上诉人（原审原告）胡雪利等41人（名单附后）

被上诉人（原审被告）慈溪市规划局，住所地慈溪市X街X路X号。

法定代表人龚某某，男，局长。

委托代理人张金煜（特别授权代理），男，浙江煜华律师事务所律师。

委托代理人桑某（特别授权代理），男，慈溪市规划局工作人员。

被上诉人（原审第三人）慈溪新城房地产发展有限公司，住所地慈溪市X街道新城中心X号楼X—2。

法定代表人邬某某，男，董事长。

委托代理人（特别授权代理）杨永东，男，浙江联吉律师事务所律师。

上诉人胡雪利等41人因规划许可变更行政争议一案，不服慈溪市人民法院（2006）慈行初字第46—X号行政判决，向本院提起上诉。本院2006年8月11日受理后依法组成合议庭，于2006年9月4日依法公开开庭审理了本案。上诉人胡雪利等人的诉讼代表人胡雪利、徐君芬、汤建明及共同委托代理人高立贵、杨学群、朱翠屏，被上诉人慈溪市规划局的委托代理人张金煜、桑某，被上诉人慈溪新城房地产发展有限公司的委托代理人杨永东到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

1997年、1999年被上诉人慈溪市规划局向被上诉人慈溪新城房地产发展有限公司（下简称新城公司）分别核发（97）浙规（工）证x号、（99）浙规证x号建设工程规划许可证，2006年1月21日被上诉人慈溪市规划局根据新城公司的重新申请，向其变更办理了（2006）浙规（建）x号建设工程规划许可证。该证载明建设单位为新城公司，建设项目新城大道B—3街区，建设规模x平方米，其中公寓（楼）x.9平方米，办公（楼）x.5平方米，商业（裙房）4030平方米，物业经营用房110.6平方米，物业管理用房85平方米，社区用房96平方米，另地下建筑面积3866平方米。规划许可证变更后使原许可证所载明的建筑物层高、建筑密度、容积率及绿化率均发生了变化。

原审法院根据各方当事人举证、质证认定，原告胡雪利等41人系慈溪新城中心第15、X号楼的购房业主，第三人新城公司于1993年5月设立。1993年7月，慈溪市人民政府批复同意新城中心规划方案。此后，新城公司分期开发建设新城中心，先后领取了（97）浙规（工）证x号、（99）浙规证x号等建设工程规划许可证，其中（99）浙规证x号建设工程规划许可证核准的建设工程为新城中心第X号、X号、X号、X号楼房。原告居住的新城中心第X号、X号楼以及第X号楼等房屋已建成，但位于三北大街南侧、新城大道西侧的新城大道B—3街区这一区块内的新城中心第X号楼建设工程未实施完成。2002年，慈溪市人民政府对城市总体规划进行了修编，经慈溪市人民代表大会常务委员会审查同意后，浙江省人民政府于2003年12月10日批复同意《慈溪市城市总体规划（2002—2020）》。2005年1月15日，慈溪市人民政府批准了被告编制的《慈溪市中心城区X平方公里详细规划（法定图则）》。在该详细规划（法定图则）中，位于三北大街南侧、新城大道西侧的新城大道B—3街区这一块被编号为0—24地块，用地性质为商住用地，容积率不超过4，建筑密度不超过30%，绿地率不小于30%。2005年2月21日，第三人新城公司为新建新城大道B—3街区项目建设工程，向被告提出了变更申请，并提交了批准建设项目的有关文件等资料。被告根据城市规划要求，向新城公司提供了建设工程设计要求，对新城大道B—3街区的规划设计方案进行了公示，并组织了听证会。第三人新城公司在听证之后修改了规划设计方案的容积率、建筑密度、绿地率和建筑红线、间距等强制性控制指标，均符合《慈溪市城市总体规划（2002—2020）》、《慈溪市中心城区X平方公里详细规划（法定图则）》、慈溪市城市规划管理技术规定和建设工程规划设计要求。此后，第三人新城公司在申领建设工程规划许可证过程中，除提交批准建设项目的有关文件外，还向被告提供了新城大道B—3街区这一区块的国有土地使用证、施工图等资料，并征求了消防、环保、气象等部门的意见。被告经审核，确认第三人新城大道B—3街区建设工程符合城市规划要求，并依法取得了建设用地使用权，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条等规定，于2006年1月21日颁发（2006）浙规（建）x号建设工程规划许可证。原审还认定第三人新城公司为开发建设新城中心，于1995年6月取得了慈国用（1995）字第x号国有土地使用证。2002年慈溪市人民政府经第三人新城公司申请，对原有土地进行分割登记，先后向第三人新城公司颁发慈国用（2002）字第x号、慈国用（2004）第x号国有土地使用证。胡雪利等部分原告曾因不服该两个颁证行为而提起诉讼，慈溪市人民法院作出了（2004）慈行初字第X号行政判决，维持上述颁证。宁波市中级人民法院也于2005年1月25日作出（2005）甬行终字第X号行政判决书，确认慈国用（2002）字第x号和慈国用（2004）第x号国有土地使用证所涉土地上尚未开发建设项目与新城公司已开发建设的工程整体上属于同一规划、同一工程，在新城公司依法取得土地的使用权及房地产开发分期建设的实际情况上，慈溪市人民政府依照土地登记规则等规定予以分割并无不当，而且该分割并不影响原告等人以后对该争议土地的共同使用权。

