完善应急机制，依法处理突发公共卫生事件
发布日期：2003-11-25 文章来源： 互联网
《传染病防治法》是全国人大制定的法律，距今已经14年了。由于该法的很多规定过于原则和概括，加上在此次抗击“非典”工作中暴露出的一些薄弱环节，有必要对该法进行细化，使之更具操作性。制定《突发公共卫生事件应急处理条例》的主要意义是，通过立法的方式建立起统一、高效、有权威的突发公共卫生事件应急处理机制，着重解决突发公共卫生事件应急处理工作中存在的信息不准、反应不快、应急准备不足等问题，为今后处理类似“非典”的突发事件奠定坚实的法律基础，最终建立起一个“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的应急法律制度。
一、 条例的创新与特色
《条例》涉及很多行政法方面的问题，但给人印象最深的有以下几个方面：
第一，该条例的适用范围比《传染病防治法》要宽。不仅适用于重大传染病疫情，而且适用于突然发生的造成或者可能造成社会公众健康严重损害的群体性不明原因疾病，重大食物中毒和职业中毒事件以及其他严重影响公众健康的事件。
第二，该条例授权在突发事件家发生后，国务院和省级政府可以设立和成立突发事件应急处理指挥部，为处理突发事件提供了有效的组织保障。发生重大突发公共卫生事件后，政府能否有效控制和处理该事件，关键取决于是否存在反应灵敏、指挥有力的统一领导机构，该机构能否协调各方面力量，迅速采取果断的处置措施，及时有序处理突发事件。由于突发公共卫生事件涉及政府管理的多个领域，必须调动多方面力量，协调一致，共同应对。《条例》要求在突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导担任总指挥。省级政府成立地方突发事件应急处理指挥部，省级政府主要领导担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。全国突发事件应急指挥部属于法规授权成立的临时机构，作为国务院处理突发事件的应急处理组织，享有法规授予的特别行政权力，它既是应急处理全国突发事件的统一指挥机构，同时也是应急处理突发事件的各个行政部门的协调和领导机构。省级突发事件应急指挥部作为省一级法规授权组织，负责领导和指挥本行政区域内突发事件的应急处理工作。
第三，条例规定了突发事件应急预案和监测预警制度，为防范与紧急应对突发事件提供了制度保障。条例明确了各级政府制定预案的职责和启动程序，并对预案的内容提出了具体要求。同时，针对此次“非典”暴发流行时，有些部门和地方预警能力不足，监测系统反应不灵敏的问题，条例规定国家建立统一的突发事件预警系统，并确保其正常运行。
第四，进一步明确了突发事件的应急报告和信息公布制度。条例对各级政府及卫生行政主管机关、医疗机构、有关单位以及公民个人分别规定了严格的突发事件报告制度，在《传染病防治法》关于及时报告的要求基础上，规定了更为明确的报告时限制度，即省级政府接到突发事件报告后必须在1小时之内向国务院卫生行政主管部门报告，县级政府卫生部门接到报告2小时内，要向本级政府和上级卫生行政主管机关报告。将报告的时限确定为1小时、2小时的法律规定在现行的法律、法规中并不多见。此外，针对此次“非典”防治中暴露出的信息公布不及时、不准确等问题，条例要求政府公布信息必须做到及时、准确、全面。
第五，条例关于突发公共卫生事件发生后各方法律义务和责任的规定更为明确。各级政府及其有关部门应当 保证应急处理所需的医疗救助设备、救治药品、器械等物资的生产、供应，铁路、交通、民航部门应当保证及时运送。应急指挥部可以根据突发事件应急处理的需要，紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备。县以上政府从财政上要落实应急储备经费和生活困难患者的救治费用。相关医疗机构和职能部门必须严格履行法定应急处理职责，不得拒绝。条例对各级政府机关、医疗机构、相关单位以及个人都规定了十分明确的法律责任，凡违反条例规定，隐瞒、缓报、谎报突发事件，对上级部门的调查不予配合或者阻碍、干涉调查，以及拒不履行职责、玩忽职守、失职、渎职的，要追究相应的行政和刑事法律责任。
二、实施《条例》应当注意的问题
第一，必须认识到，条例确定的义务主体是多个，而不是一个。在处理突发公共卫生事件中，不仅政府机关及其相关部门必须履行多种义务，如成立应急指挥组织的义务，建立日常应急预警和监测机制的义务，制定应急预案的义务，疫情信息的收集报告与及时如实公布的义务，监督检查与追究法律责任的义务等，而且医疗机构和相关社会组织，如铁路、民航、交通部门，居民委员会、村民委员会以及相关企事业单位同时也负有各种义务，特别是作为病患和疑似病人、密切接触者的普通个人也是该条例的义务主体。只有社会各方均依法承担起各自的法律义务，才能有效防范和及时处理各类应急卫生事件。
第二，不仅应当强调各类社会主体在紧急情况下的容忍和克制义务，而且要强调公权力主体行使权力的必要性原则和比例原则。我们应当承认，在突发公共卫生事件的处理中，个人为了保全社会大众的最大公共利益，可能要放弃或者让渡一部分自己的权利，承担一部分平常不可能承担的义务，如人身被强制隔离或者财产被征用。个人负有容忍和克制的义务。但这并不意味着政府和医疗机构可以过度地行使相关的权力，超比例地采取各种措施。公权力主体即使在紧急的情况下，仍然受必要性和比例原则的约束，仍然对受到特别损害的人负有补偿和救济的义务。
第三，必须严格按照法律法规采取各种应急措施，不得突破《传染病防治法》、《土法公共卫生事件应急条例》等另行制定没有法律依据的规范性文件。此次国务院制定应急条例，就是为处理突发公共卫生事件提供相关的法律依据，体现了中央政府依法行政的决心。各部门、各地方应当严格执行相关的法律法规，不能为了应急处理当地突发事件，另行出台“土政策”，损害法律的权威和群众的利益，最终影响法制的统一。
