行政裁决文书说理制度的缺陷及对策初探
发布日期：2004-02-09 文章来源： 互联网
《中华人民共和国行政处罚法》的颁布与施行，是我国行政程序法律的一个里程碑，也是民主与法制建设的一项重大成果。该法规定了一些基本的行政程序方面的制度，如听证制度、告知制度、职能分离制度等，但这些规定过于原则，在当前行政执法活动中，行政程序违法、不履行告知义务、在作出行政裁决文书中不向行政相对人说明理由、侵犯相对人知情权，导致败诉现象时有发生。强化行政裁决的说理是实现我国入世承诺义务的履行，是当前行政执法方式改革的重要内容。为此，笔者作为法官，站在公平、正义的立场上，从国际通行做法和我国行政执法实践的角度，拟就行政裁决文书缺乏说理的主要表现、弊端及对策作一初步探讨，以期对规范行政裁决文书的制作有所裨益。
一、行政裁决文书缺乏说理的表现
目前，我国大部分行政裁决带有明显官式语言之呆板，裁决书的“查明”、“依据”、“裁决”的“三段”模式给公众或行政相对人造成对行政机关裁决“不讲理”的印象。这种“不讲理”的表现可概括为“六性”：
（一）引述证据的空白性。证据是行政主体认定行政相对人的具体行为事实的基础，行政裁决文书中引述证据、证据分析与否直接影响具体行为事实的认定。行政主体对行政相对人在具体行为事实的认定，应当在裁决文书中引述证据，并加以说明，这种分析说明就是说理。但现在大部分行政裁决书既没有引述证据来证明行政相对人是否存在某种具体行为的事实，又没有说明认定的证据和各证据的具体内容，也没有对认定的事实说明理由，其事实的认定更是缺少分析。公众或行政相对人对其认定的事实无从知晓，从而对所谓“查明”的结论性事实更是疑虑重重，给人的感觉是“云遮雾掩”。
（二）认定事实的突然性。行政裁决文书认定的事实，是一种法律事实，是通过证据而达到的对过去事件的认识。因此，它不完全等同于客观事实，而是行政执法人员主观能动性的认识。这种认识活动不是任意的，应当具有充分的证据和逻辑根据，而有的行政裁决文书并没有述明这种认识过程和认识依据，特别是当多个行政相对人的陈述或行政相对人与有关证人的陈述和有关书证不一致时，也没有加以有针对性的分析、辨别，看不出行政执法人员是如何达到对具体行为事实的认识的。
（三）作出结论的武断性。这种武断性表现为有结论无理由，是不讲理的行政执法。许多行政裁决文书针对行政相对人应当履行的义务通常有结论性意见，但缺乏对结论的论证。常常可见到行政裁决书的结论叙述为“某某号东风大货车应缴纳养路费7560元，并处滞纳金2450元”。究竟是几个月未交纳，为什么要处滞纳金、滞纳金的比例是多少等，行政相对人莫名其妙。
（四）说理的贫乏性。在行政裁决文书中，只有法条数码的简易引称，看不到适用法律的具体内容，更看不到行政主体对行政相对人行为相关的法律适用的意见及其理由，看不到行政执法人员在认定具体行为实施和选用法条之间逻辑关联上的阐明，更看不到行政主体对行政相对人作出处理意见的精致法理分析。因此许多行政裁决文书如何引用法律，难以使人心服口服。其实行政执法人员并非是简单的“找法机器”，裁决的法理分析随时存在。譬如行政执法人员释法，每一法条皆有一定的法理精神，非经高度阐明，并不一定为人所深知。行政执法人员需通过自己的学识、经验积累、脑力劳动，挖掘法理，行之于精美之文，将貌似抽象、枯燥的条文活现于具体个案裁决之中，明理于行政相对人之间，揭示法理真意于大众，使他们获得一个满意的“说法”，这本身就是一项创造性的艺术。更不用说在法意不明、法有漏洞、法条竞合、自由裁量等时针对裁决所进行的正当合理化的法理分析的重要性了。
