新创“行政法人”制度─行政组织精简的万灵丹？
发布日期：2004-08-26 文章来源： 互联网
一、前言
行政院日前发布消息，为了履行政府精简的竞选诺言，行政院决定加快停滞了三年之久的政府改造工程。其中延宕情形最严重，也是牵涉整个政府改造计划者，即为行政组织的精简。为了建立新政府一再宣扬的「小而美」政府，行政院过去几年推出了好几个版本，将行政院各部会整并者有之，新设者有之，看得全国人民眼花缭乱，为数众多的公务员也心惊胆跳，不知将被整编于何种单位。其中也穿插了政府部门内哄，主管此工程的研考会似乎成为火在线的标靶，行政院迄今未能给全国民众一个具有说服力及前瞻性十足的改革版本。
就在此改革陷入瓶颈当时，行政院突然端出了一个新的构想─行政法人制，打算利用重新设立一些新的法人，或是将现有若干行政机关改为行政法人，便可以达到精简政府机关及公务员名额的目的，似乎行政院找到了一个突破政府改造瓶颈的万灵丹。无怪乎行政院显出喜孜孜的笑容，「政改」有望了。
然而，光靠一个引进新型态的法人，即可有如此的神妙功能乎？我们不妨试为分析。
二、行政法人的特色
行政院认为，引进行政法人制度就可将目前组织庞大的中央机关加以删减，使之成为法人，同时公务员也可资遣或转调，由该行政法人另行以契约方式聘雇新人，而由公务员转调者，为了保障其工作权，也可继续承认其转调后的年资，所以，引进行政法人，对新增加公务员方面确可达到精简的目的；同时，为了避免地方政府滥行设立行政法人，目前暂时决定只许可中央级的行政法人制度。
由行政院对行政法人制度的构想，可知此行政法人仍然是标标准准的公法人的一种，甚至可以称为公行政法人，也是任何法治国家最常见的一种担负行政任务的法人。以行政法学而论，这种公法人可以有下列几种特色：
第一，必须是由法律来规定，以取得国家的认可，同时公法人经常被授权拥有公权力，所以也要经过立法院的明白授权，并且其运作要受到立法院的监督。
第二，公法人原则上是由国库支付运作费用，因此其人事经费与办公费用，也出自公库，就此而言，对国家财政的支出，与行政机关一致。
第三，公法人的任务多由法律所明定，且可能执行公权力，故其成员多半可由公务员来兼任，甚至利用调职方式使其年资不致于中断。例如：美国在台协会的官员，便是这种例子。我国海基会的人员，也可将其年资并计在公务员年资之内，此是台湾地区与大陆地区人民关系条例第四条第四项所明定，所以，精简人事就此而言，并无实际利益。
因此，行政法人的推行，只不过是将行政法上的公法人制度，加以全面的推动而已。就此而言，并未有特别的新意。然而，毕竟此行政法人是整个公法人的一种类型，我们可以由比较法的制度来作一个检视。
三、各国公法人制度的比较
1.德国的公法人种类
德国的公法人种类，可以区分为 1 公法社团； 2 公共机构； 3 公法财团等三大类：
1 公法团体
亦称为公法社团，是仿效民法的社团法人（例如协会）而成立的以招收会员为主的团体。其组成之成员，可以包括自然人或者是法人。组成之目的，多半是保障公共利益或是促进成员之利益。公法团体可依参加成员的地方不同，而组成不同的「地方性社团」，这种称为「地域社团」（Gebietsk？rperschaft）。地域社团大可至国家—即国家是以土地、主权及公民所组成的公法社团。而地方，例如：各邦、县及自治市等，也可以比照国家，具有法人的资格。
在这个种类中，是以国家与地方的行政机关占了最大的比例。德国一直是实施联邦制的国家，所以行政机关分成国家与地方机关两种，都是属于国家法人与地方法人中的行政权机关。
