向新的高峰迈进——九十代年我国行政法学展望
发布日期：2003-06-04 文章来源： 互联网
本文认为，九十年代我国行政法学的发展方向是：行政法学体系将以迫求公平与效率兼顾为目的得以更新；以明确行政主体权限与资格为中心的组织法理论将进一步完善；行政违法的认定和行政责任的形式也将标准化、具体化；行政立法体制及授权立法研究将朝着合理务实向发展，其中立法听证制、成本收益分析都将成为热点问题；行政执法理论经将随着处罚、强制、许可等立法实践的发展而丰富；行政司法行为的性质及可诉性研究、行政仲裁及裁决制度研究也会有新突破；行政程序在行政法中的地位进一步提高；行政诉讼实务研究将不断深入，行政合同及行政监督理论将随着经济政治体制改革的深化而逐步完善；国家赔偿法研究将围绕着归责原则、赔偿范围、费用、程序等问题再度升温。
十年来，我国社会主义民主与法制建设取得巨大进展，行政法制建设与行政法学研究的成果尤为引人注目。行政法律、法规、规章每年以千件以上的数量递增，很多带有全局性的，对国计民生将产生重大影响的行政法律法规，有些已经颁布，有些正在加速制定。依法行使职权正日益成为行政管理实践遵循的基本方针。行政复议、行政诉讼两项法律制度基本建立。与此同时，行政法学研究空前繁荣。行政法学及行政诉讼法学教材、专著已超过百部，论文数量更可观。行政诉讼法的颁布实施，使我国行政法制建设和行政法学研究进入了一个新的阶段。目前，我国行政法学研究正处于黄金时期，随着改革开放的深入和社会主义民主法制建设的推进，我国行政法学的研究必将迎来新的发展高峰。
回顾行政法学的十年发展，我们有一个深切的感受，即理论与实践的紧密结合始终是行政法学发展的源动力。中国行政法学研究肇始于十一届三中全会后这一新的历史时期，它的迅速发展与繁荣，与改革开放、民主法制建设的新形势同步。行政实践为行政法学理论的不断完善提供了丰腴土壤。几年来，广大行政法学理论工作者紧密结合实践，辛勤劳作，取得了丰硕成果。社会主义行政法制实践提出的新课题，正召唤着有志于推动我国改革开放和行政法制建设事业的行政法学者加倍努力，为创立具有中国特色的行政法学做出自己的贡献。理论源于实践，理论又指导实践，这是展望我国行政法学前景的基本立足点。
构建行政法学新体系
从行政法学的角度看，80年代理论界的最大贡献在于，建立起了具有中国特色的行政法学体系。尽管学者们对体系的构成、范围甚至理论基础仍有较大分歧，而且这些争论仍将继续下去，但不容置疑的是，这一法学体系的建立对于奠定现有的行政法理论支柱、开创行政法制实践都起到了相当重要的作用。现有论著所主张的行政法学体系见仁见智，不一而足。最具代表性的有两类：一是以行政法律关系为中心线的“法律关系体系”，二是以行政管理过程为中心线的“过程体系”。由于两大体系出发点的一致性，决定了它们在具体构成上有一定相似之处。近年来有互相吸收对方长处的发展趋势。可以预见，90年代行政法理论界对体系的探讨将更加深入，新体系的建立指日可待。强制公平与效率兼顾原则、维护行政效率的同时保护公民个人权益将成为建立行政法新体系的宗旨。而行政主体及权限、行政行为及程序和行政诉讼将成为新体系的主干部分，其中行政行为的份额要加大。至于行政权为核心的法学体系能否有生命力，行政法是否必须分为实体法和程序法两部分加以研究，行政法律关系体系可否恰当解释权力机关与行政机关的关系以及行政立法、司法监督中的法律关系等问题尚有待于进一步研究。
行政组织法理论亟待深入