（五）前后表述的矛盾性。说理与裁决结果有着密切的内在联系，在整个裁决中居于承上启下地位。因此，必须瞻前顾后，做到与事实一致，与裁决结果一致，防止前后表述矛盾。但有的裁决文书前后表述自相矛盾，严重影响了裁决文书说服力。如某行政裁决文书认定的事实在查明中表述“某某矿未办理采矿许可证”，而在说明理由中表述为“某某矿无证经营”，且在裁决主文中表述为“吊销某某矿采矿许可证”。该裁决的事实、理由、主文三部分前后表述自相矛盾，其“吊销某某矿采矿许可证”的结论站不住脚。
（六）引用法律的随意性。法律、法规和规章是最重要的裁决依据，裁决文书如果在引用法律方面因随意而出现差错，势必使裁决文书的说服力严重受损。然而，当前的行政裁决文书引用法律、法规和规章方面出现的差错也是较常见的。其表现为：一是漏引。有的只引用规章不引用法律、法规；有的只引用某条规定，不引用具体条款或项目；有的甚至漏引整个条文。二是错引。有的行政执法人员因对行政法律、法规和规章掌握不够或对事实认识错误，导致引用法律、法规和规章条文出现差错。三是不引。有的裁决文书在裁决时应引用法律、法规和规章有关规定的却不引用。用“根据某政府的要求”之后就裁决。如某房屋拆迁行政裁决书，就没有引用法律、法规和规章的规定，用“根据某某公路指挥部的通知”即直接裁决：“限张某某在七日内将座落于某某村一组三层预制结构楼房拆除”。这样的行政裁决于法无据，当然很难使行政相对人信服。由此可见，引用法律的随意性，也是造成行政裁决文书说理不够的一类，应当引起我们在加强说理时注意。
二、行政裁决文书说理不足的主要弊端
上述说理存在“六性”的表现对行政执法工作产生了如下消极影响：
（一）不利于行政相对人服判息诉。在行政执法实践中行政相对人缠纠的原因可能多种多样，但行政相对人因不知事实认定和裁决理由的详情而怀疑行政执法人员乱收费、乱罚款等有意整人的也不在少数。由于行政处罚案件的讨论等情况不能对行政相对人公开，行政裁决文书就成为行政相对人能够获取被处罚的原因的根据为数不多的法律文书之一。如果行政裁决文书说理苟简，被处罚的原因和理由模糊，使行政相对人受处罚得不明不白，心存疑虑，甚至断定行政执法人员有意报复整人，致使复议或诉讼增加，申诉缠访的情况增多。随着政企分开、政府服务和社会管理力度的加大，政府应对入世承诺、对行政法规不断修改和完善，行政案件大量增加，案情也越来越复杂。行政主体的一旦作出裁决，有时会直接决定一个企业或公司的存亡，决定经营者一生心血的成败。如果在说理部分聊聊几笔就作出裁决，对行政相对人而言，要其承担几万、几十万的财产责任而不讲清道理，即使行政相对人理应受处罚，他也不会服气。经常有报刊报道，某个行政机关作出的行政处罚如何引起公众和行政相对人的不满。事实上，任何一个行政裁决结果都不可能使行政相对人满意，它必然要使行政相对人人身或财产受损失。如果人们普遍地对行政机关的裁决感到不满，倒也并不见得行政裁决就一定不公正，而很有可能是行政相对人对处罚不理解。我们怎么能强求一个人或单位去接受自己不理解的东西呢﹖如果行政裁决说理充分，行政相对人就能认识到其受处罚之处，申请复议、提起诉讼、执行与否，成竹在胸。从行政执法实践来看，裁决文书说理充分、透彻的，行政相对人大都心服口服，主动履行之。当今行政执行难已成为制约法院审判工作深入发展的瓶颈，尽管执行难的原因复杂，但谁能否认与行政裁决文书说理不够无关﹖（二）不利于依法行政。首先，说理不足的行政裁决不便于内部和外部的监督。因为不论党委、人大、政协、新闻、学界、公众等的外部监督或是上级行政机关、同一级行政机关内部监督，单凭一张比较空洞的裁决文书，不明事实真相也不知裁理，是难以展开有效讨论和监督的。更何况，因行政执行人员自由裁量的存在有客观必然性，自由裁量权的行使极易产生执法擅断的危险。如何对行政裁量权加以必要限制，使之符合社会正义的目的﹖限制方式多种多样，其中包括重视和强调行政裁决文书的说理以增加法律监督的有效性。