知识经济与行政法的互动适应
发布日期：2004-08-26 文章来源： 互联网
摘 要： 知识经济作为一种新的经济形态，既需要政府一定的宏观调控，又排斥政府高度集中管理和政府过多的干预；既需要政府权力，又最忌政府权力的滥用。因此，知识经济离不开行政法的规范与保障，需要通过行政法授予政府宏观调控经济的权力和控制政府权力的行使，防止政府权力的滥用。同时，知识经济时代的到来，必将引起行政法原则的发展和行政法制度的创新，即知识经济与行政法之间存在互动与适应的关系。
关键词：知识经济；行政法；互动适应 中图分类号：DF37 文献标识码：A 文章编号：1008-4525（2000）05-0019-07
一、知识经济需要行政法保障
（一）知识经济作为一种高度发达的市场经济，离不开政府的干预与调节
自从人类社会产生国家机器以来，任何经济形态和经济模式的产生和发展，都不可能完全摆脱国家的宏观调控和干预。知识经济作为一种高度发达的市场经济，其重要特征之一，是世界经济的一体化。在这种经济形态中，严格地规范和有效的管理是一个重要的前提条件，需要政府建立起对知识生产、传播和应用的保障体系，也需要政府的支持、干预和推动。主要理由是：知识的创新、传播和运用离不开市场，而市场功能的缺陷又需要政府弥补。在市场经济中，市场机制作为资源配置和经济调控方式和手段，具有协调与适应、供给与需求、刺激技术创新、控制市场成果分配几大基本功能，其核心是市场竞争与价格机制。但这些都不是自发形成的，也不能自动地实现全部国民经济目标。市场竞争与价格机制发挥有效的调控功能，需要一定的制度基础和框架条件，如产权明确的企业制度、完备的市场竞争制度、相对独立运转灵活的货币银行体系等，而这些基础性条件只有通过政府的作用才能建立起来并不断调整、保持下去。这说明，市场机制必须建立在政府创造和保持必要的制度框架、秩序规则及其他条件的基础上，市场机制的作用必须以政府的作用为前提。而且，问题不仅如此，即使所需的制度条件充分具备，市场机制的调控功能仍然有力所不能及的领域或者说存在功能缺陷，即“市场失灵”。其主要表现是：（1）由企业追求利润最大化和提高劳动生产率之努力所带来的大量失业；（2）由企业追求规模经济所带来的垄断；（3）由市场参与者竞争能力不等所造成的收入分配悬殊差别；（4）由企业转稼成本或收益转移所造成的外部性问题；（5）由搭便车所引起的公共产品的短缺问题；（6）由市场微观主体的小决策所造成的结构失衡问题；（7）由技术变动等因素引起的经济波动问题；（8）由其他突发性事件所引起的市场失灵问题等。①
正因为存在“市场失灵”，政府对于经济的干预与调节便有其存在的必要性，并成为政府不可或缺的功能。在知识经济条件下，政府以管理者、裁判者和服务者的身份出现，担负着干预调节经济运行过程的任务，发挥着重要的作用。主要表现为：（1）政府是经济活动秩序的维护者。知识经济的运行离不开市场，市场充满竞争，而竞争必须有秩序、规则。政府通过对市场活动进行监督，规范市场主体的行为，维护正常的经济秩序，为知识的生产、传播与应用创造良好的环境，同时，政府通过税收政策、知识产权政策和必要的管制手段，为知识的生产、传播和应用创造良好的条件。（2）政府是执行经济活动规则的裁判者。在知识经济运行的过程中，知识的生产者、传播者和应用者都应遵循既定的规则，如有“违规”行为，政府有权给违规者以制裁。（3）政府是经济运行过程的调节者。政府对经济运行过程的调节，从调节方式上看，分为直接调节和间接调节；从调节对象上看，分为微观调节和宏观调节，其中宏观调节又分为总量调节和结构调节。除此之外，政府还要对市场分配结果进行调节，以保证经济发展和社会发展过程的协调，促进社会进步。（4）政府是知识经济运行的扶持者与服务者。这主要有：第一，政府提供人力、技术和金融支持，加强通讯平台、电子通讯网、信息高速公路以及各种类型的技术开发中心和教育所需的基础设施建设，促进知识扩散网络的发展，促进知识的广泛获取。