原审法院认为，《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”本案中，被告作为慈溪市城市规划行政主管部门，有权依建设单位的申请，对符合城市规划设计要求的建设，核法建设工程规划许可证。经对被告颁发建设工程规划许可证时所依据的证据进行审查，可确认第三人新城公司向被告提出了申请，并根据被告提出的规划设计要求提供了规划设计方案，还提供了新城大道B-3街区这一区块的国有土地使用证、建设工程施工图等资料，并征求了消防、环保、气象等部门的意见等事实。在行政程序中，被告根据城市规划要求，向新城公司提供了建设工程的规划设计要求，对新城大道B-3街区的规划设计方案进行公示，还组织了听证，并对经新城公司修改的规划设计方案进行了审核，在规划设计方案有关容积率、建筑密度、绿地率和建筑红线、间距等强制性控制指标均符合城市规划设计要求的情况下，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条等规定向第三人新城公司颁发（2006）浙规（建）x号建设工程规划许可证。证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，法院应予维持。宁波市中级人民法院（2005）甬行终字第X号行政判决在于解决土地登记行政争议，该判决所确认的有关事实是以原规划方案为依据的，现慈溪市城市总体规划和详细规划均作了调整，依照《中华人民共和国城市规划法》第二十九条规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。被告根据新的城市规划要求,向第三人颁发建设工程规划许可证,该颁证行为虽然改变了原规划方案,但符合法律规定,也未与该项行政判决发生冲突。故原告方主张既然行政判决书已确认被诉建设工程规划许可证项下的建设项目与新城公司已开发建成的工程整体上属于同一规划、同一工程，被告重新作出行政行为不得对抗司法权，任何变更规划总图、变更工程规划许可证的颁证行为均属违法的理由并不成立。又因被告经审核确定的新城大道B-3街区建设工程的建筑面积、容积率等指标，均符合《慈溪市城市总体规划（2002-2020）》、《慈溪市中心城区X公里详细规划（法定图则）》、慈溪市城市规划管理技术规范和建设工程规划设计要求，因此原告方以新的建设工程规划许可提高了新城中心的建筑面积和容积率，新城公司获得巨大利益，原告相关利益遭到严重损害，要求撤销被诉颁证行为，理由也不成立。慈溪市人民政府批准的《慈溪市中心城区X公里详细规划（法定图则）》，已对新城大道B-3街区这一区块详细规划进行了修编，应视为慈溪市人民政府已批准同意调整原规划方案。第三人新城公司申请领取建设工程规划许可证时，虽未提供建设用地规划许可证，但其提交了新城大道B-3街区这一区块的国有土地使用证，被告可依法确认第三人享有建设用地的使用权，符合《宁波市城市管理条例》第三十二条规定。故原告认为被诉颁证行为违反了法定程序的主张，理由也不成立。因此，对原告胡雪利等41人要求撤销被告颁发的（2006）浙规（建）x号建设工程规划许可证之诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项规定，判决维持被告慈溪市规划局于2006年1月21日颁发的（2006）浙规（建）x号建设工程规划许可证。案件诉讼费80元，由原告胡雪利等41人共同负担。

上诉人胡雪利等人上诉称，一、一审判决违背（2005）甬行终字第X号行政判决书。（2005）甬行终字第X号判决书已确认“慈国用（2002）字第x号和慈国用（2004）字第x号国有土地证所涉土地项目与慈溪市新城公司已开发建设的工程整体上属于同一规划、同一工程”。二、被上诉人慈溪市规划局变更规划违反规划法的规定。1、根据《中华人民共和国城市规划法》、《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》、《宁波市城市规划管理条例》和七部委经国务院同意下发的（2002）X号文件规定，房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批。1993年新城中心的规划是由规划部门报经慈溪市政府同意的规划方案，被上诉人向第三人颁发的（2006）浙规（建）x号建设规划许可证，变更了原规划，必须按原审批程序报市政府同意。2、被上诉人在新城公司没有重新领取《建设用地规划许可证》的情况下直接变更《建设工程规划许可证》违反了《中华人民共和国城市规划法》第31条的规定。三、被上诉人变更规划违反了《行政许可法》第八条规定的信赖保护原则。四、被上诉人的行为违反了《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定。对于城市建设规划进行了重大调整的土地，必须将土地收回，按新批土地进行重新立项出让，或者重新签订合同补交地价后才能办理土地证和规划证。综上请求撤销一审判决，撤销被上诉人慈溪市规划局颁发的（2006）浙规（建）x号建设工程规划许可证。