此外，也可以以公民的具有某种资格（身分）来作区分，所成立之公法社团称之为「身分社团」（Personenk？rperschaft），如律师、会计师及建筑师等成立的公会，都可称为公法的身份社团。德国对于公法社团极为重视，会员是强制入会，同时纪律权也由国家赋予，所以公法团体是执行委托行政，可对于会员行使公权力。
2 公共机构
所谓的公共机构（Anstalt）是指依公法成立，由某些物（设备、设施）及人（管理机构成员）组成，以持续性方式来达成特定之目的。例如公立学校、博物馆、公园、公立医院等[1].公共机构成立之目的在行政目的方面多半是在于服务行政方面，一般公民与该公共机构是属于利用者的关系。公共机构可依法令或由管理者订定管理规则来管理，所以使用者与公共机构间是一种传统的内部关系。也是特别权力关系的一种。
不过德国行政法学对于公共机构的制度，却十分不明确。特别是在具有独立法人资格、是否为行政机关[2]，以及可否提起行政诉讼等[3]，都没有获得一致的见解。因此对于公共机构的公法人地位的讨论，并不十分透彻。
3 公法财团
德国民法上的法人可以区分为以会员的组成为目的的社团法人（例如营利法人—公司、企业；以及非营利法人—协会），以及以一定的资金所成立的财团法人（基金会）。财团法人（Stiftung，Foundation）的名称容易使人误解为营利目的的「财团」，相反的，财团法人却是以一笔资金作为成立法人的依据，并靠此资金的孳息作为法人运作的经费。资金都由捐赠人决定「章程」后，依此章程独立运作，如同社团法人一样。所以财团法人都是公益法人。现在西方国家许多社会福利机构（例如医院、养老院），以及文教机构，例如学校与博物馆，都是属于财团法人。同样公法也可以创设公法财团，由一笔资金，成立具有独立法律人格的财团法人，来推行行政任务，此便是公法财团。公法财团内部管理规则可以以公法来规定，具公法之色彩，而私法财团法人乃纯粹以私法规定其内部关系不同。公法财团多以达成公法任务，往往由公库提供资金，故原则上受到主管机关之监督比一般私法财团为多，也受到民意机关之监督，此亦行政权力应受民意机关监督之原则。发生争讼时，公法财团应以具公法特性为原则，故循行政争讼途径解决；而与私法财团的争讼问题，仍循民事途径解决不同。
2.英国的公法人制度
英国对于国家执行行政权者，有称为「机关」（Agency），当局（Authority），因此，没有一个类似行政主体的名称。大致上英国将拥有政府行政权力的单位，分成两种：一种是政府（Government），以及公法人（Public Corporation）两种，前者包括中央与地方政府，也经常使用「当局」（Authority）的名称，而其所下属的单位，称为「机关」，都可以由法律授与执行的公权力。公法人则是由法律所创设的法人，由其名称是以「公营公司」（Public Corporation），可见得英国的「公法人」，是指以私法的「公司」（Corporation）型态所成立的行政主体，也是国家设立公司来达成行政任务，与「行政私法」概念，颇为相似，这也是一种所谓的「特许企业」（Beliehene），乃公权力授与企业行使的例子。所以这个英国式的公法人概念，甚为狭小，仅限「行政委托」，而非大陆法系所界定的公法人。
英国的「公共公司」，或称「公法人」的概念，依王名扬教授的见解，具有以下三个特征： 1 有独立的法律人格； 2 在全国或一定地区内执行由法律或特许状所规定的某种公共事务； 3 对一般行政机关虽然保持一定程度的独立，但仍然保存一定程度的关系[4].