第二，政府改变过去直接组织企业技术改造的方式，通过加强需求调控，采取政府购买和合同定购等形式，调动企业发展高新技术产业的积极性，以推动知识创新和技术创新。第三，知识经济时代的竞争是人才的竞争，这必须靠教育的发展。因此，政府要大力扶持教育，推进教育改革，倡导社会全体成员终身自觉学习，重视人力资源的培养和人力资本的投入，为知识的运用提供基本保证。第四，建立和发展邮政、通讯系统。现代的邮政、通信系统是涉及全国乃至全世界的神经中枢。在科技不断进步、微电子学等新兴学科不断涌现和发展、并广泛应用于邮政、通讯系统的情况下，加快加紧这方面的统筹规划、建设和研究等，无疑是非常重要的。这也需要政府直接出面或大力支持才能建立起来和有较大发展。第五，政府要投资兴办从事基础研究、前沿学科和有战略意义发明的科研机构，或给予从事该类科研活动的机构和人员以财政支持（5）政府是经济发展和社会发展的规划者。政府要根据国内、国际经济发展状况，为本国知识经济的发展和社会发展作出规划，制定发展战略目标，提供中、长期发展计划。这一方面为微观经济主体提供宏观经济的信息，引导其行为，保障其权益得以实现；另一方面，也为政府具体干预调节经济的行为提供依据和准则。
（二）政府干预知识经济的行为又需要行政法规范
知识经济与政府干预有着密切的关系，离不开政府干预，这只是问题的一个方面。问题的另一个方面，是政府干预也存在缺陷，政府在干预知识经济的过程中，行政权力的滥用，失职渎职行为的发生，又会造成资源配置失调，经济秩序混乱，经济发展受阻。为保障政府能有效地干预知识经济，防止政府胡乱干预，以及不履行职责不进行必要的干预，就必需对政府干预经济的行为予以法律规范，将其纳入到法治的轨道上来，这便是行政法应完成的任务。在知识经济的建立和正常运行的过程中，行政法应发挥三个方面的作用：
1、授予政府宏观调控知识经济的权力和控制政府权力的行使。无论是哪种类型的经济，都不可能是无政府经济，不可能是不受政府一定宏观调控的经济。没有政府一定的宏观调控，市场就会出现混乱，经济活动就不可能正常进行，知识经济就不可能存在。然而，知识经济又是排斥政府高度集中管理和政府过多干预的经济。如果政府对知识经济横加干预，管得过宽，统得过死，就会使知识的生产者、传播者和使用者失去活动的自由，丧失积极性，知识经济就难以搞活，也就谈不上正常发展。总之，知识经济既需要政府权力，以保障其正常有序地运行，又需要限制政府权力，以防止政府权力膨胀，窒息其活力。为此，行政法一定要授予政府宏观调控知识经济所必需的权力，同时要控制政府在法定范围内行使权力。
2、确定政府权力行使的方式和程序，保障政府正确、合理地行使权力。知识经济需要政府宏观调控，但宏观调控必须采取合理的方式和遵循正当的程序。方式不合理，程序不正当，调控就可能变成滥加干预。如滥设许可，不经正当程序任意罚款，随意责令停产停业等。因此，行政法不仅要设定政府的权力，使政府在法定的权力范围内活动，而且要确定政府行使权力的方式和程序，使政府按法定方式和程序行使权力，依法办事。
3、规定政府违法行使权力的法律责任，完善行政法制监督机制和行政法律救济机制。知识经济需要政府权力，但又最忌政府权力的滥用。滥用的表现形式可能是越权，可能是失职，可能是违反法定方式和程序行使权力，可能是基于不正当的动机和目的行使权力等。因此，行政法对滥用行政权力的行为必须设定法律责任，设定监督和救济机制。法律责任是滥用行政权力者对其违法行为应当承担的法律后果，如撤销违法行政行为、责令履行法定职责、赔偿损失等。监督是国家对行政权力的行使者进行的制约，如权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督等。救济是国家为合法权益被违法行政行为侵害的行政相对人设定的补救途径。如行政申诉、行政复议、行政诉讼等。要保证政府权力的合法行使，保障知识经济的正常运行，就必须以行政法规定严格的责任机制，完善的监督机制和有效的救济机制。
