，黄某辛领取（略）元，郑某壬领取4000元，刘某某领取（略）元，黄某庚领取（略）元，朱某某领取8076元，谢某己领取（略）元。

另查明，本案所涉土地因三亚华盛经济发展公司动工开发建设已进行了平整。2004年2月4日，海南省国土环境资源厅向保亭县政府发出琼土环资函[2004]X号《关于保亭县政府非法批准占用土地案件处理的函》，认定保亭县政府收回本案所涉土地的行为构成了非法批准占用土地，要求保亭县政府撤销各类用地批准文件，退回非法占用土地，恢复种植条件等。三亚华盛经济发展公司已于2004年4月7日被注销。2004年8月10日，华盛水泥公司、金江农场、保亭县建设与国土环境资源局签订《复垦协议书》，对本案所涉之土地进行复垦。本案审理过程中，保亭县政府已取消了保府[2003]X号《通知》。

一审法院认为，姚某某等四原告请求确认违法的保府函[2003]X号《通知》，保亭县政府已于2004年12月27日向金江农场发出保府函[2004]X号函予以撤销。根据最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十条第三款＂被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确定其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。＂的规定，在诉讼过程中，四原告明确表示不撤诉，因此应对本案被诉的保府[2003]X号《通知》进行审查。该《通知》违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款及《海南经济特区土地管理条例》第三十二条的规定，故应确认保府函[2003]X号《通知》违法。金江农场发出琼垦金场字[2003]X号《通知》终止了四原告及谢某己等第三人的土地承包法律关系，四原告及谢某己等第三人与保亭县政府无土地承包法律关系，也无法律规定的土地权利义务关系，四原告请求判令返还土地，恢复其承包经营权，理由不成立，不予支持。被告作出的保府[2003]X号《通知》违法，但这并不当然成为原告诉讼请求和诉讼理由成立的法定理由，四原告享有的土地承包经营权是基于其与第三人金江农场的土地承包法律关系合法有效为前提，属于民事法律关系范畴，其此项请求不属于本案审理范围。关于复垦及其缴纳复垦费问题，四原告不具有主张被告复垦及收取复垦费的主体资格，其请求亦不予支持。关于赔偿问题，因四原告在其终止土地承包关系后已领取了有关补偿费用，且间接损失不属于国家赔偿范围，故其此项请求理由不成立，应依法驳回。遂根据最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十条第三款、第五十六条第(四)项之规定，判决：确认保亭县政府作出的保府[2003]X号《通知》违法；驳回原告姚某某等人的其他诉讼请求。

上诉人姚某某等四人上诉称：依据土地管理法第四十五条、第五十八条及海南省经济特区土地管理条例第32条规定，保亭县政府是无权批准征用、使用土地的单位，其下达的保府函[2002]X号函同意县水泥厂征用金江农场八队118亩的土地扩建县水泥厂是违法的，其在未取得合法批准的情况下擅自实施收回金江农场国有农用地118亩是违法的，其超越批准权限批准出让给县水泥厂扩建用地118亩也是违法的。海南省国土环境资源厅琼土环资函[2004]X号函中，已指出保亭县政府的行为已构成了非法批准占用土地，并责成其撤销各类用地批准文件，退还非法批准占用的土地。保亭县政府在原告提起行政诉讼后的2004年12月27日已向金江农场发出保府函[2004]X号文称其撤销保府函[2002]X号文及保府[2003]X号《通知》，但至今上诉人及第三人等均未收到，对此一审已查实。说明保亭县政府至今还未落实省国土环资函X号文的决定。一审虽确认保府[2003]X号《通知》违法，但未判令退还非法批准占用的土地，因此是错误的判决。省国土环资函[2004]X号文责成保亭县政府撤销各类用地批准文件，即是恢复原状，土地退回即是退回给原土地承包户，对毁坏的土地必须复垦，海南省经济特区土地管理条例第二十三条规定土地复垦实行＂谁破坏、谁复垦＂的原则，用地单位和个人不能自行复垦的，应当按有关规定交纳土地复垦费由土地所在市、县土地行政主管部门统一组织复垦。现在是用地单位既不自行复垦，保亭县土地行政主管部门也不组织统一复垦。农村土地承包法第六十一条规定，国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任。保亭县政府的保府[2003]X号《通知》指令金江农场接到通知后收回10位职工的土地承包经营权，注销他们的《土地承包经营合同书》，致使农场执行其指令终止了上诉人的土地承包经营权，保亭县政府这一行为是侵权行为。请求判令：1、保亭县政府各类用地批准文件，包括保府函[2002]X号文，保亭县建设与国土环境资源局征(拨)土地协议书，保府[2003]X号文无效，退还非法批准占用的土地。2、保亭县政府支付土地复垦费（略）元／亩给上诉人将破坏的土地承包复垦，以64．8亩计算共（略）元。3、保亭县政府非法占用、使用土地造成上诉人的损失（略）元／亩，以64．8亩计算共（略）元。其中，征地前上诉人土地开发投入资金1500元／亩；青苗损失；因非法占用、使用土地减少上诉人在承包期内五年内应有收益的产值（略）元／亩。4、保亭县政府承担全部诉讼费。