近几年来，行政组织法理论得到一定发展。有关行政组织法的研究成果对于丰富行政法基础理论，影响并促进国家机构及人事制度改革起到重要作用。就理论而言有以下建树：（1）行政组织法不仅规范行政机关和机构，而且还规范行政编制和公务员。（2）对行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法的具体内容、基本原则、以及完善行政机关组织法、制定行政机关编制法和公务员法等问题分别作了研究。（3）就行政法学而言，行政组织应该是行政法主体的一部分，行政法研究组织的同时，还应研究与行政组织相对一方的权利义务；（4）行政法主体、行政法律关系主体、行政组织等用语之间的差异得以明确。
我国行政组织法的研究始终紧密结合我国的行政实践，从观念上看，“政府在管理好社会事务之前先管好自己”，用法律规范提高行政效率、控制行政组织混乱、膨胀，保障公务人员履行职责已成为实务界共识。从具体做法看，修改组织法的呼声日渐高涨，一些中央部门正在尝试制定本部门组织法，编制法也正在酝酿之中，公务员法的出台已势在必行。
当然，行政组织法并不满足于此。在今后相当长的一段时间内，随着经济政治体制改革不断深入和行政诉讼及依复议制度的完善，理论界仍面临许多新的挑战；（1）在政企分开的原则指导下，如何重新确定行政机关的职能权限，如何解决行政机关企业化、企业行政化问题，如何划分行政性公司的双重职能等，都是值得深入研究的新课题。（2）应确立哪些制度与原则，使行政机关设置更科学，运转更高效。（3）对目前实践中运用很广的法律授权、行政委托问题，理论界应及时研究并解决。特别要对委托组织、临时组织、派出机关和机构的行政主体资格从理论上加以明确。（4）在组织法的系统建设上，理论界应提出一项现实可行的方案，既要注意行政组织间合理的权限分工，又要保证行政组织内部精简统一、运转高效。即在统一的大组织法指导下逐步完善各部门各地方的组织法。目前公务员法研究的主要任务是探索建立有中国特色的公务员法律制度。
行政违法与责任——亟待完善的新理论
80年代行政法学界对行政违法和责任问题进行了较为深入的研究，其成果对立法活动产生了接影响，概括起来有以下方面：（1）对行政违法的内涵展开了广泛深入的讨论。初步明确了行政违法与刑事犯罪、民事违法及其他违法行为的界线。（2）对行政违法的外延达成共识，行政违法可以包括行政机关及公务员违法和行政相对人违法两部分，目前行政违法一般仅指行政机关和公务员违法。（3）对行政违法的构成要件进行了一定探索，有些文章对违法和过错的关系也有所研究。（4）确认了行政法律责任的特殊性，使之与民事责任，刑事责任及纪律责任区别开来。（5）责任形式逐步确定。学者们对责任形式进行了多种概括和总结。最具代表性的是将行政法律责任分为惩戒、补救、强制三类。（6）加快了行政违法与责任的立法规范化进程。促使很多立法部门重视对责任条款的规定，使法律的执行获得有力保证。
回顾数年来违法与责任理论的发展过程，我们感受到，仅仅强调公民法人的违法行为和对行政机关承担的责任是远远不够的，行政机关的违法行为和承担的责任应当被视为行政法意义上的违法和法律责任的主要组成部分。90年代行政违法与行政责任的问题将是行政法学研究的一项重要任务。特别需要研究行政违法的种类、认定违法行为的具体条件及标准，行政责任的具体形式、内容、适用原则和途径等，此外，行政责任的一些具体问题，如行政责任的系统化；机关责任与公务员责任的协调；行政赔偿责任的归责原则，免责，减责条件；违法是否包含过错；行政责任与民事责任、刑事责任的重合处理等也将成为理论界关注的焦点。
行政立法——挑战和机遇同在
行政法学刚刚起步时，行政立法就成为学术界十分关注的热点问题。经过近十年的探索，目前已形成一套比较完整的行政立法理论，这些理论在指导立法实践方面发挥了不可低估的作用。学术界和实务界都接受了“行政立法”这一概念。尽管对立法的范围（即哪一级行政机关制定的规范才称为立法）还有诸多争议，但在该理论指导下的实际立法工作已获得长足的发展。经过长期的立法体制之争，多级立法体制的观点逐步占了上风。即广义上行政立法体制包括法律、行政法规、地方性法规、规章四级。狭义的仅包括行政法规和规章二级。行政立法技术不断规范化、立法程序统一化。《行政法规制定程序暂行条例》颁布后，各地和各部门先后制定了本地区本部门的法规、规章制定程序。行政规章的地位得到确认，行政诉讼法颁布后，规章冲突问题得到部分解决。行政立法的民主化、科学化程序也有所提高，重大立法出台前征求相关人意见的制度正在形成。还有很多学者对立法体制、规范冲突与协调，规章以下规范性文件的地位等问题进行了有益探索。
