中国古代官员任期经济责任审计制度的嬗变及其启示
发布日期：2003-11-21 文章来源： 互联网
「摘要」
中国古代官员任期经济责任审计制度是文官制度的重要组成部分，这一制度的产生是王权强化的必然结果，同时，高度集权的封建专制体制又使其最终走向衰亡，在当前我国初步建立公务员任期经济审计制度的新形势下，重新审视这一制度的发展历程，观其嬗变，评其利弊，对于推动我国公务员制度的发展和完善，具有历史的启示。
「关键词」公务员制度；文官制度；任期经济责任；离任审计
国家机器的运转离不开公务员的操作，公务员的行为直接影响着行政机体的运行及其效率。著名史学家司马迁曾说过：“安危在出令，存之在所任”，建立一支廉洁奉公高效高素质的公务员队伍，对于促进国家和社会的健康发展至关重要。中国古代官员任期经济责任审计制度（以下简称“官员审计制度”）曾经推动了中国古代文官制度的发展。随着中国封建社会腐朽性的逐步加深，这一制度最终与文官制度一同走向了衰落。用历史的、辩证的眼光重新审视这一制度，观其嬗变，评其利弊，这对于今天公务员制度的发展和完善有着历史的借鉴意义。
一、中国古代官员审计制度的萌芽
中国古代官员审计制度起源于夏商西周时期。在公元前！#世纪，随着最早的奴隶制国家——夏朝的建立，国家有了初步的财政财务收支活动，因而便有了对各级官府及官员进行审计监督的必要，以保证国家机器的正常运转。《史记》中有关“会稽”的记载就是这种最原始的官员审计制度的反映。1到了西周时期，随着复杂的官僚机构的建立和各项开支的日益庞大，一套比较完整、严密、系统的审计监督体系已经被建立起来了。据《周礼》中记载，当时的审计监督职能已经与财物出纳，簿书登记等职能相分离，分工明确，各自设置独立的机构。这初步体现了审计监督的原则及其制约作用。这种审计监督体系被后世历代王朝奉为圭阜。
二、中国古代官员审计制度的形成——上计制
上计制是春秋战国秦汉至魏晋时期，国家对地方各级官员进行稽察考核的一种制度，其中就包括审计的内容。可以说，在这一时期，中国古代的官员审计制度得到了初步的发展。上计制在战国时期即已制度化，并严格按照规定的期限进行。在当时，中央重要官员和地方长官每年要把所属地区的户口、垦田和租税收入等预算数字写在木券上。到了年终，官吏必须进京，到国王那里如实申报这一年来的财政收支情况。国王则根据木券亲自考核。最后根据考核结果，决定官吏的升降、任免和赏罚。到了秦汉时期，随着统一的封建中央集权国家的建立，上计制全面系统化。汉代的《上计律》把上计作为一项专门的法律制度固定下来。同时，审计的三种基本方法———查帐法、查询法和比较分析法在上计制中也初步具备。
从整个封建社会的发展历程来看，上计制的实行是王权强化的必然结果。当时，随着封建经济的发展，经济工作越来越受到重视。封建统治者为了独揽大权，约束各级官吏，往往亲自主持上计，进而形成了一种延续近千年的考核制度。这不仅可以督促官吏廉洁自守，而且也有助于加强中央对地方财政的控制，对于中央集权制的巩固和发展发生了深远的影响。但是，上计制是通过对官吏的定期稽察考核，来兼职进行经济责任审计，同时也包含财政财务审计和财经法纪审计，集三者于一体，这说明官员审计制度还处于比较原始的阶段。同时，上计制在实施过程中也暴露了一些问题：一是弄虚作假，受贿渎职者不乏其人；二是经常流于形式，走过场。西汉时，丞相身为上计的主持者，辅国政，领计簿，有的却糊涂到连关于国家存亡的钱谷一年出入多少都不知道；2三是官吏进京上计，讲究排场，铺张浪费。到晋朝末期，封建割据更趋严重，朝廷衰微，绝大部分地方官员已不上计，史籍中有关上计的记载亦十分少见。后来，随着官吏考课制度的变化以及三省六部制的形成，上计制也逐渐衰亡。