被上诉人保亭县政府答辩称：一、上诉人主张确认保亭县政府各类用地批准文件，包括保府函[2002]X号文、保亭县建设与国土环境资源局征(拨)土地协议书、保府[2003]X号文无效的上诉请求缺乏法律依据。首先，上诉人在一审只是主张保府函[2003]X号文无效，根据行政诉讼法若干问题的解释第45条＂起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外＂的规定，上诉人在上诉期间增加的全部诉讼请求，法院应不予准许，除非被答辩人有正当理由。其主张保亭县建设与国土环境资源局征(拨)土地协议书无效的诉讼请求属于民事法律调整范畴，不属于本案审理范围。其次，保府[2003]X号文性质属于通知，属于平等主体之间要求履行合同义务的书面催告，并非行政决定，不存在确认其合法或无效的说法。保府[2003]X号文无论对金江农场还是上诉人均不是改变金江农场与上诉人间土地承包合同权利义务的行政决定，而是依据保亭县政府与金江农场协商收回国有划拨土地的结果，对金江农场和上诉人没有行政强制力。再次，上诉人对终止其土地承包合同的行为不服，要求退还土地，恢复承包经营权，应当起诉直接侵害其土地承包经营权的当事人，而不是起诉保亭县政府。因为保亭县政府不是与上诉人订立土地承包合同的主体，两者之间不存在土地承包法律关系，无法律规定的土地权利义务，也无权终止上诉人与金江农场订立的土地承包合同。保亭县政府没有直接侵害上诉人的土地承包经营权，因此不存在退还非法批准占用的土地，恢复上诉人土地承包经营权的事实。二、上诉人主张保亭县政府向其支付复垦费（略）元是没有事实根据与法律依据的。首先，根据土地管理法第42条、海南经济特区土地管理条例第22条规定履行复垦义务的主体是用地单位。保亭县政府不是用地单位，自然不是履行复垦收回土地义务的主体。其次，依照土地管理法规定，有权收取土地复垦费的主体只能是土地行政管理部门，任何个人或者其他单位均无权要求用地单位向其支付复垦费。再次，土地需要复垦，只能在土地行政管理部门统一组织下进行复垦，决不是任意由某个公民或者单位收取复垦费后自行复垦或者承包复垦。华盛公司、金江农场、保亭县建环局已订立了复垦协议书，在保亭县建环局的统一组织下，早已全面地履行了土地复垦义务。三、上诉人主张保亭县政府赔偿其经济损失费（略）元是没有事实根据和法律依据的。首先，保亭县政府与金江农场订立收回国有土地补偿协议后，保亭县土地行政管理部门在办理收回国有划拨土地过程中，已分别三次依法进行公告，明确收回土地的范围、用途、面积及补偿标准等，金江农场解除了与上诉人的土地承包合同法律关系，上诉人即到保亭县土地行政管理部门办理了补偿登记手续，并领取了相应的地上附着物及青苗补偿等费用。至今，上诉人对补偿范围、标准等补偿方案均未提出异议，可见上诉人对收回土地而赔偿其所有的征地前投入损失及青苗补偿等经济损失是没有异议的。其次，用地单位作出的补偿范围、标准是符合海南省关于征地补偿规定的，完全按照海南省人民政府办公厅关于电办工程建设中青苗处理等问题的通知、保亭县七指岭风景旅游区征地补偿实行优惠的暂行规定履行义务的。上诉人所有合法损失已通过领取青苗费、地上附着物补偿费得到补偿，被答辩人再次要求答辩人赔偿其经济损失（略）元，明显地已超出海南省规定的补偿范围及标准。上诉人主张的经济损失属于间接损失，根据国家赔偿法规定，间接损失不属于行政赔偿范围，应属于民事法律调整范畴，所以上诉人主张可得的利益赔偿不属于本案审理的范围。

原审第三人金江农场未提交书面答辩意见，当庭述称：本案争议土地的性质是国有，使用权归金江农场。上诉人的权益就是征地补偿费，上诉人已领取了征地补偿费。政府补偿是否符合标准是本案的焦点。一审判决并无不当，应予维持。

原审第三人华盛水泥公司未提交书面答辩意见，当庭述称：同意保亭县政府的答辩意见；上诉人把华盛水泥公司与三亚华盛经济发展公司误认为同一公司是错误的；本案用地单位不是华盛水泥公司，推地单位也不是华盛水泥公司，华盛水泥公司不是本案的第三人。请求维持一审判决。

原审第三人谢某己等六人未提交书面答辩意见，当庭述称：与上诉人意见一致。

本院认为，姚某某等人取得本案所涉被收回土地的原承包经营权系基于其与金江农场签订的土地承包经营合同。金江农场终止姚某某等人的土地承包合同、收回承包经营权系依据姚某某等人与金江农场所签订的《土地承包经营合同书》第十条＂土地承包期间，如因国家征用或农场建设需要使用承包土地时，乙方须无条件服从，并妥善处理好地面作物，有关补偿由用地方按国家规定补偿＂的约定，对姚某某等人的权利真正产生影响的是金江农场向姚某某等人发出的琼垦金场字[2003]X号《通知》，而非保府[2003]X号《通知》。本案被收回土地单位是金江农场，姚某某等人并非被收地单位，故保亭县政府的收地行为是否违法与其并无行政法上的利害关系，姚某某、许某甲、李某某、谢某乙不具备本案原告诉讼主体资格。

综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予

纠正。姚某某等人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第(二)项的规定，裁定如下：

一、撤销海南中级人民法院(2005)海南行初字第X号行政判决；

二、驳回姚某某、许某甲、李某某、谢某乙的起诉。

一、二审案件受理费共计200元由姚某某、许某甲、李某某、谢某乙共同负担。

本裁定为终审裁定。

审判长赵立

代理审判员程小平

代理审判员王华

二00六年三月十六日

书记员石磊