贵阳市X区人民法院
行政判决书
(2001)白行初字第X号
原某原某，男，X年X月X日生，汉族，山西天镇县人，大专文化，贵州铝厂电解铝厂化验室工程师，住白云区X路X—1—X号。
被告贵阳市公安局白云区分局，地址：白云北路X号。
法定代表人柳某，系该局局长。
委托代理人石某，男，系该局法制科警官，代理权限：特别代理。
委托代理人马某，男，系该局交通警察队警官。代理权限：特别代理。
原某原某诉被告贵阳市公安局白云区分局(以下简称白云区公安分局)不履行法定职责一案，本院于2001年4月11日受理后，依法组成合议庭。于2001年5月9日和5月24日公开开庭审理了本案。原某原某、被告委托代理人石某、马某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原某原某之妻谭丽琼与章世安发生自行车相撞事故致死亡后，在被告白云区公安分局与事故双方当事人及单位主持的调解工作中，原某曾口头提出要求被告作出事故调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论的申请。被告白云区公安分局未作出原某申请事项。
原某原某诉称：原某爱人谭丽琼是七冶安装公司压力容器厂职工。于1997年11月7日下午在上班路上与七冶安装公司六处职工章世安在白云区X路上发生自行车相撞事故。事故发生两小时后，原某原某到白云区分局交警队报案。谭丽琼经医院抢救无效于11月9日死亡。
白云区交警队应单位要求，于同年11月17日出具一份“关于谭丽琼、章世安事故处理意见”。原某不服这一决定，多次向白云区分局信访室反映，交警队于1998年1月14日作出了交通事故责任认定书。然而在这之后一年半的时间里交警队几次调解，但没有作出调解书或调解终结书，致使原某不能向法院提起诉讼。原某于1999年7月27日向白云区法院提起行政诉讼，诉白云公安分局不作为。此时，被告作出了白公申字(1999)X号申诉复查决定书。原某不服这一决定，到贵阳市公安局进行行政复议。原某撤诉后，市公安局开始受理，但在三个月内未作出复议决定，并开具了不予受理裁定书。原某于1999年12月6日向云岩区法院提起行政诉讼，诉贵阳市公安局不履行法定职责。2000年2月15日，云岩区法院判决维持贵阳市公安局的不受理裁定，二审法院也维持了原某。2000年4月27日向白云区法院提起行政诉讼，诉白云区公安分局不作为，白云区法院直到7月14日才作出不予受理裁定，原某上诉，二审也维持了原某定。2000年11月19日原某改变诉请再次向白云区法院提起行政诉讼，也被驳回，二审法院也维持原某。现原某根据《最高人民法院、公安部关于处理交通事故案件有关问题的通知》第一条的规定再次提起行政诉讼，请求法院判令被告作出调解书、调解终结书或该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论，诉讼费由被告承担。
原某向法庭举出的证据材料有：1．被告所属交警队作出的《道路交通事故责任认定书》(1998年1月14日)；2．《关于撤销<关于谭丽琼、章世安事故处理意见>的意见》(1999年6月11日)；3．《贵阳市公安局白云区分局申诉复查决定书》白公申字(1999)X号；4．关于谭丽琼、章世安事故处理意见(1997年11月27日)；5．关于要求谭丽琼亲属速来办理善后费用的通知；6．关于对谭丽琼同志比照公伤处理意见。
被告白云区公安分局在法定时间内未依法递交答辩状，但在庭审过程中辩称：1．谭丽琼与章世安自行车相撞事故，不属于道路交通事故。其一，该事故发生地点属七冶安装公司压力容器厂专用道路，有证人证言和证人亲自制作现场草图证实。其二，根据事实和公安部《关于道路外交通事故主管与处理问题的答复》，该事故不是公安机关道路交通管理范围。2．原某起诉所适用的依据不当。原某引用《最高法院、公安部关于处理交通事故案件有关问题的通知》第一条，该条内容系指对道路交通事故的处理，而本案事故属于非道路X路外的事故。原某所诉请求，不属公安机关职责范围。3．被告依照公安部《答复》，认定本案事故不属道路交通范围的事故，是正确的，得到上级机关认可，也被两级法院认可。请求法院驳回原某的诉讼请求。
被告在庭审中举证材料有：1．证人褚绍文的询问笔录和其制作的事故发生地草图；2．证人刘天佑的询问笔录和其制作的事故发生地草图；3．证人李贤璟的询问笔录和其制作的草图；4．证人袁寰的询问笔录和其制作的草图；5．证人闫丽卿、袁启能的询问笔录；被告提供的上述证据主要证实事故发生地系在七冶安装公司压力容器厂专用道路上；6．白公申字(1999)X号《申诉复查决定书》，证实被告已对该事故作出决定；7．《关于谭丽琼和章世安两人骑自行车相撞事故说明》，证实事故发生后现场已撤除等情况；8．贵阳市X区建设局证明(2001年5月8日)，证实通化路段起止，不含两侧支路，意指通化路不包含事发地点转弯处的厂区X路；9．贵州有色七冶压力容器厂1999年7月7日和七冶机械化工程公司于1999年7月14日出具的证明复印件各一份，证实通化路至厂门卫室交接处的水泥路系上述两公司于1994年自行修建的厂区X路；10．(2000)行终字第X号和(2000)云行初字第X号行政判决书各1份。证实原某原某曾因不服贵阳市公安局不予受理复议申请向两级法院提起行政诉讼的事实情况。