被上诉人慈溪市规划局辩称，1、原判认定事实清楚。被上诉人对原审第三人房产公司申请时提供的资料，依法进行了审查核实，在房产公司上报项目规划设计方案后，还对规划设计方案进行了公示并听证，认真听取了包括上诉人等人在内的利害关系人和群众的意见，并向房产公司提出了修改意见，修改后的方案的容积率、建筑密度、绿地率和建筑红线、间距等强制性控制指标均符合慈溪市城市总体规划、《慈溪市中心城区X平方公里详细规划》、《慈溪市城市规划管理技术规定》。二、宁波市中级人民法院（2005）甬行终字第X号行政判决，是针对土地分割登记所作的判决，没有也不可能对“建设工程规划问题”作出具有既判力的判决。该判决根本没有规划不能调整和变更的内容，相反，认为“被上诉人（慈溪市人民政府）的颁证行为使新城公司可以在该地上重新规划，导致各上诉人原购房时的容积率、低密度等不复存在问题”，作出了“不属于本案审查范围的”阐述。三、原判适用法律正确。1、原判未违反《行政许可法》。本案涉及的行政许可的变更是因为行政相对人的申请，不适用《中华人民共和国行政许可法》第八条，而是适用《中华人民共和国行政许可法》第四十九条。2、原判并未违反《中华人民共和国城市规划法》，首先慈溪市人民政府已批准同意调整1993年新城中心规划方案。其次，对于新建、扩建、改建建设工程申请领取建设工程规划许可证，《中华人民共和国城市规划法》第32条规定是“必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证”。原审第三人新城公司申请领取建设工程许可证时，已经依法提供了用途为“商住”的国有土地使用证等相关资料，所以，被上诉人经审核后颁发建设工程规划许可证没有违反《城市规划法》的规定。3、原判没有违反其他法律、法规。土地使用权出让、土地使用权的收回等问题涉及的是土地管理问题，与建设工程规划是否符合城市规划没有关联性，如果上诉人认为土地使用证不合法，则应对土地使用证另行提起诉讼。综上请求依法驳回上诉，维持原判。

被上诉人新城公司的辩称同慈溪市规划局。

四、二审查明的事实及证据分析与认定

二审审理时各方当事人对一审确认的主要事实无异议。法庭围绕被上诉人慈溪市规划局在新城公司对新城中心建设项目已依法取得建设工程规划许可证的前提下，变更规划许可是否有法律依据；被上诉人慈溪市规划局同意被上诉人新城公司变更规划许可是否有事实依据，是否符合法律规定，程序是否合法等争议焦点进行举证、质证。各方均未提供新的证据。经对一审时各方提供的证据的审查。本院确认：

一、被上诉人慈溪市规划局有权根据被上诉人新城公司的申请变更规划许可。《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定“被许可人要求变更许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续”。《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十三条则规定“建设工程施工过程中，建设单位或个人确需对建设工程规划许可证规定的内容作变更的，应当经批准建设项目的行政主管部门同意，并附变更后的有关设计图纸，报请县级以上人民政府城市规划行政主管部门审定，需作重大变更的，应当按规定的程序重新申领建设工程规划许可证”。因此，已经审批许可的建设工程规划许可，在被许可人申请变更的前提下被上诉人慈溪市规划局依法是可以变更的。上诉人认为被上诉人同意新城公司变更违反《中华人民共和国行政许可法》第8条之规定理由不足，许可法第8条是针对信赖利益所作的特别规定，目的是限制行政机关主动损害被许可人的利益，该法第8条第二款不适用于本案。

二、被上诉人慈溪市规划局审核批准被上诉人新城公司变更建设工程规划许可事实清楚，程序合法。

根据《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十二条之规定，本案属规划许可的重大变更，应按原审批程序重新申领建设工程规划许可证。申领建设工程规划许可证根据《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第二十八条和《宁波市城市规划管理条例》第三十二条之规定一般应按以下程序进行：建设单位向规划行政主管部门申请；规划部门向建设单位提供规划设计方案；建设单位进行方案设计，并征求有关行政部门的意见后提交规划部门；规划部门组织召集各专业部门进行建设工程规划设计方案会审；设计单位根据会审意见修改方案后提交规划部门审定；市有关主管部门组织初步设计会审后，建设单位进行施工图设计；规划部门对施工图中有关城市规划的内容进行审核后核发建设工程规划许可证。本案从被上诉人慈溪市规划局提供的证据来看，被上诉人慈溪市规划局是在新城公司申请并提交公安消防、环保、气象行政部门审核意见，及相关部门会审意见的情况下向新城公司提出规划设计方案，而且对新城公司向其提供的规划设计申报方案进行了公示，并组织了听证会，在新城公司对规划设计方案进行修改后作出变更许可，基本符合建设工程规划许可证发放程序。上诉人认为被上诉人新城公司向被上诉人慈溪市规划局提交的规划方案没有征求其他行政部门意见的理由不能成立。