这是因为，行政执法人员的理由裁量，特别是在案件实体处理中的理由裁量，集中体现在对案件事实和法律规定的耦合过程中，这种耦合的理由裁量过程也就是运用逻辑推理将案件事实纳入法律规范的说理过程。将这一过程尽可能详细完整地写入裁判文书中即强化裁决文书的说理，可以将行政执法人员的理由裁量活动真实地展现在每一个法律监督主体的面前，真正发挥法律监督作用，切实促进行政执法公开、公正的依法行政。其次，不注重说理的行政裁决文书助长“暗箱操作”行为，妨碍执法公开的真正落实，还会掩盖执法不公甚至贪赃枉法的各种非法行为。行政裁决文书缺乏透明度，行政执法人员的决定是否合理合法就不容易反映出来，作出决定的随意性就比较大，客观上为少数人情案、关系案、地方保护主义起到了掩饰作用，为消极、腐败现象的滋生提供了一定条件。尽管我们强调执法公开，但以我们在诸多裁决文书形式的公开，充其量也只是一种表面公开，而非实际意义上的公开，仍难以避开“暗箱操作”，“幕后交易”之嫌。
（三）不利于行政执法人员素质的提高。一份叙事清楚、说理充分的行政裁决书就像一面镜子，可以准确、直观地反映出行政执法人员的法律知识、理论功底、逻辑思维、文字水平等素质，而传统三点式?事实叙述、法条引用、裁决结果?裁决中，行政执法人员个人裁决风格皆为机械呆板的程式覆盖；决之优劣，水平之高低难以体现；行政执法人员高尚人格价值，不为世人知悉认同。千篇一律、套话连篇的裁决模式久之，行政执法人员必然产生不思进取、敷衍了事等“大锅饭”之病，进而会影响行政执法人员钻研业务的责任感和积极性。各类行政执法人员作为法律专家，其主要职责是准确认定事实、正确适用法律。如果裁决书不讲理由，行政执法人员就无须具有较高的学识素养和法律运用能力。从实际情况看，一是不少专业较强的行政执法人员被组织人事部门调离其他单位工作，而将不懂该行政专业的人员调入，有的甚至请临时工为行政执法人员，致使行政执法人员政治业务素质不高。二是有的行政执法人员不思进取，将大量的业余时间消磨在各种娱乐活动以及社会交际上，而认真读书、钻研业务的人员却得不到应有的重视和鼓励。这样在很大程度上与裁决书不需说明理由或不重视说理有关。长期以往，行政执法人员的素质只能是每况愈下。如果我们强调裁决文书说理，则可以帮助建立行政执法正义、公平、理性之行政执法人员独立人格典范。这一点是我国社会所需要树立而又缺乏的。如果行政裁决中有法理分析，透过裁决，可将行政执法人员渊博法学思想，崇高敬业精神，博大人格魅力凸现出来，为行政相对人及社会公众所敬仰，为社会的肯定和力倡。因此，此高尚行政执法人员独立人格价值，乃社会之宝贵财富、法治盛世之显著标志，亦乃社会大众之万幸所在。各级组织、行政部门既要重视专业行政执法人员，又要不宜轻易调整他们的工作岗位。
（四）不利于宣传法制。我国行政处罚法，已明确规定，教育公民自觉遵守法律，是行政执法活动的重要任务之一。因此，处罚不仅是单纯的行政执法过程，也是一种具体生动的法制宣传活动，通过具体案件的处理起到教育公民应享有什么权利、承担什么义务，起到宣传法律知识的作用。实现这项任务的最佳途径之一，莫过于在行政裁决文书中详尽地说明理由，对行政相对人的具体行政行为处罚争议的重大问题作出法理解释，并赋予解释以有力的法理学论证。因为，行政执法过程中顶多只能间接地影响人们的观念，而在裁决时充满理性的演说则可直接震撼人们的心灵。
三、行政裁决文书说理制度的理论依据
行政裁决文书说理最早在美国是由司法判例加以确认的。《美国行政法》规定，理由是对法律政策和自由裁量所持观点的解释和说明……不能仅仅重述法律的规定，而没有任何解释。行政裁决必须说明理由，是行政法的一个基本原则。
