上诉人（一审原告）郑某甲，男，汉族，农民。

委托代理人郑某乙，男，汉族，农民。

被上诉人（一审被告）宝丰县X乡人民政府。

法定代表人郜某某，乡长。

委托代理人王某某，宝丰县司法局工作人员。

委托代理人郭某某，宝丰县X乡人民政府工作人员。

上诉人郑某甲因行政赔偿一案，不服宝丰县人民法院(2009)宝行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人郑某甲及委托代理人郑某乙、被上诉人宝丰县X乡人民政府（以下简称李庄乡政府）的委托代理人王某某、郭某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

原告诉称：1995年原告为次子郑某豪申请宅基地一处，因与邻居郑某岭发生纠纷无法按期建房，请求李庄乡人民政府处理，但一直未予解决，又因乡政府支持郑某岭占用我家通向大街X路，造成我无法正常通行，由于被告不作为，迫使原告长期上访，经济损失严重。2008年10月27日，我到李庄乡人民政府请求赔偿，但是被告拒绝受理，故请求人民法院判令被告赔偿因行政不作为给原告造成的各项损失x元。

一审法院经审理查明：1995年原告郑某甲为其子郑某豪申请宅基地一处，因建房及宅基出路问题郑某甲、郑某豪、郑某芝、郑某乙与邻居郑某岭发生争议。原告郑某甲向被告李庄乡人民政府申请争议处理。被告于2002年7月4日作出关于南牛村村民郑某甲、郑某岭宅基出路纠纷的处理决定，决定郑某甲和郑某乙的宅基出路为东西走向，向南出路为郑某岭原宅基地西边的4米道路。郑某甲不服该处理决定，提起行政诉讼，宝丰县人民法院于2002年8月20日作出(2002)宝行初字第lX号行政判决，以被告李庄乡人民政府作出的处理决定主要证据不足，适用法律错误，程序违法为由予以撤销。2002年12月30日，被告李庄乡人民政府重新作出处理决定，决定郑某甲和郑某乙的宅基出路按照1985年8月25日宝丰县人民政府颁发的宅基地使用证上注明的出路走。原告郑某甲不服该处理决定，提起行政诉讼，宝丰县人民法院于2003年作出(2003)宝行初字第X号行政裁定书，认定被告李庄乡人民政府作出的处理决定与宝丰县人民政府给原告确定的出路一致，属重复处置行政行为，依法驳回原告郑某甲的起诉。2006年原告郑某甲之子郑某乙、郑某芝以李庄乡人民政府不履行法定职责不解决其宅基出路为由提起行政诉讼。经平顶山市湛河区人民法院审理后，认定李庄乡人民政府于2002年12月30日作出的处理决定所确定的宅基出路已被占用，该处理决定让按照原出路走已不现实，故作出(2006)湛行初字第X号行政判决书，判决限被告李庄乡人民政府2个月内对原告郑某乙、郑某芝的宅基地出路作出处理。该判决生效后，被告李庄乡人民政府未再对原告郑某甲及郑某乙、郑某芝宅基出路作出处理决定。原告郑某甲认为其宅基出路问题未得到解决，不断向被告以上访形式反映其宅基出路问题和要求赔偿。2008年10月27日，原告再次向李庄乡人民政府信访接待室提出书面申请，要求被告赔偿及解决宅基出路，但被告以行政赔偿申请不属于信访接待范围为由，未予受理。现原告认为被告不履行法定职责不作出处理和答复为由向本院提起行政赔偿诉讼。

一审法院认为：一、被告李庄乡人民政府未依法履行法定职责，属行政不作为，构成违法。理由如下：1、被告是负有法定职责的行政责任主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，个人之间的土地所有权和使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据该法律规定，被告作为乡级人民政府，对于郑某甲和郑某岭之间的宅基地出路纠纷的处理，是法定的行政责任主体。2、原告郑某甲向被告提出申请处理其宅基出路纠纷，被告未依法定程序和形式作出行政行为，未履行法定职责。被告于2002年7月4日和2002年12月30日两次就郑某甲、郑某乙和郑某岭之间的宅基出路作出过处理决定，但其纠纷并未能得到妥善解决，郑某乙以被告行政不作为为由提起行政诉讼。2006年3月15日平顶山市湛河区人民法院作出判决，认定被告原作出的处理决定内容已无法实现，判令被告2个月内对其宅基出路作出处理。但被告至本案诉讼时未履行判决限定的义务，也未提交其重新作出处理的证据材料，被告未履行法定职责和义务已构成行政不作为。二、原告请求的经济损失证据不足，主张的精神损失费没有法律依据，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第(七)项，对于造成其它损害的，按照直接损失给予赔偿，本案原告主张的上访费用和车辆营运损失不属于直接经济损失，依法不予支持。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条和第五十四条、五十五条的规定，本案原告郑某甲提交因被告的行政不作为而造成的经济损失的证据不足，依法不予支持。根据《国家赔偿法》中关于赔偿范围的规定，原告主张的精神损失和宅地使用权损失不属于法定赔偿范围，没有法律依据，依法不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条、第三十二条、第三十三条、第三十五条之规定，判决：一、被告李庄乡人民政府对原告郑某甲的宅基出路争议处理申请未依法定职责作出处理，属行政不作为，构成违法。二、驳回原告郑某甲的其它诉讼请求。

上诉人上诉称：一审判决违反最高人民法院《关于审理行政赔偿案件的若干规定》第二十九条的规定，请求二审法院判决宝丰县X乡人民政府一次性赔偿郑某甲x.40元。

被上诉人辩称：我机关积极给郑某甲解决出路的问题，不存在行政不作为的行为，没有侵犯郑某甲的合法权益，郑某甲没有申请国家赔偿的主体资格，请求二审法院驳回郑某甲的赔偿请求。

本院经审理查明的事实与一审查明的事实相一致。

本院认为：最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：“……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法……。”本案在被诉具体行政行为未被确认为违法的情况下,郑某甲单独提起行政赔偿诉讼,其起诉不具备起诉的法定要件,对其起诉应裁定驳回。原判适用法律错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项及六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：

一、撤销宝丰县人民法院(2009)宝行初字第X号行政判决；

二、驳回上诉人郑某甲的起诉。

本裁定为终审裁定。

审判长赵新生

审判员赵益

审判员赵海军

二○一○年九月七日

书记员彭书丹