庭审质证时，1．原某对被告提供的证人证言及其制作的事故现场草图，均无异议，认为已证实了事故发生在通化路X路转弯处，应属道路交通事故处理范围。2．原某对被告提供的白公申字(1999)第X号《申诉复查决定书》表示反对，认为该申诉复查决定违法，无法律依据。3．原某对被告提供的《关于谭丽琼和章世安两人骑自行车相撞事故说明》无异议。4．原某对被告出示的建设局证明的效力予以否认，认为该证明仅证实通化路是其修建，不能证明不是被告管理范围，与本案无关。5．原某对被告补充证据即七冶压力容器厂和七冶机械化工程公司出具的该路段系单位修建的两份证明，予以否认，认为被告不存在补充证据问题，被告补充的证据不符合法定程序，不合法。6．对被告补充提供的二份两级法院的行政判决书，原某认为取证不合法。被告对原某提出的质疑予以辩驳，认为被告提供的证人证言及其制作的草图以及单位证明，已证实事故发生地点在通化路与厂区X路转弯处的厂区X路上，不是通化路上，事实证据是清楚的，在厂区X路上发生交通事故，不属于被告职责管理范围，被告只能配合单位处理。被告对原某提供的被告所属交通警察队作出的事故处理意见和责任认定书的真实性无异议，但认为依据《人民警察法》的规定，被告对下属交警队作出的不正确的处理意见和责任认定，有权予以纠正。被告所作的白公申字(1999)X号申诉复查决定，就是对以前不正确处理意见的纠正，是合法行为。
经庭审质证，本院认为：1．被告提供的证人褚绍文等人的证言和制作的现场草图，是证人对目睹事故发生现场的真实表述和再现，且表述事实和制作草图基本一致。制作草图的褚绍文、刘天佑、李贤璟、袁寰四人中，后三人制作的草图均证实事故发生地在通化路与厂区X路转弯处，并标明具体相撞点在通往厂区X路上，证人褚绍文未标明具体的相撞点。因此被告提供的证人证言及其制作草图具有客观性、关联性、合法性，本院依法予以采信。2．被告补充提供的七冶压力容器厂和七冶机械化工程公司出具的证明，证实了该事故发生路段系厂区自修厂区X路，该两份证明系1999年7月7日和7月14日出具，在被告作出申诉复查决定前收集。被告在庭审中以该二份证明在市公安局卷内为由请求补充该两份证据，经合议庭准许，符合最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第二十八条“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关证据：1．被告在作出具体行政行为时已收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的”的规定。因此，上述二份证明，本院依法予以采信。3．被告提供的贵阳市X区建设局出具的证实通化路系建设局修筑的证明，系被告自行于2001年5月8日收集的材料，未经本院准许，依法不予采信。4．被告提供的(2000)云初字第X号和(2000)行终字第X号行政判决书，系被告于作出申诉复查决定后自行收集，未经本院准许，依法不予采信。5．原某提供的被告所属交警队对该次事故的几次不同处理意见和认定，被告对其真实性无异议，可以作为本案认定事实和处理的依据。
本院根据上述有效证据认定以下事实：1997年11月7日下午14时20分许，贵州有色金属工业压力容器厂职工谭丽琼(系原某之妻)与七冶安装公司职工章世安在容器厂与机械公司共同修筑的厂区X路转弯处(具体相撞点属厂区路段)发生自行车相撞事故。事故发生后，谭住院抢救无效死亡。事故发生后二个多小时，原某向被告所属交警队报案，交警队到事故现场时现场已被撤除。被告所属交警队于1997年11月17日作出《关于谭丽琼、章世安事故处理意见》，认为事故发生在压力容器厂厂区内，不属道路交通事故，由职工双方所在单位处理。1998年1月14日，被告所属交警队又作出《道路交通事故责任认定书》，认定章世安骑车下坡向左急转变，违反了交通条例的规定，由章世安负事故全部责任，谭丽琼无事故责任。1999年6月11日，被告所属交警队又再次作出《关于撤销<关于谭丽琼、章世安事故处理意见>的意见》。由于章世安对被告所属交警队1998年1月14日作出的《道路交通事故责任认定书》认定其负全部责任不服，多次向被告提出申诉，被告于1999年7月19日作出白公申字(1999)X号《申诉复查决定书》。该决定书“根据公安部1991年8月5日，公交管(1991)X号答复：凡属《道路交通管理条例》所属道路范围以外‘厂矿企事业的专用道路上发生的车辆事故’，由于不属于道路交通管理范围，其事故公安机关只能应单位要求比照有关道路交通法规配合单位处理”的规定决定：1．谭丽琼、章世安自行车相撞事故不属于道路交通管理范围的事故；2．撤销贵阳市公安局白云分局交通警察队1998年1月14日《道路交通事故责任认定书》、1998年6月11日《关于撤销<关于谭丽琼、章世安事故处理意见>的意见》”。原某不服该《申诉复查决定》，诉称其先后向贵阳市公安局、云岩区人民法院和贵阳市中级人民法院提出复议申请和提起行政诉讼，均被驳回。故原某向本院提起行政诉讼，诉请如前诉称。