二、知识经济与行政法基本原则的定位
行政法基本原则是指贯穿于具体的行政法规范之中，体现行政法基本价值观念的准则，它是在行政法调控行政权的过程中形成的。随着社会经济的发展，行政权干预经济的范围和方式的变化必将引起行政法基本原则的发展。具体说来，要保障政府行使行政权干预经济的行为既满足知识经济发展的客观需求，又不偏离行政法治的轨道，就必须遵循下列原则：（一）合法干预原则（略）（二）合理公正原则（略）（三）适度干预原则（略）（四）有效激励原则（略）（五）公开原则（略）（六）效率原则（略）
三、知识经济与行政法制度的创新
随着知识经济时代的到来，必将引起行政法制度的创新，这是社会发展的客观要求。从我国的实际情况来看，已被广泛运用的行政处罚制度、行政许可制度、行政裁决制度、行政强制制度、行政责任制度等，在知识经济条件下仍有其适用之必要，但要根据知识经济的要求调整其内容，使之与知识经济的发展相适应。如就行政处罚制度而言，要对那些侵犯知识产权和利用某些技术手段从事危害公民人身、财产安全的违法行为，及时予以制裁，以维护好知识经济秩序；就行政责任制度而言，不仅要求政府对其越权和滥用权力的行为承担法律责任，而且要求政府对其不履行宏观调控职责，不为知识经济的发展积极提供指导与服务等失职行为承担法律责任。行政指导制度、行政合同制度、行政奖励制度、行政服务制度、行政协调制度、行政扶持制度等在知识经济条件下，大有用武之地，亟待加强和完善，这些制度也是现代行政法富有价值且需要深入开拓的领域。
（一）行政指导制度
行政指导是指行政机关为了实现一定的行政目的，在其主管的行政事务范围内，依照国家的法律和政策，为引导行政相对人的活动而实施的，对相对人不直接产生法律效果的非强制性行为。②在现代社会，政府对社会经济生活的干预日趋增多，干预方式也越来越灵活多样，除了单纯的行政强制外，还出现了行政指导、行政合同之类的非强制性的积极行政方式，有效地弥补了行政强制的不足。与具有法律强制力的行政命令不同，行政指导是不具有法律强制力的柔性行政行为。它主要以示范、劝告、建议、鼓励、指示等非强制性方式，通常还辅之以利益诱导，向行政相对人施加作用和影响，促使其为或不为一定行为，以此达到行政目的。行政指导“以其柔和的、富含民主的色彩，既体现了政府行为之目的性，又兼顾市场经济之自由性”。③“它既是现代行政法中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预双重缺陷的一种补救方法。”④因此，行政指导这种新的基于相对人同意或协作而发生作用的非强制性的行政管理方式，就成为完善和丰富现代市场经济条件下行政管理方式的一种理性选择。
在知识经济时代，由于科学技术迅速发展等原因，在社会、经济领域常常有一些新情况缺乏具体的法律规范来调整，加之某些情况下采用单纯的法律手段并不能有效地发挥调整作用，即存在法律低效区域，⑤这时由行政机关主动采取劝告、说服、建议等不直接产生法律效果的非强制性行政指导措施，进行积极有效和灵活机动的干预和调节，乃是必要与明智之举。这样做，一方面可以降低行政成本，另一方面也能更好地满足现代社会经济发展而对公共行政的客观需求。同时，由于政府在掌握经济信息、科技信息、政策等方面的优越性，通过实施行政指导能有效地引导相对人在经济活动中作出正确的行为选择，从而有利于促进知识经济的健康发展。
（二）行政合同制度