依照英国学者，例如霍克（Neil Hawke）对于公法人的定义为「由法规所创设的团体，能够拥有完全独立的法律人格，且在绝大多数的情形，其成员并未拥有公务员的资格，且该团体不被视为政府机关（Agency）。该团体的目的只是来担负某些任务，且受到政府相当的监督[5].」上述霍克教授的见解，值得重视的有三：
a.公法人是由法规来创建，所以公法人的成立是有法规的基础，这是其行使行政权力获得法律授权的主因。
b.其次，虽然大多数的情形公法人，不是政府机关，其成员也非公务员，从而不能享受公务机关才拥有的待遇—例如减税的优待，但是这并非绝对的，法律可以特殊的规定给予此些团体类似公务机关的地位，以及其成员享受公务员的待遇。就此每个公法人都是由不同的个别法律所创设，英国学者阿德勒（John Alder）便称呼这种公法人为「特设团体」（ad hoc Bodies）[6].至于为何行政机关要另设一个公法人，解释以公司型态来设立？可能基于各种不同的考虑：例如所要执行的任务，并非行政机关所熟悉、公务员也不适合，或没经验胜任工作，这在一些需要较新兴的事务方面，常会有此情况；或基于人事制度的考虑，不愿意扩充公务员的数量，以及增加财政负担，宁可用私法的合同关系来聘用人员；亦有可能是该种事务的型态是以私法的公司、组织推行较为方便，这是英国在第二次世界大战以后，推行公有化政策，将许多私人公司收归公有（是有偿的收归），因此，新成立的组织仍以公司的型态经营为宜。
c.公法人必须受到政府相当的监督。因此公法人虽然拥有法律上独立的人格，可以负担义务，享受权利，但仍比一般的法人受到更多公权力的拘束。这也是王名扬教授所称的「保持一定的关系」。政府之所以必须对该公法人给予相当的监督，是因为该公法人的执行任务是政府所「关切」（Concern），而不是如同一般的法人之行为，政府采取中立，且不予以干涉的立场；其次，这些企业，特别是公有化后的公营公司，多半担负满足民生用品需求的任务，例如水电、牛奶或瓦斯等，政府必须对其费率的高低、质量的优良与否，以及服务范围……，加以监督，使得公民权益受到最大的保障。就此而言，公营公司与私营公司的权利截然不同，同时，公营公司也可享有相对的法定权利，包括独占经营权或是改变费率权，以及行使法定的权力，例如：架设管线或强制使用、收费的权力。所以公法人成为行政主体，且变成类似政府属下的一个机关（Agency），如同受到上级机关的政府之监督。至于两者的关系，与救济之可能性，都必须在法律内明白规定之[7].
英国行政法对于行政主体分为行政机关与公法人（公营公司）的二分法，和德国公法人三个主要类型，颇有差距，但是英国的「法人」（Corporation）的范围为广泛，亦可以包括社团法人，也可以包括财团法人在内。所以，德国的公法财团与公法社团中，除了行政机关外的其它社团，亦可包括在英国的公法人范围之内。至于德国的公共机构，既然是「人」与「设备」的组合体，也可以透过公法财团的方式来运作，因此，英国成立类似的机构，最有名的例子为：英国国家广播公司（British Broadcasting Corporation）便是英国版本的公共机构，得以法律成立之。但除了英国国家广播公司外，其它典型的公共机构，例如各级公立学校，博物馆等，则都不当然具有公法人的地位，前者属于教育机关；后者多半以私法财团法人的型态组成。
英国的将行政机关与公法人视为执行行政权力的两大种类，而且，英国也没有区分公法与私法。所以英国的公法人，并非公法法人，而是「公共法人」，以相对于私人所拥有的「私法人」而言。这点当可予中国行政法学上对公法人的概念开展，有所启示。
3.日本的公法人制度
日本的行政法，受到德国极大的影响，甚至完全承继德国的理论。在二次世界大战之前，德国的公法人理论，也成为日本所有行政法教科书的例子。日本对于公法人的概念，比较重视在公共机构（日本人称为公营造物）以及公法团体，对于公法财团比较不重视。因此，日本公法人的概念，是纯粹的德国式而非英国式。
但是，随着二次世界大战后，日本接受美国式的宪法及理念，渐渐的影响到行政法。其公法人的概念也就逐渐的改变。日本最早改变公法人概念者，是将公共机构（公营造物）以特殊法人的概念来包含之。因此，是将英国的「机关」（Agency）的概念导入。这种着眼于各种公法人具有不同的行政任务以及组织型态，包括人员编制、预算规模、权力大小，以及监督机关的不同，所以用不同的法人组织来包括在内。而其名称也各式各样，例如，公团、事业团、公库、营团，甚至类似合作社性质的「振兴会」，都是例子。据日本著名的行政法学者藤田宙靖[8]的分析，至一九九三年为止，全日本中央级共有九十二个这种特殊法人[9].这些特殊法人的成立，也同时表现在日本民法对法人概念的扩充。例如，对于教育机关，不论公私与否，创出「学校法人」的制度；但最值得重视的例子，是对于所有的宗教团体，创立了「宗教法人」的制度，可以解决日本继承大陆法系传统对于宗教团体是否适用民主原则的社团法条款的争议。这是日本对于传统源自民法社团法人概念的一种突破。
继对公共机构推行特殊法人化后，日本近一波的行政改革，便朝向「独立行政法人」的制度。日本在一九九六年行政改革会议召开之前，本对此制度并不热衷，等到看到八○年代末，英国撒切尔政府行政改革的成效后，开始向英国取经，从而接受了英国「机关」（Agency）的制度，心仪不已。日本最后的独立行政法人制度，便以英国为母法。一九九七年七月，通过了「独立行政法人通则法」及该法的施行法与整备法，预计初期将设立六十三个中央级的独立行政法人，至该年十二月为止，总共通过五十九个独立行政法人的特别法[10].