庭审辩论中，本案当事人围绕本案被告不作为的合法性等焦点进行了辩论。原某认为，根据有关法律、法规规定，道路交通事故的主管机关是公安机关，凡是发生在道路上的交通事故，都应是公安机关的职责范围。本案事故发生地点属于通化路，至少在交叉路口上，属于交通事故。被告就应依法履行职责，作出事故调解书、调解终结书或不属任何一方当事人违章行为造成的结论。被告所依据的1991年8月5日发布的公交管(1991)X号文，不是公安部的规定，只是对地方交通部门的答复，不是规范性文件，法庭不应采纳。被告认为，公安部的《答复》，是规范性文件，请法庭予以认定。根据《答复》，本案事故属厂矿企事业的专用道路上发生的事故，属《道路交通管理条例》所称道路范围以外的道路上发生的事故，不属公安机关处理交通事故的职责范围。被告在该事故发生后，做了大量的工作，并作出了申诉复查决定，已履行了自己的职责。
本院认为：一、依据《道路交通事故处理办法》第四条第二款“县以上地方各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关”规定，本案被告是处理本行政区域内交通事故的主管机关。依据第五条的规定，被告的职责是“处理交通事故现场，认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解”。本案自行车相撞事故发生后，被告所属交通警察队到达了事故现场，并先后作出了事故的处理意见和责任认定，进行了调解工作，由于交通警察队对事故定性不准致使其作出的处理意见出现反复。为此，被告在进一步查明事实的基础上，依照法律、法规的规定对事故的性质作出了最终决定，应认定被告已履行了职责。原某所诉被告不作为理由不能成立，本院不予采纳。二、根据本案查明的事实，事故发生在厂区X路上，被告据此作出申诉复查决定，认定该事故不属道路交通管理范围的事故。该申诉复查决定是对本次事故的最终决定，已产生法律效力。原某依据最高人民法院、公安部法发(1992)X号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第一条“当事人因道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼的，除诉状外，还应提交公安机关制作的调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论”的规定，起诉要求被告履行诉讼请求。由于被告已经作出该事故不属于道路交通管理范围的事故的生效决定，原某仍然以交通事故有关规定为依据，要求被告履行处理不属道路交通管理范围的事故，其起诉依据不当，本院不予采纳。三、关于被告适用公安部公交管(1991)X号《关于道路外交通事故主管与处理问题的答复》的效力问题，依据《中华人民共和国道路交通管理条例》第九十二条“本条例由公安部负责解释”的规定，对《条例》中未明确的事宜，公安部有权依照《条例》的授权作出解释。因此，公安部公交管(1991)X号《答复》是合法有效的法规性文件，依法可以适用。原某所诉被告适用的该《答复》不是公安部的规定，不是规范性文件的理由不能成立，本院不予采纳。四、关于原某认为被告作出的申诉复查决定违反法定程序不合法的意见，依据《中华人民共和国人民警察法》第四十三条“人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督，发现其作出的处理或者决定有错误的，应当予以撤销或者变更”的规定，本案被告在查明事实后，认为下属交通警察队作出的处理错误，作出予以撤销的决定，是合法行为。原某所诉被告行为违法的理由不能成立，本院不予采纳。
依照《中华人民共和国道路交通管理条例》第九十二条，《中华人民共和国人民警察法》第四十三条和《道路交通事故处理办法》第四条、第五条，参照公安部公交管(1991)X号《关于道路外交通事故主管与处理问题的答复》的规定；依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。……可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”和第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原某的诉讼请求：1．起诉被告不作为理由不能成立的……”之规定，判决如下：
驳回原某原某的诉讼请求。
案件受理费人民币50元由原某原某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵阳市中级人民法院。
审判长王海兵
审判员肖建忠
代理审判员覃向明
二○○一年五月二十八日
书记员苏永芳