与此同时，行政立法实践中也暴露出大量问题，亟待理论界予以解决。这些问题将成为90年代行政法学的研究重点之一。（1）必须解决立法体制问题。现有立法体制是政治经济的组成部分，深受政经体制的影响，同时也随着政经体制的变革而不断变化着。因此立法体制的改革不仅直接影响到政治经济体制，而且也影响到中央与地方，部门与部门的关系。我国现有立法体制存在诸多问题，各级政府立法权限划分不清楚；制定规范与制定规章权限划分不清楚；人大与政府权限划分不清；以上各权限划分不清导致规范适用冲突。明确划分我国行政立法权限是解决这些问题的关键所在。新体制的建立必须紧密结合我国经济政治体制改革实践，在保证行政立法的合宪性、合法性基础上进行。摒弃过去那些应急立法、随意立法，各级机关争夺立法权，越权立法，忽视立法效果的旧习。（2）加强授权立法研究，应当对授权主体、授权范围、层级、内容及法律后果等问题深入探讨。（3）改革完善立法程序。在注重立法规划的同时，保障公众参与行政立法。注意将“听取意见”等形式逐步制度化，统一化。革新立法技术，加强对“成本——收益”分析方式的介绍和引进，使得90年代每项立法都建立在切实可行的基础上，提高法律的执行力。（4）解决抽象行政行为的法律地位问题，设立调整规范冲突的法律机制，保证行政法律规范的协调适用。
行政执法——未来行政法学的重头戏
行政行为理论是近几年行政法学研究中成果较为显著的部分，因为行政行为的实践尤其是行政执法的实践本身就是最活跃、最丰宣、最复杂、最富有中国特色的行政法内容。几年来，许多行政法学者深入实际，努力从我国纷繁复杂的行政实践中理出基本线索，总结我国行政行为的运作规律，行政行为的研究有了长足的进展，并对行政实践产生了一定影响。
由于行政执法行为直接影响国家、集体和公民的权益，而行政执法行为本身又极为丰富和复杂，因此，对行政执法行为的深入研究，仍将是90年代行政法学的重点所在。研究的方向是进一步深入调查研究，从中国行政执法行为的实践总结出理论，以推动我国行政执法行为向更为完善的方向发展。研究的重点是：提出解决行政执法疲软、“三乱”盛行等问题的法律对策，保证行政执法效率的同时避免给公民权益造成的损害。同时对行政执法的性质、范围与分类，行政监督检查、行政许可与确认、行政义务、行政处罚、行政强制执行、行政执法监督等具体执法形式问题加以认真研究，特别要研究执法权的设定问题，哪一些机关通过什么形式的文件有权设定诸如行政处罚、行政强制、行政处分、行政收费等行政职权；又有哪些机关可以规定本部门本行业采用许可制度、确认制度。此外，还应该研究各种执法形式的原则、具体程序、效果及可诉性问题，如行政处罚过程中一事不再罚原则的理解；多机关交叉处罚、重复处罚的解决方式；处罚证据的收集验证；现场处罚的程序特点；处罚决定的执行（包括特殊处罚决定的执行、如责令停产停业，吊销许可证、小额罚款）；行政决定的强制执行；行政强制的性质；行政强制措施与执行措施的关系；行政强制执行的可诉性等。在解决执法疲软的同时，还应当集中精力对目前我国存在的乱罚款、乱收费、乱摊派、乱发许可证等现象加以分析，尽快提出良策、减轻企业、公民负担。