行政合同又称行政契约，是指行政机关为了履行行政职能，实现特定的行政管理目标，与公民、法人或其他组织之间经过协商，在意思表示一致的基础上所达成的协议。行政合同兴起的现实基础主要是由于经济的发展带来政府职能的扩张与转变，进而带来政府管理方式上的变化。行政合同作为一种柔和的、富有弹性的管理手段，既不象行政命令那样僵硬，容易窒息个人、组织的积极性；又不象民事行为那样自由随便，难以贯彻国家意志。它比行政命令更能为被管理者接受，更有利于公务的推行；同时，它吸收了民事行为的灵活性而舍弃了其随意性。它是双方当事人的自由协商和行政权优益性的有机统一。政府采用行政合同的方式管理经济，既能实现国家公共行政的目的，又不致于破坏经济活动本身的秩序，这是行政合同能够盛行于今世的魅力所在。行政合同作为一新型的行政管理手段因其具有的民主性、柔和性、非强制性，较大程度地代表了平等、独立、民主、责任、宽容的人文精神，能有效地调动政府与公民双方的积极性，有助于减少摩擦，降低行政成本，提高行政效率，确保行政目标的顺利实现。我国在由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，政府在社会生活中的职能与角色向着宏观管理和间接调控的方向转变，促使政府管理观念与手段的变化，其中一个突出的特征就是在行政领域也开始摸索借助合同方式强化和落实责任，调动和发挥相对人的积极性，以改善行政管理，提高公共财产的使用效率，推动经济体制改革的深入进行。随着知识经济时代的到来，政府对于经济、科学研究、资源开发等领域的管理，若采取简单、强硬的行政命令手段显然难以取得良好的社会效果，而采用行政合同的方式进行管理，可以适应管理对象的自身特点，有利于行政目标的实现。目前，科研合同制度在各国比较盛行，许多国家为完成主要的科研技术开发项目，大都采取由政府牵头参与，通过与科研机构签订合同的形式进行。我国对于重大科技项目普遍实用合同制度，采取行政合同的方式实现科研项目的完成。由于合同本身的特点在于发挥双方当事人的积极性，它可以将正确行使行政职能与调动相对人的积极性、创造性统一起来。行政合同作为体现行政的民主性和公平性的有效手段，行政主体在追求并实现某一行政目标时，没有采取带有命令性和强制性的传统模式，而是在与相对人互谅互让、充分信任的基础上，通过平等相处、民主协商的方式签订行政合同，既能增加相对人在行政管理中的参与民主，也能提高行政效益。
（三）行政奖励制度
行政奖励是指行政机关依法对在增加社会公共利益和遵纪守法方面作出显著成绩和贡献者，给予物质、精神鼓励的行为，它具有强大的教育和导向作用，是现代行政法的产物和重要内容。⑥在知识经济时代，由于知识创新和技术创新能够有力地推动经济与社会发展，往往带来生产力的巨大飞跃，所以对在知识和技术创新过程中作出显著成绩和贡献的公民、法人和其它组织给予行政奖励尤为必要。这样，可以激发他们更加努力地工作，以取得更大的成绩和作出更多贡献。目前，我国涉及到科技方面行政奖励的专门性法律、法规和规章已有一定的数量。如《中华人民共和国科技进步法》、《中华人民共和国发明奖励条例》、《中华人民共和国自然科学奖励条例》、《中华人民共和国科学技术进步奖励条例》、《合理化建议和技术改进奖励条例》等等。但还应进一步完善这方面的法律规范，充分发挥行政奖励制度在推动知识经济发展中的作用。
（四）行政服务制度
所谓行政服务，是指行政机关为了增进社会公共福利、推动经济的发展、维护社会秩序等而依法向公民、法人和其他组织提供各种服务的行为。就行政机关的本质而言，它应该是服务性的，即为社会公众服务。服务是其宗旨，是其根本性的目的，而支配与强制只是手段，是为了达到服务的目的才使用的，这种关系不能被倒置。我国在计划经济体制下，虽然也强调行政活动是为人民服务，但因体制上的原因，无所不包的计划及其不可抗拒性的非常现实，细致地体现了行政活动对公民，特别对企业的支配性和强制性。所谓“服务”，则因计划体制束缚生产力而带来的低效益及生活消费品的贫乏，在很大程度上成了政府活动的抽象的目的和理想化的口号。而在市场经济条件下，政府转变职能就真正体现它的服务性，《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中明确提出政府有“提供服务”的职能。