四、日本独立行政法人制度的移植是否可行？
这次行政院取法的对象，显然是日本模式，日本这种改革是否适合我国，有待进一步的分析。但日本模式，有几点值得我们斟酌：
第一，日本见到撒切尔政府改革的成功，从而采纳英国的「机关」（Agency）制度。但不可忘记，撒切尔政府所推行的民营化政策，将英国在战后所推行福利国家最重要也最激进的一种制度─收归国有、广泛建立公营公司，大幅度的改变，将不少有名的公司，例如英国航空公司、BBC等，开放民营。易言之，英国是将「机关」（Agency）的制度取消，转由民间来达成供需的市场定律，国家减少许多任务。所以，日本反而采取英国已废弃的「机关」（Agency）制度。
第二，对于国家的任务，日本似乎并未强调要减少，反而用新设法人或机关转型的方式来承接，同时，日本还有许多英国及我国所没有的行政指导，一样可以发挥国家的干涉与主导力量。
第三，日本在引进独立法人后，必须通过六十个以上的法律，才能转型成功，我国有无此可能，是否治丝益棼？就此而言，全国机关要重新规定法源的浩大工程，即非现代的政府所能负担。
五、结论
由上述行政院所要取法日本独立行政法人的模式来作为台湾政府改造的法宝，我们揭开了这个新制度的面纱后，可以发现，并非一种新的「药方」，而是烧了一把行政法学上公法人的老灶，把公法人，特别是公法财团的制度重新炒热而已。
将行政机关，尤其是行使公权力的机关改为财团法人式的行政法人，一样要雇用受过相当学经历训练的工作人员，这些人员配合现代社会安全所要求的劳工法律的相关规定，仍然必须由雇主负担一定的退休及其它相类似公务员的权益。就此而言，同样由公库负担的财政义务，并未获得多少的解除；同时，国家对于这些法律上已经交卸公务员身份的行政法人职员，已少掉了公务员法律的严格纪律、公务员伦理要求以及刑法上较重的制裁规定。如果再加上立法机关没有妥善的监督权限，而且官商勾结的政治气氛不能免除的话，用行政法人的制度来取代行政机关，将会导致行政任务的失败及国库的资源滥用后果。德国行政法学上最近出现了一句警语：「遁入法人之中（Flucht in die ？ffentlichte Stiftung）」这是德国在八○年代之后不少政府机关着眼于国会监督的密度太强，因此广泛采取设立公法人（公法财团）的方式，例如：设立各种属于文教、社会及其它辅助行政职务的基金会，并且广泛实施行政委托的方案，让许多行政任务不透过行政机关及公务员之手而由这些法人来达成，同时自己仍能掌控此些法人的运作，从而成功的避免了民意的监督。这个逃避依法行政原则及遵从民意政治的伎俩，正是德国行政法学「遁入法人之中」所指谪的对象。
我国近年来由政府部会所成立的基金会，为数上百，不仅成为退休高官酬庸之场所，每年由国库更耗费无数的资金，但其成果显然有限。如果再广泛设立各种类型的行政法人，恐怕旧弊未除，新弊已生。日本的公务员制度以及公务员为公献身的企业精神，举世有目共睹，加上日本司法对官商勾结侦办的公信力，都是我们台湾所难望之项背，而且德国也发出了「遁入法人之中」的警语！我国贸然见到日本提出的行政法人制，如获至宝的见猎心喜，可说是盲目移植的典型例证。
如果我们衡诸国家任务的范围大小，以及国家是否愿意自我设限其对国民权益的照顾，大概必须以下述的前提来解决行政机关改为法人化的问题：
第一，国家政策的决定者必须放弃大有为政府及福利国家的治国理念，才有可能减缩国家的任务，从而减少国家的机关及工作人员。英国撒切尔夫人毅然改正福利国家的公营化政策，便是例子。否则，一方面仍然坚持国家的大有为，执政党与在野党拼命向选民推销雄伟的施政抱负及竞选支票，怎么可能缩减政府对人民的承诺。不先确定此基本原则，将国家任务由行政机关改为行政法人，只是自欺欺人的障眼法，并且带来更多的弊病。西方国家政府改革乃基于自由化思潮，其理论背景仍是自由主义，必须要求人民自谋其力，少依赖国家，这也是反公营化的主要动力。