上诉人提出1993年新城中心规划设计经慈溪市政府同意，而变更后的规划设计未经慈溪市人民政府批准。上诉人提供的慈溪市人民政府慈政复（1993）X号“市人民政府关于同意新城中心规划方案的批复”可以证明原规划设计确经慈溪市人民政府批准。那么根据《宁波市城市规划管理条例》第三十三条之规定，被上诉人新城公司对建设工程规划许可发生重大变更的，则也应取得慈溪市人民政府的批准。同级政府的审批可以通过各种形式予以体现。本案慈溪市人民政府批准的《慈溪市中心城区X平方公里详细规划（法定图则）》已经对新城大道B—3街区这一区块的原有规划方案进行了变更，而且对新城大道B—3街区区块的规划重新作了详细的规划，所以，原审法院认为《慈溪市中心城区X平方公里详细规划（法定图则）》应视为慈溪市人民政府已经批准同意调整原规划方案并无不当。

慈溪市城市规划管理技术规定第七条的规定“新建、扩建、翻建建筑工程项目的建筑密度、建筑容积率、建筑高度以及建筑性质，应根据批准的详细规划确定；尚未编制详细规划的，应按表一规定的内容确定”。因此，本案应该适用《慈溪市中心城区X平方公里详细规划（法定图则）》。而该“详细规划”规定，商住用地容积率不得高于4.0，建筑密度低于30%，绿地率大于30%，被上诉人批准新城公司规划变更后，绿地率38.5%，容积率3.66%，建筑密度28%，均符合“详细规划”规定的控制性标准。上诉人认为即便适用《慈溪市中心城区X平方公里详细规划（法定图则）》的规定，大塘江区建筑层高为10—X层，而被上诉人同意新城公司规划变更后，楼层变更为X层也违法问题，本院认为，“详细规划”规定“……大塘江两岸绿带局部加宽放大，沿这条绿带布置蝶形退台式高层（10—X层）建筑，……”，所以，大塘江区高层层高控制在10—X层，应仅指大塘两岸的建筑物，而第三人建造的房屋不在大塘江两岸，因此不受该层高规定的限制。因此，被上诉人慈溪市规划局的变更行为不违反规划控制的强制性规定。

《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第二十八规定“经城市规划行政主管部门审核，确认符合城市规划要求，并已依法取得建设用地使用权的，核发建设工程规划许可证。”土地使用权出让与发证是土地行政管理部门的法定职责，被上诉人规划部门无权对其他行政机关作出的具体行政行为进行实质性审查，因此，规划部门只要申请人提供了相关的建设用地审批手续，就可以依法依据其他相关材料核发建设工程规划许可证。本案被上诉人慈溪市规划局经对被上诉人新城公司提供的慈国用（2005）第x号、慈国用（2002）字第x号、慈国用（2004）第x号《国有土地使用权证》进行初步核实，在查明上述三份土地证系真实的，而且土地证所载明的土地性质为“商用”、四址也与新城公司申请规划变更的范围相一致的情况下，向新城公司核发建设工程规划许可证并无不当。

本院（2005）甬行终字第X号行政判决中虽有“慈国用（2002）字第x号和慈国用（2004）字第x号国有土地证所涉土地上尚未开发建设项目与新城公司已开发建成的工程整体上属同一规划、同一工程”的事实认定，但该判决是针对土地使用权分割所作的判决，未有规划不能调整和变更的内容，相反在本院认为载明“上诉人提出的由于被上诉人（慈溪市人民政府）的颁证行为使新城公司可以在该地上重新规划，导致各上诉人原购房时的容积率、低密度等不复存在的问题”，不属本案审查范围。因此，被上诉人慈溪市规划局的变更行为没有违反本院（2005）甬行终字第X号判决。

综上，本院认为，被上诉人慈溪市规划局作出规划变更事实清楚，适用法律正确，程序基本合法。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币80元，由上诉人胡雪利等负担。

本判决为终审判决。

审判长贾红霞

代理审判员王敬海

代理审判员章浩

二○○六年十月九日

书记员朱颖

附：上诉人名单