政府为社会公众提供服务不再应是抽象的口号意义上的，而应成为政府的具体职责。如行政机关不向公民、法人及其他组织提供服务，即为失职，依法享有受益权的公民、法人及其他组织可以对行政机关提起行政复议或行政诉讼。在知识经济条件下，政府的服务职能更应强化，政府应利用其掌握信息、资金、政策等优势，及时、准确地为知识的生产者、传播者和应用者提供政策优惠服务、信息服务、咨询服务、中介服务和其他保障性的服务等等，以增强他们创新知识、运用知识和开拓市场的能力，引导他们作出正确的行为选择，提高其决策的科学性，减少其行动的盲目性，以促进知识经济的健康快速发展。（五）行政协调制度行政协调是行政机关基于其职权或职责，为防止或消除社会上人们之间产生的利益冲突，促进人们更好地合作而进行的协调处理行为。在市场经济条件下，作为一种能平息各方利益冲突，尊重各方利益并促使他们达成一致意见的非强制性手段，行政协调的运用是积极有益的。行政机关在市场经济中提供协调，就是要协调经济关系，协调生产布局，以保障经济活动的正常进行，避免造成生产的盲目性和资源的浪费。知识经济是一种高度智力化的形态，知识的产生有多种来源，知识的传播有多种途径，知识的应用有多种形式，这需要社会的认同，需要企业、科研机构和消费者之间的交流与合作；需要有国际间的一些大型的长期性的基础研究项目的参与，还会涉及到基础设施的建设、人才培养和资源合理配置等，这都需要政府进行有效地协调。就我国现有的法律来看，规范行政协调的法律仍然十分粗陋，如对于行政机关如何行使行政协调权缺乏详细的法律规定，这将影响其在现实中的具体操作。因此，要真正发挥行政协调在知识经济中的作用，还需要完备相关的法律规定。
（六）行政扶持制度
所谓行政扶持，是指行政机关为了平衡经济的整体均衡发展，依据有关的法律和政策，向符合条件的企业和其他经济组织在税收、进出口特许、资金投入等方面提供一定的便利或优惠，以促进它们发展的一种行政行为。行政扶持是行政机关根据宏观调控政策而进行的微观调节行为。行政扶持的内容是向扶持对象提供有益其发展的优惠和便利条件，其形式多样，种类繁多，具体可表现为减免税收，减少国有资产占用费，利用国家建立的专项基金提供资金援助，提供低息贷款，在某些权利方面予以特许等。其根本目的是为了全局经济的发展。⑦
在知识经济条件下，行政扶持是一种必要的干预手段，也是行政机关实行宏观经济管理必不可少的方式，它能有效地弥补不发达的知识经济缺陷和减少市场的扭曲，促进知识经济健康发展。因为政府对国民经济的发展有着理性的战略思考，有全局性的发展规划，且财力雄厚，信息全面，它对于整个市场的了解、掌握和洞悉比一般市场主体更深刻、长远。而市场却具有一定的盲目性，纯粹的市场调节具有强烈的趋向性，一些投资少而收益快的产业会受到企业的青睐，而投资大收益慢的产业，如基础研究、前沿学科和有战略意义发明的科研却无人愿意光顾。因此，行政机关在了解、掌握市场的过程中，根据实际情况和经济发展的需要，有针对性地在资源配置、资金分配等方面扶持特定的经济组织和科研机构，以鼓励其从事基础研究和前沿学科等研究，这是政府以其自身优势弥补市场的不足，保持国民经济平衡发展所采取的重要举措。
注：
①华民著。转型经济中的政府〔M〕。太原：山西经济出版社，1998.117-118.
②⑦方世荣。行政法与行政诉讼法〔M〕。北京：中国政法大学出版社，1999.216-217，222
③郭润生、宋功德。论行政指导〔M〕。北京：中国政法大学出版社，1999.33.
④姜明安。行政法与行政诉讼法〔M〕。北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999.247
⑤有学者将其称为“法律沼泽”地带。详见莫于川。行政指导论纲〔M〕，重庆大学出版社，1999.118.
⑥王连昌。行政法学（修订版）〔M〕 北京：中国政法大学出版社，1997.171