除此之外，还应当研究行政诉讼法与行政实体法之间的关系。必须承认，行政诉讼法的出台与行政行为理论探索的深入有一定关系，行政诉讼法的实施又大大促进了行政行为的研究。在实体法尚不够完善的条件下，先抓程序立法，以程序法促实体法是法制建设中一条行之有效的途径。民事诉讼法与民法通则曾是这样，行政诉讼法与行政实体法也是这样。行政法作为一个特殊的法律部门，其实体法和程序法是交织在一起的，如果加快行政程序法的研究与立法实践，结果又将如何？这是一个值得探讨的或许带有规律性的现象。
实践中孕育成长的行政司法理论
行政司法理论的发展令人瞩目，目前理论界已有相当一部分同志接受“行政司法”的概念，特别在行政司法的范围、程序及司法行为的可诉性方面的研究取得重大进展。行政司法实践发展迅猛，行政复议制度已初步建立。行政仲裁与行政裁决制度也取得有益经验。
由于实践的迫切需要，在未来一段时间里，行政法学界对复议及行政司法的研究将会有新的突破，因为不断丰富的实践已经提出了许多新课题，对学者们来说，这既是挑战，也是机会。（1）关于行政司法的性质争论将会继续下去。（2）对行政司法行为的可诉性问题研究将成为行政司法规范化、统一化的一个突破口。（3）行政复议的范围会在争议推动下逐步扩大，行政复议的一些具体制度将进一步健全和完善，以解决特定行政争议和民事纠纷的行政裁判制度将引起更多人的兴趣（4）行政仲裁制度研究将以《仲裁法》出台为契机取得新进展。仲裁机关与法院的协调问题、仲裁效力及仲裁形式等问题将逐一得到解决。
走向程序化——行政法治的希望
行政程序法制化是近几年提出的新课题。随着近年来改革开放和民主与法制建设的不断深入，尤其在行政诉讼法颁布实施以后，人们越来越深刻地感觉到行政程序与我国社会主义事业的发展和公民法人权益的保障有着密切的联系，因此，行政程序开始引起广泛的注意。理论界对行政程序与诉讼程序的联系，行政程序法的地位，行政程序立法的目的、意义和作用，行政程序的构成要素，行政程序法的基本原则和基本制度，以及某些重要行政行为的程序规则，行政程序违法的法律责任与补救等等，都作了不同程度的探索。其中有些观点已在学术界形成共识，有些甚至有新的突破，已在实践中发生作用。国外行政程序法的介绍和比较工作也已展开。行政程序涉及国家行政权的运用和行使问题。如何保证行政职权得到充分、正确的行使，从而提高行政效率，使国家意志在行政实践中得到强有力的贯彻，使公民、法人或其他组织的活动和合法权益有充分的保障，是行政程序法所要解决的根本问题。当前实践中存在的一些严重问题，如办事拖拉、效率低下、形式主义泛滥、互相推诿、随意增减办事程序，严重侵害公民、法人或其他组织的合法权益等等，已经或正在损害人民政府的形象，影响国家的改革开放事业和经济建设的进程，某些方面甚至为不正之风提供了可乘之机。这也从反面促使我们必须重视行政程序法的研究，尽快完善我国的行政程序立法。今后应当着重研究行政程序法的范围、基本原则和制度，以及程序违法的处理。由于行政程序涉及面很广，我们的研究力量又很不够，因此，可以结合立法实践从具体的、单行的程序，如行政规范制定程序，行政许可、奖励、处罚、强制执行、复议、裁决等程序入手进行研究，这将是一条比较切实可行途径。此外，各国行政程序立法的差异极大，我们还要了解、介绍和比较外国行政程序法的理论和实践。同时还应当重视普及和宣传行政程序法的基本知识，使程序观念逐步深入人心。需要强调的是，我国从来就有重实体轻程序的倾向，行政实践中又形成了许多不很合适的程序规则，因而，从社会主义国家的本质特点出发，结合实际情况，建立有中国特色的行政程序制度，无疑是一项相当艰巨的工作。
行政诉讼法——行政法学的新台阶
行政诉讼法是改革开放的产物，是民主与法制发展的成果。在我国这样一个有特殊法律文化传统的国家，建立起以保护人身权财产权为基本宗旨的行政诉讼法律制度，本身就是社会主义法制建设的一件大事。行政诉讼制度建立以后，依法行政已成为行政机关工作人员普遍接受的行政法制观念。行政复议制度也应运而生。行政赔偿制度已初步建立。此外，对行政法制带有全局意义的一些法制规范，如行政许可、行政处罚、行政强制等也已提上立法日程。
