论入世后我国行政诉讼的发展方向
发布日期：2004-02-12 文章来源： 互联网
中国入世后最大的变化是法律环境的变化，因为WTO协议将主要由政府部门直接负责执行。因此，中国要履行WTO相关规则的法律义务，不仅要按照WTO规则去实施经济措施，更重要的是发挥国家行政部门的执法职能，为WTO规则在中国的实施营造良好的法律环境。而要更好地发挥行政执法职能，中心环节是人民法院对行政行为的司法审查。从法律意义上讲，我国的行政诉讼必将走向一个全新的发展阶段，下面，笔者仅就自己的一些粗浅认识，谈一谈人世后我国行政诉讼的发展方向。
一、我国行政诉讼的受案范围将更加广泛
（一）从行政执法的角度讲，受案范围扩大的必然性
人世后，WTO规则多数与政府行为有关，政府是市场规则的制定者，市场秩序的监管者，公共物品的提供者，中国信守人世承诺，首先是按照WTO规则转变政府行政行为的方式。其次，按照WTO市场准人原则，我国把过去单方面为主的自我开放转变为与WTO成员之间双向的相互开放，由过去试点的政策性开放转变为在法律框架下的可预见开放。把有限的市场开放逐步扩大为全方位的市场开放，随着政府行政行为参与下的市场开放的不断深入，我国行政执法的范围将日趋广泛，这也必然带来我国行政诉讼受案范围的相应扩大。[1]据有关资料表明，WTO协议中要求司法复审的条款包括GATr（《世贸总协定》>第10条（3）款、《反倾销协议》第13条、《海关估价协议》第11条、《装运前检查协议》第4条、《补贴和反补贴协议》第23条、GATS（《服务贸易总协定》）第6条、TRIPS（与贸易有关的知识产权协定）第41条至50条和第59条以及《政府采购协议）第20条，这些条款所提及的某些行政行为，我国行政机关过去已经执行过，但还有许多行政行为，都是我国行政执法领域未曾涉及的。
（二）从WTO规则要求讲，受案范围扩大的必要性
1.对于行政终局性裁决的行为，人民法院仍应有权进行司法审查 我国《行政诉讼法》第12条第（4）款规定：法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理。[1]根据我国原有法律，规定行政机关可以最终裁决的法律有四部：（1）《中华人民共和国商标法》规定商标评审委员会对申请注册商标中的行政争议有终局裁决权；（2）《中华人民共和国专利法》规定专利复审委员会对申请实用新型专利、外观设计专利的行政纠纷，有最终裁决权；（3）《中华人民共和国外国人人境出境管理法》规定被公安机关依该法处罚的外国人对处罚不服，可以申请公安机关复议，也可以选择提起行政诉讼，倘若选择行政复议，那么行政复议机关的裁决是终局裁决；（4）《中华人民共和国公民出境入境管理法》规定同前。这些原有规定表明，对于由行政机关最终裁决的具体行政行为，即使损害了相对人的合法权益（终局裁决机关也无法保证把每一个行政行为实施的近乎完美），相对人也不能通过人民法院申请司法救济。加入WTO以后，一些贸易协定就与我国的这种法律规定相冲突，[3]例如TRIPS第41条第4款规定，对于行政部门的终局决定或裁决，在任何情况下，都应使当事人有机会要求司法审查。因此，2001年10月27日《商标法》重新修订后取消了上述规定，当事人对商标评审委员会的裁决有起诉权。但其他法律仍有待完善。
2.对于部分抽象行政行为提起的诉讼，人民法院应有权受理
我国《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件；对具体行政行为是否合法进行审查。第12条第2款规定，公民、法人或者其他组织对行政法规、规章，或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，人民法院不予受理。从这两条法律规定中我们不难看出，我国行政诉讼法律已经严格把“抽象行政行为”排除在人民法院的受案范围之外……而在GATS中，行政机关的政策和具有普遍约束力的决定和命令，依据申请者的请求，可以提起司法审查。如果申请人的请求合理，成员国还将提供相应的救济。这又是一次碰撞，这一碰撞，再次提醒我们：为了适应WTO规则的要求，对于部分抽象行政行为引起的争议，也将走进我们的行政诉讼领域，人民法院的受案范围也将更加的广泛。 二、我国行政诉讼将日趋复杂化 加入WTO以后，我国行政诉讼工作将日趋复杂而严峻，其主要原因如下：