三、审计职能的分离———专职审计制度的雏形
专职审计制度源于魏晋南北朝时期，这一时期也是我国古代官员审计制度的演变期。随着秦汉三公九聊制向隋唐三省六部制的转变，官员审计制度也发生了一系列变化：
首先，出现了比部，掌管法制、律令、勾检等事项，开我国外部专职审计制度之先河；
其次，出现了负责文官选拔考核的吏部，兼职进行官员审计；
再次，御史监察制也逐渐走向成熟。这一时期，作为兼司审计的机构，御史台已成为皇帝直接掌握的独立机构。
最后，作为审计依据的法律制度也有较大发展。从形式上讲，有关官员审计制度的法律条文解决了秦汉以来律令混杂、互相矛盾的问题，将律和令分开，3使有关官员审计制度的法律规定更多地体现在相对固定的法律之中。从内容上讲，法律加强了对负有审计职责的官员违法犯罪的处罚。如《晋律》中规定，如果监临官向别人索取钱物，那就要当作盗窃犯惩办。4《北史。张兖传》中亦记载：“诸监临官取所监羊一口，酒一斛者，罪至大辟；与者以从坐论。”这体现了分权与制衡的思想。
但是，从总体上说，比部作为专职审计机构地位低，权力小。特别是魏晋南北朝时期属门阀制度确立的鼎盛时期，门阀土族为保住自己的特权，经常对监察官的监督加以非难、报复和迫害。例如《晋书。刘毅传》中记载：“（刘毅）将弹河南尹，司隶不许，曰：‘攫兽之犬，鼷鼠蹈其背。’毅曰：‘既能攫兽，又能杀鼠，何损于犬！’”这说明监察官员好比朝廷攫兽之犬，却可能遇到背后鼷鼠的暗算。所以，即使是地位相对较高的御史，其审计职能和实施也受到限制。
四、中国古代官员审计制度走向成熟
在隋唐五代宋时期，中国古代的官员审计制度发展到最为成熟的阶段。在这一时期，除了独立的外部专职审计机构———比部外，还出现了内部的专职审计机构，如北宋时期三司属下的三部勾院、都磨勘司。在南宋时期还出现了第一个以“审计”命名的审计机构———审计司。
这一时期的封建立法总结了秦汉以来历朝法律的得失，在官员审计制度方面制订了简明扼要，系统周密的法律条文，规定有初审、再审、终审；除了有事后审计，对重大建筑工程支出还实行事前审计。在审计的三种基本方法中，查帐法已充分注意到帐帐、帐证、帐实相符；比较分析法开始应用十分率和定额的办法来对官吏的经济政绩进行比较准确的考核评估。在唐宋时期，与审计关系密切的立法则特别发达，如“勾帐式”、“磨勘法”和“三司帐法”等，而且，御史台已是独立完整的监督机构，它与专职审计机构密切配合。相互补充，在弹劾经济上违法乱纪的官员，查核经济大案等方面发挥了重要作用。
但是，这一时期的官员审计制度同样也暴露出了一些问题：
一是审计权过分集中于中央，使得审计机构的工作量大得难以承受。5二是从五代、宋开始，吏治开始渐趋腐败，这种风气也侵蚀到审计工作之中。6这使得官员审计制度非但不能成为反贪的有力措施，反而成为以权谋私的工具。
五、中国古代官员审计制度的衰落
在元明清时期，封建专制的中央集权空前加强，专职审计机构被取消，由科道官兼职负责财政财务审计，会同吏部考核官吏，审计权被并入科道监察系统，这使得唐宋时期外部、内部相结合的专职审计体制没有得到充分发展而夭折，导致官员审计制度具有越来越浓厚的集权色彩，并逐渐走向反面。明中叶以后，皇帝昏庸，宦官专权，监察制度越来越不被重视，监察机构也名存实亡。在这样一个行政与监察相结合的审计监督体系中，因为缺乏权力制约机制。弊端丛生，进而在全国范围内形成了一个行贿网，人谓“三年清知府，十万雪花银。”正如《章氏遗书》卷！‘中记载：“州县有千金之通融，胥役得乘而牟万金之利；督抚有万金之通融，州县得乘而牟十万之利。”