行政诉讼法对我国行政法学和诉讼法学从理论与实践的结合上作出了许多重要贡献，例如，关于具体行政行为与抽象行政行为，外部行政行为与内部行政行为的划分，行政诉讼的举证责任由被告承担的规定；关于行政诉讼不适用调解的规定；关于行政诉讼中人民法院适用法律法规、参照规章的规定；关于侵权赔偿责任的规定等等。有些进一步肯定了行政法学与诉讼法学方面的理论，有些使长期模糊不清的观点得以澄清，有些则为深入研究提供了依据。可以说，最近几年行政法学的繁荣和发展，与行政诉讼法颁布实施有着直接的关系。
由于我国行政法学与行政诉讼法学毕竟都是新兴的学科，行政实践本身又存在许多不明确、不规范的地方，因而行政诉讼法的实施，必然要向行政法学和行政诉讼法学提出许多新的亟待解决的问题。预计在一个相当长的时期里，这将始终是一个吸引众多研究者的领域。例如，关于对行政诉讼的作用的认识；关于合法性审查原则的例外情形；关于具体行政行为界定；关于防止和处理对人民法院审理行政案件的严重干预；关于如何正确理解受案范围的规定，包括内外部行政行为的界限、具体和抽象行为的界限；公安机关的司法行为和行政行为的界限；关于不作为行为的认定；关于公证、批准行为的可诉性；关于法定经营自主权的理解；关于民事纠纷中的被害人或主张权利的人是否可以作为行政诉讼原告的问题；关于派出机构、派出机关、临时机关和机构、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、被越权的行政机关以及与行政机关联合执法的非行政机关的被告资格问题；关于行政诉讼中的第三人及范围；关于起诉条件；关于撤诉问题；关于行政诉讼证据与行政行为证据的标准问题；关于举证责任的理解问题；关于人民法院审理行政案件的法律依据；关于法律适用中的规范冲突问题；关于一审判决中各类判决的具体标准；关于什么是程序违法和程序违法的法律责任问题；关于行政判决、裁定及行政决定的强制执行问题；关于行政赔偿的具体化问题；等等，都有待我们继续深入研究并作出回答。
从直接控制到间接引导——行政合同（契约）的兴起
行政合同的理论源于西方，是西方行政法学的重要组成部分。建立在私有制基础上的行政合同，与主要以社会主义公有制为基础的行政合同相比，在性质、范围、特点等各方面，又有许多差异。目前我国实践中存在的以行政权力随意干预承包全同，或者过分强调合同双方的对等性，都与我们尚待完善的行政合同的理论和制度有关。如果说，当前全民所有制企业和农村的承包问题仍是经济体制改革的重要内容之一，那未，行政合同的研究与深入，将为推进和保障经济体制改革提供法律依据。近几年来，已经有一些学者在从事此项研究，他们对行政合同的本质与特征，行政合同与民事合同和行政命令的关系，我国行政合同的形式与种类，行政合同的缔结方式与程序，行政合同中行政主体与相对一方的权利与义务，以及行政合同的补救等，都作了初步的探讨和研究，形成了一些共识。但从总体上看，研究的深度显然不够，加上研究力量单薄，宣传不力，尚未引起有关部门的充分重视，也未形成一整套实践中共同遵循的规则。毫无疑问，由于实践的需要，行政合同制度必将成为90年代行政学研究的重要课题之一。
除经济方面的行政合同外，目前我国内大量出现的，诸如政府内部上下级之间的合同，治安承包合同，计划生育合同等，是否也属于行政合同范围，有什么特点、意义和作用，也是需要进一步研究的问题。
行政监督——永恒的行政法话题