（一）人民法院受案范围的不断扩大
（前述）
（二）涉外行政诉讼的增多
人世后，外国企业、公民将大量的涌入国内市场，进行经济贸易活动，伴随着我国行政执法范围的扩大，涉外行政诉讼案件数量也会日趋增多，案件类型也会五花八门，诉讼当事人也将更为复杂，涉及的部门法将会不止一个，加上我国《行政诉讼法》和最高人民法院司法解释规对我国参加的国际条约除我国声明保留的条款外，应予优先适用的原则，以及WTO非歧视原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则，就更增加了我国涉外行政诉讼案件的复杂性。
（三）WTO规则与我国法律的冲突
WTO规则和原则与我国现行法律、法规的许多规定存在着冲突，这种现象主要会引起两种后果，首先是我国大量的法律、法规、规章将被清理、修改、废除，其次是由于法制工作的相对滞后，将造成人民法院在审理行政诉讼案件时法律适用上的模糊和混乱。这种模糊和混乱也必然造成我国行政诉讼的错综复杂。
（四）行政行为实施方式的转化
加入WTO以后，为了使各国政府在和平的、可预测以及平等的环境中进行自由贸易与解决争端，确保市场主体进行市场交换的连续性、自主性，充分尊重价值规律，突出政府的服务职能，我国行政权作用方式将由规则导向型取代权力导向型，温和服务型权力作用方式取代强制命令型权力作用方式。这势必带来今后一个时期行政执法权限范围及实施方式过渡转化的复杂局面，自然也会引起行政诉讼的复杂化。
三、我国行政诉讼核心的内涵将有所延伸
《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。我国行政诉讼从理论到实践，把这一规定界定为人民法院通过行政审判对具体行政行为进行合法性审查的特有原则。这一原则长期以来似乎构成了我国行政诉讼的核心，它在原则上在给予行政机关的法定裁量权以尊重的同时，限制了人民法院对具体行政行为是否正当、合理进行司法审查的权力。尽管在《行政诉讼法》第54条第4款规定：行政处罚显失公正的，可以判决变更。但这条规定在司法实践中给予人民法院的权力空间有限，只赋予人民法院以程序的审查，实体的审查裁决权仍然掌握在行政机关手中，也就是说对这种行政行为的合理性无法进行实体的法律裁决。另外，人世后，WTO协定中的许多规定，对我国行政诉讼的这一审查原则提出了更高的要求。[4]GATS与GATr中规定，凡符合WTO的规则和原则体系的要求，可以提起司法审查的行政行为，各成员国的司法机关在对其进行司法审查时，不能仅限于以合法性审查为标准，而需更侧重于客观与事实上的公正，即要求是一种实质上的公正与合理。这无疑是对我国行政行为司法审查原则提出了更高的要求，同时也是对我国行政诉讼原有核心内涵的冲击。因此，笔者认为，为了适应WTO规则的要求，我们必须打破这种核心内涵的框架，在行政诉讼领域构建一个全新的理念体系，真正实现行政诉讼核心内涵的全面的法理学延伸。
四、我国行政诉讼的价值取向将具有“国际化”特色
《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”通过这个规定可以看出，我国建立行政诉讼制度的主要作用在于保护行政管理中相对人的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，这一司法制度的价值取向带有很强的中国特色。加入WT0以后，中国将溶人世界的经济大舞台，立足于国际的大市场，那么行政诉讼的价值就不能再局限于现有的社会层面上了。人世后，国外的企业、公民可以直接援引WTO的规则向人民法院提起行政诉讼或以我国为被告、在其本国提起行政诉讼，他们也可以援引我国的法律提起行政诉讼。同样，我国的个人或企业也可以援引WTO规则，在国内直接起诉外国政府，这表明，我国的行政诉讼不论从诉讼主体到诉讼参加人，甚至是诉讼客体都将具有国际化特色，也就是说行政诉讼价值的高低，将反映出我国执法水平的高低，一定程度上代表着我国的国际形象。对于WTO而言，行政诉讼的价值将更加集中地体现在对WT0相关条款的广泛的司法审查权，体现在保证WTO规则在中国的良性运作，以期真正实现经济全球化与贸易自由化。所有这些都在赋予我国行政诉讼的价值取向以浓重的“国际化”特色。