第二，行政法人制度，本是行政法一种有效的制度，也是典型的「间接行政」，我们主张行政机关在涉及非公权力行政部分，以及属于给付行政的行政事务，可以委由此种法人来行使。但为了避免冲击现有行政体系的法源基础，属于目前政府各部会行政机关者，不宜改为法人；而属于新增加的政府任务，只要符合上述非公权力的特色者，才尽量以新设的行政法人来承担任务。易言之，是所谓的「新增及辅助性原则」，作为行政法人推行的基本方针。
第三，必须强调依法行政、法律保留及民意监督的原则。行政法人必须要有明白的法律基础，同时法律应当明白规定，这些接受国家委托执行任务的法人，一样必须遵守依法行政、不得滥用权力及官商勾结等破坏国家法治精神，同时必须由民意机关加以监督，使得这种将国家行政机关执行任务的「直接行政」，改为由行政法人执行的「间接行政」，仍然不会悖离法治国家的原则。
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[1] 公共机构，在日本的行政法学译为「公营造物」，台湾行政法学也沿袭适用至今。但此名称易令人误解为物理面上的建筑。基于公共机构是由「物」（财产）及「人」（管理人）的组合体，名称可译为「公共设施」或「公共设备」，但称之为「公共机构」较为妥适。即使日本现在也渐渐不使用公营造物一词，主张制定「公用设施法」，故改称「公共设施」。见手岛孝（等），基本行政法学，一九九五年，第八六页以下。
[2] 行政机关理应皆具法人资格，亦即具有独立的权利能力。但不少公共机关确未具备此条件，因此又有所谓的「非权利能力之公共机构」的分类。此外，还有许多公共机构，是行政机关所属的机关之一，例如公立医院为卫生局所辖机关、公立美术馆（为文化局或教育部所辖之机关），并不有独立的权利能力，所以其产生的法律效果全由所属机关承受。故其性质上虽可分为公共机构，但并无独立的法律人格。
[3] 行政法学上虽将公共机构与使用者的关系界定为行政法上的特别权力关系，因此，不可提起行政诉讼。由于此关系是公法关系，也不能提起民事诉讼。这在公立学校的关系里，或许可行，但在其它一般性质的公共机构，例如类似博物馆与公园，则常常比拟一般民事的合同关系，尤其是涉及损害赔偿部分，这时管理当局自己公布的管理规则（例如：毁损花木者，罚款若干元），并没有绝对的拘束力，可由法官斟酌客观情形（例如：市价），来作为判决依据。
[4] 王名扬教授认为公法人是指涉及中央与地方行政机关以外的行政主体，也就是「授权行政主体」。这是指行政机关以外，享有一定的独立性和单独存在的法律人格，并从事某种特定的公共事务的行政机构，见王名扬，《英国行政法》，中国政法大学出版社，一九八七年，第八六页；这种对于公法人的三个要件认定，符合公法人的概念。不过，很明显的，却是将行政机关排除在公法人的概念之外，与德国较为宽广的公法人概念，并不相同，所以英国的公法人，应该改称为「公共公司」或「公营公司」，尤其是后者的名称较为妥当。
[5] Neil Hawke， An Introduction to Administrative Law ，2.Ed， ESC Publishing Limited， Oxford，1989，p.80.另外，英国行政法学权威的威德教授，也将英国的行政主体分为：政府机关与国营企业两大部分，（H.W.R. Wade， Administrative Law， 6. Ed，1989， Oxford Press，p.153）。
[6] Alder， Constitutional and Administrative Law ，1989， Clarenden Press， London， p.224.
[7] Neil Hawke， An Introduction to Administrative Law， p.80.
[8] 本为日本东北大学法学院院长，但于二○○二年转任日本最高裁判所法官。
[9] 藤田宙靖，行政组织法，法律出版社，一九九四年，第一二九页。
[10] 蔡秀卿，日本独立行政法人制度，载月旦法学第八十四期，元照出版社，二○○二年三月，第六四页。