我国法律规定行政程序中的说明理由制度只是散见于个别的法律中，如《治安管理处罚条例》规定，在公安机关的治安管理处罚裁决书中，要记载简要事实和法条序数，《行政处罚法》第39条规定，行政处罚决定书中应当载明“违反法律法规或规章的事实和证据”。虽然有所欠缺，但毕竟在法律上确立了我国行政裁决说明理由制度。
为什么要求行政主体在作出行政裁决时要说明理由，笔者认为，可以归纳为以下四个方面：
（一）行政裁决说理是行政正义的基本要求。给予裁决的理由是正常人的正义感所要求。在公共生活中，对于权力的实施，人们不仅要它是合乎法律的，更希望它是合乎正义的。行政权是一种极富扩张性的权力，它的行使既不像立法权那样往往是合意的结果，也不像司法那样中立。在确定相对方权利、义务的行政行为过程中，相对方更有权利了解行政主体实施该行为的目的及理由。许多决定都可能因目的不正当、不相关及其他适用法律错误而撤销或被起诉，如果公民找不出裁决背后的推理，他便难以决定是不是可以复议或起诉，这样他便被剥夺了法律的保护。
（二）行政裁决说理是合作式行政的体现。随着入世，行政执法的规范和“政企分开”等行政改革的发展，行政法律关系的内容也开始出现变化。虽然以“命令与服从”为内容的行政法律关系仍然存在，但是在行政程序中，作为相对人被赋予了更多的程序性权利，如听证权、知情权等。传统的强制性行政权已渐渐让位于参与式行政、合作式行政。在合作式行政中，行政主体在实施行政行为时，要充分尊重相对方作为程序性权利主体的地位，注重与相对人意思的交流。行政裁决文书中说理就是这种合作式行政的一种具体表现。透过行政权能主体对其所裁决的关于事实、法律及酌量方面的说明，相对人不仅感到自己被尊重，从而产生心理上的认同感，而且能领会、理解行政主体的行政裁决。可以说行政裁决的说理在感情和理智方面都拉近了行政主体与行政相对人的距离，消除了传统上公共权威与公众的对立。
（三）行政裁决说理是制约行政权滥用的要求。现代行政权的一个基本特征就是行政理由裁量权的发展。为了防止和制约行政理由裁量权的滥用，除了传统的议会监督和司法审查外，各国纷纷制定法律，加强程序控制。说理制度就是行政程序制度链条中的重要一环。说理有助于遏制行政主体及其行政执法人员对行政权的恶意行使。沉默不语的权力往往是最易于滋生邪恶行径的权力，秘而不宣总是与专制为伍的。作为一种传统艺术，它对庶民百姓有特殊的震慑作用。对于怀有恶意的行政主体及行政执法人员来说，说明行为理由是他们最不情愿的事情。说理有助于防止行政主体及行政执法人员的随意、恣意。这种印象就会申请复议或通过诉讼被推翻。因此，要求行政主体作出行政裁决时，对支持行政行为的依据和理由应向行政相对人和社会展示，以此来达到制约行政权的滥用。
（四）行政裁决说理便于法院进行司法审查。相对人了解行政裁决理由的权利是健全司法审查制度不可缺少的一部分，对行政理由的说明给法院的司法审查提供了依据。法院往往根据行政机关的案卷来判断被诉行政行为是否合法，行政机关在案卷中就其所作行政行为的详尽说明，更有利于法院作出判断，提高司法效率。
四、行政裁决文书说理的主要内容
行政裁决说理的内容及要求是说理制度的核心。要使说理制度真正发挥功能，必须对说理的内容有基本的要求，以免使说理流于形式。同时，还应当考虑到行政关系的复杂多变、行政手段的多样化，以及考虑到维护行政机关的形象和效率。有学者把说理的内容归纳为行政行为的合法性理由和正当性说理二类，每一类之中又分为事实根据和法律依据。笔者认为，根据国际通行做法，结合我国实际，行政裁决说理主要包括三个部分，即基本事实根据、准确法律依据、公正自由裁量。
（一）基本的事实根据
事实是适用法律的基础。对于行政权而言，事实是其启动的根基。一个健全的行政程序必须会要求行政主体把它据以作出行政行为的事实问题清晰地展露出来。如果行政主体在作出行政行为时不披露事实根据，很难想象相对人合法权益会得到什么保障。对于林林总总的事实问题，行政权能主体至少应当说明如下理由：