五、我国行政诉讼相关法律法规的制定、清理、修改工作将更加迫切而必要
WTO规则是一个庞大的法律体系，调整范围包括货物贸易、服务贸易、知识产权、投资措施，今后还将涉及电子商务、竞争、环境和劳工等问题，这些方面都会涉及法律适用问题。加上随着我国行政诉讼的受案范围不断扩大，WTO规则与行政诉讼相关法律的冲突将不断出现。尽管我国《行政诉讼法》规定，我国缔结或者参加的国际条约，同该法有不同规定的，适用国际条约的规定。但并不等于人民法院必须直接适用WTO规则因为我国一直将维护国家主权原则作为处理国际事务的首要原则[5]，而且WTO法律体系内容庞杂，除协定、协议外还包括DSB（争端解决机构）的终审裁决，很难准确适用；WTO的官方语言是英、法、西班牙文，至今没有一部完整准确的WTO中文本。在这种情况下，适用WTO规则将更加困难。这就要求我们必须加强和完善我国行政诉讼相关法律法规的制定、清理和修改工作，更快更好地解决与WTO规则的冲突，增强WTO规则在我国的生命力。[5]据悉，目前我国有2000多条法律、法规需要修改。另外，中国加入WTO后，随着我国行政权作用方式的转变，行政行为的公开化，我国政府将通过清理与制定规则适应这种转变，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。[7]据专家预测，我国人世后应在5年内对不符合WTO，规则的法律法规及政府法令作出修改，以适应WTO的游戏规则。预计到2010年，将会形成适应社会主义市场经济要求，符合中国国情的市场经济法律体系。
六、我国行政诉讼的审理模式将按照WTO规则的要求实现转型
（一）行政诉讼中当事人权利细化的转型
我国《行政诉讼法》在总则、诉讼参加人、证据、起诉和受理，审理和判决等章节对当事人在行政诉讼中的权利做出了明确的规定，而WTO规则与原则体系，对于当事人在行政诉讼中的权利作出了更为明确与详细的规定[8]，集中体现在TRIPS第42条、43条等条款中。这些条款规定：原告有权依有关秩序维护自己的权利；被告应获得及时、内容完整的书面通告；双方均有权以独立的法律顾问充当代理人；不应增加双方额外的经济负担；双方应有充分陈述的机会，对纠纷中必要的秘密信息应有保密措施，应有权责令掌握证据的一方提供证据；应使被侵权人有“获得信息权”，在被告滥用执法秩序时，应使被告获得损害赔偿；应有在不进行补偿的情况下，将已发现的侵权商品排出商业渠道等。TRIPS条款的这些规定，提示我们要尽快实现现有审理模式中当事人诉权细化的转型。
（二）行政诉讼对行政程序审查标准的转型
《行政诉讼法》规定：具体行政行为违反法定程序的，人民法院应判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为，也就是说，法院对行政机关是否违反法定程序有权进行司法审查，并给予相对人程序权利的救济。但在实践中，行政行为违反了正当程序，而没有违反法定的程序，同时又缺乏行政程序方面的明确规定，在这种情况下，人民法院尚不能撤销该行政行为，从而导致公民的权利无法得到救济。‘’‘而WTO在许多地方对行政行为的正当性有原则性的规定，这些规定确立了行政行为公平、公正和程序原则以及程序规范不应当成为当事人义务规范的规则。这说明，对于一个没有违反法定程序，但违反了WTO规定的公开、公正、公平原则的行政行为，人民法院应有权撤销，从而实现真正意义上行政诉讼对行政程序审查标准的转型。
（三）行政诉讼法律适用模式的转型
中国是典型的大陆法系国家，换句话说是成文法国家，法官不能立法。因此，我国法官在长期的审判实践中，在适用法律上形成了一种“照本宣科”的审理模式。加入WTO以后，随着我国现行法律法规与WTO规则及原则冲突的出现，原有的法律框架及体系将被打破，大量的法律法规将被清理、修改和废除，还可能出现立法上的空白，法制工作将长期处于一种动态的运作之中。这就要求我国的行政诉讼法官在审理案件过程中，要明确把握我国法律的主旨与脉络、适应这种形势的要求，真正融汇贯通WTO规则，灵活地适用驾驭法律，构建起一个“公正与效率”的现代化审理模式。