同时，封建专制主义的强化使封建立法亦遭到破坏。明清又沿袭了宋代的“引例破法”，并广泛应用“比照法”，这使得法律具有更大的随意性，破坏了审计的法律依据。造成这种情况的根本原因在于，从明朝开始，中国封建社会封闭的、自给自足的自然经济在世界上已经大大落后，资本主义制度无法建立，最终造成国家政权形式也逐渐落后于西方发达国家。总之，中国古代官员审计制度的变迁强化了皇权，高度的中央集权又最终扼杀了它的生命力，使之最终走向衰落。这不是制度本身的悲哀，而是封建政治机体腐败的必然结果。
六、中国古代官员审计制度给我们的启示
纵观中国古代官员审计制度的嬗变历史，我们可以得到如下启示：
第一，古代最高统治者为了维护自己的统治，历来高度重视治吏。“吏者，民之本，纲者也，故圣人治吏不治民”。7而治吏的主要手段就是加强对官吏的监察。正是因为如此，中国古代官员审计制度才能成为文官制度的重要组成部分。现阶段，我国是人民当家作主的社会主义国家，公务员是人民的公仆。但是，我们仍应重视公务员任期经济责任审计制度的完善。这是因为，公务员的廉洁奉公是全体人民的共同利益———公共利益得以有效维护、分配和发展的重要保障。
第二，两千多年来，中国古代官员审计制度的嬗变与国家政治、经济的发展历史是相一致的。从中国历史的坐标中我们可以看出，审计机构的置废分合受历朝政权体制的制约，随着秦汉三公九卿制、隋唐三省六部制、明清内阁六部制的演变而发生相应的变化。同时，各个历史时期的经济发展水平，也影响着官员审计制度的发展水平。在封建专制主义政治体制下，各种类型的审计机构所拥有的审计权是自上而下地由帝王授予，而不是自下而上地由人民授予。这样，国家审计机构便成为帝王专权的代理人，而不是纯粹的第三者。国家审计机构的这种代理人身份决定了其独立性只能是相对于被审对象而言。因此，中国古代官员审计的独立性是不完全的、不明显的，始终没有达到西方国家的那种超然独立的地位。只有到了近代，在西方民主思想和商品经济的冲击下，中国的官员审计制度才开始了划时代的变革。在现阶段，我们仍要坚持公务员任期经济责任审计的独立性原则，强化审计机构的独立地位。只有这样，才能给审计机关依法行政创造良好的外部环境。
第三，我国古代的官员审计制度基本上都是定期审计，以一年为期。到了唐宋时期，则发展成为定期审计与不定期审计相结合的制度。这是因为，只有实施经常化的审计监督，才可以防患于未然。任职期间内发生的问题，尽量解决在任职期内。因此，现阶段，对公务员的任期经济责任审计应从离任时的一次性审计评价逐步转向经常性的审计监督，也就是由从事后审计转向预防性、控制性和总结性的事前、事中和事后相结合的、全过程的审计监督。
第四，封建国家的其他一些制度也对官员审计制度产生或多或少的影响，如文官制度中的以官秩、资历定考，实行有司久任法等，常常使对官员的审计失去督责劝勉的作用，流于形式。在现阶段，针对公务员任期经济责任审计制度实施过程中出现的“先离后审”、“离而不审”和走过场等现象，我国也应积极推进人事制度改革，使任期经济责任审计的结果能够成为公务员考核和任免的重要依据。
第五，中国古代的官员审计制度对于肃清吏治起了很大作用，但它并不是“灵丹妙药”，如清代行政与监察相结合的审计制度，管理财政者同时又在监督财政，就有较大弊端，这是因为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”8因此，为了保证审计结果的公正性、客观性和准确性，我们也必须建立一套完整的、系统的对审计机关和审计人员的监督和制约机制。
