第三人制度在行政诉讼过程中体现着独特的价值，发挥着不可或缺的作用。我国行政诉讼法第二十七条规定：同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。这从法律上确认并初步建构了第三人制度，但仅是唯一一条关于第三人的规定，易产生理论上的争议和适用的分歧。最高人民法院2000年颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》），有部分条款涉及到了第三人问题，但相对于具体的司法实践过于狭窄，从制度上也未尽完善。

　　一、第三人制度完善应遵循的原则

　　完善行政诉讼第三人制度，“现实的方案”应是理论上的“最优”与一定历史条件的局限相妥协的结果。妥协不是无原则的，目前第三人制度的完善同样要遵循一定的原则。主要有以下几点：

　　1.尽可能保护第三人权益。保护人权是现代宪政目标的最重要的价值诉求之一。充分保护公民、法人和其他组织的权益也是行政诉讼的根本目的之一。

　　2.有利于具体行政行为的合法性审查、诉讼成本的降低、最大化的利用诉讼资源。第三人参加诉讼可充分陈述自己的意见，提供证据，为维护自己的主张参加辩论，从而有利于法院倾听各方面的意见，全面审查具体行政行为的合法性，达到降低诉讼成本，正确、及时审理行政案件的目的。

　　3.适应现实需要，逐步予以完善。第三人制度不应过于原则，使当事人和法院无所适从，也不应过于理想的“专业化”和繁琐，否则也不利于司法操作的实践。

　　以上三个原则应综合衡量。在理论上有争论而难以取得一致时，制度的设计应尽可能保护第三人的权益，尽可能有利于具体行政行为的合法性审查、诉讼成本的最小化。

　　二、第三人制度理论上的论争与制度的完善

　　1.第三人的确立规则

　　行政诉讼法规定的第三人的基本要件，是“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”。《解释》第二十三条、第二十四条针对第三人确定的两种具体情况所作的规定，但并没有解决具有普遍意义的确立规则问题。

对此问题，我国理论界有不同的认识。有学者认为，第三人与本诉所争议的诉讼标的——具体行政行为有直接的利害关系，即具体行政行为在法律上的存在与变动，直接调整或涉及到第三人权利、义务的变化。这种调整不是通过其他法律关系作为中介，所形成的法律关系只能是行政法律关系。有学者提出相反的意见，认为对利害关系人的这种定性将缩小第三人的范围。对于非直接受到被诉具体行政行为不利影响的个人、组织来说，显然是十分不利的，这种解释与我国行政诉讼法中最大限度保护个人、组织合法权益的价值是相悖的。审判实践中，法院把与被诉具体行政行为有间接的利害关系的个人、组织也纳入第三人的范畴。间接利害关系包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系，以及与被诉行政主体的相对方有民事法律关系的个人、组织等。理解行政诉讼法关于第三人与被诉具体行政行为的“利害关系”的规定，应以被诉具体行政行为对个人、组织的权利、义务已经或将会产生实际影响为标准，无需区分利害关系是直接还是间接，更不能将其限制为“以行政法律关系为中介”。

　　笔者同意后者的观点，但认为与诉讼结果有利害关系并不能完全为“与具体行政行为有间接的利害关系”所包容。以民事法律关系为中介的第三人，很大一部分是与诉讼结果有利害关系。从比较法的视角来考量，其他国家和地区关于行政诉讼第三人的规定往往不仅包括与行政行为有利害关系的第三人，还包括与诉讼结果有利害关系的第三人。

　　若原告与第三人之间存在民事法律关系，诉讼结果有可能影响第三者利益的情况下，是否第三者都可以第三人参与诉讼？学者们对此也有不同的意见。有的认为均可，有的认为应区分不同的情况：一是被诉的行政行为直接处分了第三者法律上的利益的，为与诉讼结果有利害关系，该第三者应当以第三人参加诉讼；二是被诉的行政行为并未直接处分第三者法律上的利益的，为与诉讼结果无利害关系，不得以第三人参加诉讼。笔者认为，在目前我国的司法实践中，采用第一种观点更有利于保护当事人的合法权益。民事法律关系错综复杂，某些情况下很难区分被诉的行政行为是否直接处分了第三者法律上的利益。若把这种区分完全交由当事人来完成，不仅加重了当事人的负担，而且在公民法律素质不高的情况下，几无实现的可能。在理论上尚难以准确把握的情况下，如果一定要作这样的区分，极可能漏掉对某些当事人权益的保护。且在第三者有证据证明与原告之间存在民事法律关系并与诉讼结果有利害关系的情况下，若第三者申请以第三人参加诉讼，而法院审查认为被诉的行政行为并未直接处分第三者的法律上的利益而不与受理的话，实际是未经审理而进行了实体裁判。因为是否“直接处分”的判断已属于实体裁决的范畴，从而违背了我国诉讼的基本原则。

2.作为行政主体的行政机关可以成为第三人

　　行政机关作为机关法人主体身份出现时，以第三人参加行政诉讼，应没有疑问。行政机关作为行使行政职权的行政主体，可否以第三人参与行政诉讼，理论上有较大的争论。现在越来越多的人持肯定的观点。《解释》第二十三条第二款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”这在一定程度上确认了作为行政主体的行政机关成为行政诉讼第三人的可能性。

　　除《解释》所涉及的作为行政主体的行政机关可作为第三人的情形外，一般认为在以下的情况下，作为行政主体的行政机关可以申请或由法院通知其以第三人的身份参加诉讼：（1）两个行政机关就同一事实对相对人做出互相矛盾的具体行政行为，相对人起诉其中之一时，另一行政机关可以是第三人；（2）越权之诉中的被越权机关可以是第三人；（3）复议机关改变原具体行政行为而相对人以复议机关为被告起诉时，原行政机关可以称为第三人；（4）复议机关维持原具体行政行为，相对人起诉原具体行政行为的作出机关时，复议机关可以作为第三人等等。

　　3.第三人的分类及其权利义务

　　我国理论界对行政诉讼第三人的分类进行了不同的尝试。如有人将其分为直接利害关系第三人和间接利害关系第三人；有人将其分为必然性利害关系第三人、或然性利害关系第三人和预决性利害关系第三人；还有人将其分为权利关系第三人、义务关系第三人和事实关系第三人。在分类基础上对第三人的权利、义务进行界定会更准确，但在现实中往往不具有操作性，一方面是分类标准不同而致分类的不确定性，另一方面是不同类型之间界限并非十分的清晰，在错综复杂的现实中，必然难以准确界分，因而会导致权利、义务难以把握。

　　在制度设计时，应以对第三人的权利、义务概括规定为宜。行政诉讼法对第三人的权利义务没有规定，《解释》第二十四条有所涉及：“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服有权提出上诉。”第三人在诉讼过程中有独立的诉讼地位，上述规定过于简略，不利于第三人权利的行使。笔者认为，第三人在诉讼中应享有以下权利：委托诉讼代理人，查阅诉讼资料，提出回避请求，提出诉讼主张，提供证据，质证、辩论、上诉等诉讼权利；依申请而为第三人参加诉讼的，还享有撤回本人诉讼请求的权利。另外，第三人在诉讼中也必须承担相应的义务，如：遵守法庭纪律；法院通知参加诉讼的第三人无故不到庭或未经法庭许可中途退庭的，应承担败诉的责任；履行生效判决等。