1.作为行政行为的主要事实根据。所谓主要事实根据，是指一个理智正常的人借助该说明中所陈述的事实根据，可以明了行政主体的目的和事实推定，对于行政主体而言，主要事实根据是指它筛选后的与其实施的行政行为有着内在的逻辑联系。
2.说明行政主体是如何取得该事实证据的。证据不仅要求其内容合法，而且要求取得证据的方式、形式也必须是合法的。排除非法证据，这是各国行政法中的通例。行政主体不能将非法获得的证据作为其行为的根据，要求行政主体说明证据取得的方式可以使相对人知道行政主体的取证行为是否与以自己的经历和知识作出的判断相符，并为法官在司法审查时提供方便。
（二）准确的法律依据
说理中对法律依据的说明应该达到何种程度呢﹖显然，仅仅说明一些象“根据某法律作如下裁决”之类的话是远远不够的。笔者认为，说明理由中的“法律说理”应该满足以下两项要求：
1.全面展示行政行为的法律依据。即凡是用于支撑行政行为的法律规范，在理由说明中，行政机关应该以不会引起行政相对人误解的方式，全部展示给行政相对人，不允许保留或部分保留，更不允许误导的展示。这里所说的法律依据包括：一是制定法，即宪法、法律、法规、行政规章等。二是判例，即判例是可作为先例据以决案的法院判决。三是政策，即行政机关在依据政策实施行政行为时，也应将该政策加以说明。四是行政惯例，即行政机关在长期的行政管理中会形成一些固定化的习惯做法。五是行政法的一般原理。在绝大多数国家，都承认行政法的一般原理是行政法的法源之一，因而行政机关在活动中要受到该原理的拘束。
2.行政主体还要向行政相对人说明它选择某某法律理由，展示出其根据选定的事实而选择法律时的推理过程。“法律是一门艺术”。这门艺术的要害在于适用者如何根据事实去选择适用的法律，对法官如此，对行政执法人员亦不例外。行政执法人员实施一项行政行为不是将凝固的规则机械地实施，而是一个活生生的，对规则进行判断、解释的过程，这是不可能没有人为的选择，不可能排除人的自由意志。正是因为法律语言本身的这种“开放性”，以及行政执法人员在执法时不可避免要运用其主观取舍的客观事实，决定了行政主体在说明行为理由时不能只简单地告诉相对人其所适用的法律名称或法律序数，要展示起码的主观推理过程。一个磊落的行政行为不需要向行政相对人隐去这段推理过程，一个对其实施行政行为的质量充满自信的行政执法人员从来也不禅于昭示他对法律的选择和解释。
（三）公正的自由裁量
这里所指公正的自由裁量是仅指没有法律规定或法律规定得较为原则的情况下，行政主体实施行政行为的正当性理由。
在行政裁决文书说理中，对行政主体运用自由裁量权的说明应说明哪些内容呢﹖笔名认为，至少说明以下两点：
第一，告知行政相对人在该行政行为中行政主体运用了自由裁量权。当然，这并不要求行政权能主体就此作正式地、特别的说明，只要让行政相对人知道就行了。
第二，告知行政相对人行政主体在运用自由裁量权作出某一项决定时的裁量依据，即在多个选择结果中，为什么选择此而非选择彼。比如某行政机关对某一具体行政行为，既可吊销该单位营业执照，又可处予罚款，还可以停业整顿，某行政机关考虑到该企业有几百名职工，如果吊销该单位营业执照，涉及几百名职工生活和就业问题，因此，只对该相对人罚款和停业整顿。对于此裁量的考虑，行政机关应在行政裁决文书中予以说明为什么这样裁量。
建立行政裁决文书说理制度是履行入世承诺的义务，也是现代行政程序中十分重要的一环，该制度在我国的现状显然不能令人满意。虽然说理制度在我国尚属稚嫩，但这样毕竟是一个不同于行政诉讼法实施之前的时代，因此，只要我们与时俱进，勇于实践，作为人类文明成果之一的行政裁决说理制度在不久的将来一定会建立健全。