行政监督理论和实践的发展是同步的。近几年来，有关行政监督、行政法制监督、行政监察等概念性争议趋于平息，人们已经就行政监督体系形成共识。即行政监督分为内部监督和外部监督，最重要的行政监督形式为行政监察、审计监督、上级监督和人大的执法监督检查以及司法监督。在监督理论的推动下，行政监察、审计及一般的执法监督检查实践都获得长足的发展，监督组织进一步健全完善，独立性加强，确立其权限和工作规程的法规、规章陆续出台，监督效果也得到加强，举报、社会曝光等群众舆论监督的威慑力增强。
监督理论与实践的发展也暴露出一些问题。对这些问题的研究将是今后行政法学界的一项迫切任务。（1）需建立广泛、完善、严密的监督体系。行政监督体系相当广泛，涉及众多部门，这些监督机关如何相互协调共同起到最有效的监督作用，应是理论界首先予以回答的问题。（2）监督程序和方式的规范化问题。监督涉及国家利益和公民权益，如何保证行政监督正确、有效地发挥作用，关键在于有一套程序保障。现有程序不规范或不统一的造成监督不力或侵权的主要原因。（3）监督权限的合理划分问题。行政监督主体众多，如何使内部监督与外监督、一般监督与特殊监督的权限得到合理划分，不致越权、失职、重复监督，是今后一项长期任务。（4）监督效果问题，即监督部门在建议处分，直接处分及转移管辖权方面职责必须明确，使得行政监督管理发挥最佳效果。今后，行政监察的职权问题将会吸引更多人的注意。行政监察的主要任务是什么，监察机关在接受申诉，处理行政内部纠纷方面的监督裁决权的性质是什么，范围有多大，如何注意保护被处分人的合法权益等等都是理论界必须及时回答的。
呼之欲出的国家赔偿法
行政法学研究刚刚起步时，学者们就十分重视国家赔偿问题的研究，短短几年，已取得丰硕成果。国家赔偿的权利观念已开始深入人心，人们渴望尽早建立保护其合法权益的国家赔偿制度。赔偿实践也初露端倪，关于国家赔偿与民事赔偿的区别、赔偿原则、范围、请求权人及义务机关、经费、程序等问题的研究也日渐深入。在赔偿理论研讨基础上，赔偿立法实践取得长足的进步。《行政诉讼法》明确规定了国家行政赔偿责任及赔偿程序。人们期待已久的“国家赔偿法”也呼之欲出。
近一个时期以来法学界在国家赔偿法一些具体内容上展开了热烈的争论。首先是国家赔偿的归责问题。许多同志主张国家赔偿应以合法与否为标准加以确定。还有同志认为应以违法失职或违法与明显不当为归责原则。关于国家赔偿范围问题，学者们也各抒己见，特别对国家赔偿与补偿的关系、立法行为、司法行为及自由裁量行为造成的损害是否赔偿、赔偿主体及追偿等问题进行了深入探讨，学者们还对赔偿义务机关、赔偿程序等问题作了大量比较研究，同时提出了国家赔偿诉讼的许多特殊程序规则，如国家机关先行处理赔偿事件，请求赔偿人负“初步证明责任”，设立司法赔偿统一基金等。对公有公共设施致害问题也进行了初步探索，提出我国公有公共设施的致害赔偿是否属于民法范围的问题。赔偿经费的来源问题是理论界和实务界普遍关注的焦点之一，许多同志提出了以财政预算或罚没收入作为国家赔偿基金或采用投保方式，由保险公司给予赔偿各种可供选择的方案。
随着赔偿立法步伐的加快，相信国家赔偿研究在未来几年内还会有较大的发展，人们的注意力将集中于：从我国实际出发，借鉴国外先进经验，建立起一套行之有效，对国家对人民有益的国家赔偿规则。特别是对国家赔偿的归责原则、赔偿范围及公有公共设施致害赔偿、赔偿费用的列支及赔偿诉讼程序等问题将有更深入细致的研究，为制定国家赔偿法提供理论参考。
如果说80年代行政法是艰苦创业、奠定基础的十年，那么90年代将是行政法在理论联系实际基础上奋力开拓、努力进取的新十年。在这十年中，学术界填补空白的机会已不象80年代那样俯拾即是，虽然还有许多新形势带来的新问题，但解决这些问题的要求之高和难度之大是行政法理论界必须予以正视的。理论研究能对实践发生多大程度的影响将是摆在每个行政法学工作者面前一份意义重大的考卷，期待着我们加倍努力，做出最好的回答。展望未来，我们充满信心，也深感责任之重大。行政法，任重而道远。
