五、党内法规与国家法律的衔接和协调

　　形成完备的法律规范体系和完善的党内法规体系, 不仅要求受调整领域有法可依, 党内法规和国家法律没有缺位、错位, 也要求党内法规体系和国家法律体系内部及其相互之间没有矛盾, 前者主要涉及两者的衔接, 后者主要指的是两者的效力冲突及其解决, 即协调问题。

　　(一) 党内法规与国家法律需要衔接和协调的情形

　　衔接和协调的要求通常发生在需要党内法规和国家法律共同发挥作用的领域。衔接主要涉及两种情形:一种情形是国家法律有规定而党内法规没有相应规定, 以致国家法律没有细化或配套而难以落实, 需要党内法规与国家法律做好衔接的情形;另一种情形是党内法规有规定而国家法律没有规定, 需要将党内法规转化为国家法律的情形。协调意味着无矛盾, 不冲突, 根据前述效力关系, 协调的情形主要指的是党内法规与国家法律不发生矛盾冲突。通常而言, 在党的自身建设活动领域, 党规不得与国法相冲突;在党的领导和执政活动领域, 党规应与国法衔接联动;在党的机关运行保障、特别是机关事务管理活动领域, 党规应与国法保持一致。

　　1. 党内法规需要与国家法律衔接。

　　主要包括两种情况:一是党内法规与宪法的衔接。宪法规定大多抽象、原则, 需要制定法律、行政法规和党内法规加以细化。应该说, 随着中国特色社会主义法律体系的形成和不断完善, 多数宪法规定得到了细化和落实。但是, 党规在细化和落实宪法所规定的党的领导地位等方面明显滞后。

　　二是党内法规与其他国家法的衔接。目前, 党内多以零散的规范性文件或会议决定对法律规定加以具体化, 许多领域还存在空白, 需要与国家法律相衔接。比如, 在目前的国家法律体系中, 已有十余部法律对中国共产党在立法、教育、国防和国家安全等特定领域的领导, 以及党在军队、公司和农村等公私主体内的设立组织及其活动作出了原则性规定, 党内法规应当及时跟进, 制定具体规范承接法律规定。[19]又如, 《国家安全法》确认了中共中央国家安全委员会的法律地位和职责。那么, 中共中央完全可以考虑制定国家安全委员会组织条例和议事规则等党内法规, 与《国家安全法》的规定相承接。当然, 也要看到, 党内法规在与国家法律的衔接方面, 也有大量有益的实践。如《党政领导干部选拔任用工作条例》作为选人用人的党内法规, 规定了国家政权机关领导人候选人产生的条件和程序, 与组织法、选举法等实现衔接, 共同保障“使党组织推荐的人选通过程序成为国家政权机关的领导人员”。《中国共产党纪律处分条例》专章规定“对违法犯罪党员的纪律处分”, 亦是党内法规与国家法律衔接的典型实例。

　　2. 党内法规需要转化为国家法律。

　　主要有以下几种情况:其一, 党章修改转化为宪法修改的情形。中国共产党党章规定了党的性质、宗旨、指导思想、奋斗纲领和重大方针政策, 规定了中国特色社会主义事业总体布局和党的建设总体要求, 其修改往往要求宪法在有关国家大政方针的规定方面做出相应调整。比如, 1992年党的十四大党章提出“建立社会主义市场经济体制”, 1993年八届全国人大一次会议通过的宪法修正案, 把宪法第15条第1款修改为:“国家实行社会主义市场经济。”其二, 其他党内法规转化为国家法律的情形。党内法规集中体现党的路线方针政策, 其中一些需要通过法定程序上升为国家意志, 确保党的路线方针政策落到实处。 (1) 一些领域目前主要由党内法规调整, 条件成熟时需要转化为国法。比如, 按照党管宣传、党管意识形态原则, 新闻宣传多由党内规定进行规范, 将来条件成熟时可转化为国家立法。又如, 反腐败领域, 党内法规发挥了非常重要的作用, 应当把那些经过实践检验比较成熟的法规制度及时上升为国家法律, 更好地推进法治反腐。 (2) 一些领域国家法律尚付阙如, 党内法规发挥着试验作用和引领作用, 条件成熟时相关党内法规需要转化为国法。比如领导干部财产公示制度本应由国家法律调整和规范, 但因国家立法条件尚不成熟, 目前主要由党内法规即《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等予以调整, 并积累改革经验, 一旦条件成熟就要及时转化为国法。又如, 为了遏制“官商一体, 一家两制”的寻租和腐败行为, 上海市率先探索制定了《关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定 (试行) 》, 亦可视作为国家立法探路。 (3) 一些党内法规调整范围涉及党外, 从法治角度考量, 亦需要在适当的时候转化为国法。比如《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等党内法规虽然体现了党管干部等重要原则, 但是由于适用范围涉及党外的公权力机关、团体和人员等, 宜由国法规范和调整。

　　3. 党内法规需要与国家法律协调。

　　主要指党内法规与国家法律冲突或不一致的情形。党必须在宪法和法律的范围内活动, 党内法规不得与国家法律相冲突。但在实践中, 仍有可能发生冲突或不一致。典型的如《地方组织法》规定县级以上的地方各级人大及其常委会有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”, 《中国共产党地方委员会工作条例》规定地方委员会的领导职责包括“对本地区的重大问题作出决策”。这样, 不仅县以上地方人大和地方人大常委会的“重大事项决定权”如何区分未有定论, 而且地方党委的“重大问题决策权”和县级以上地方人大及其常委会的“重大事项决定权”如何区分, 实践中亦缺少标准, 带来诸多问题。

　　(二) 党内法规与国家法律衔接和协调的制度机制保障

　　党内法规与国家法律的衔接和协调, 首先应当在法治统一的框架内, 在宪法至上的原则下进行。中国特色社会主义法治体系是一个统一的整体, 法治统一是中国特色社会主义法治的基本原则。宪法是国家的根本法, 法律的制定应当以宪法为根本依据, 党内法规的制定亦应遵循“宪法为上”原则。保障党内法规与国家法律的衔接和协调, 需要四类制度或机制:一是预防机制, 即避免不衔接、不协调情况的发生;二是发现机制, 以便及时发现不衔接、不协调的情况;三是判断机制, 即判断是否构成不衔接、不协调;四是处理机制, 发挥解决和纠正不衔接、不协调情况的功能。当然, 有的制度可能具有多种功能, 如党内法规清理制度既有发现功能, 又有处理功能。限于篇幅, 本文仅简要列举几个。

　　1. 立法权限界分。

　　明确党内法规和国家法律的立法权限划分, 是保障两者衔接协调的基础。两者的界限多数情况下是清楚的, 党内法规着眼于党内事务和党内关系, 调整党组织的工作、活动和党员行为, 国家法律调整的是国家权力、公民权利和社会关系。但是在涉及党的领导和执政活动时, 两者的界限往往难以界分。正如学者所说:“当下意欲精准界分党内法规与国家法律调整范围在理论和实践上都是困难的, 尤其在涉及党的领导政治原则的情形时, 这种困难尤为明显。”[19]因此, 这一问题仍然有待解决, 或许可以考虑就党和人大、政府、司法机关的关系制定专门法律或者宪法性条文。

　　2. 立法规划制度。

　　党内法规立法规划制度的缺失是造成法规与国家法律不衔接、不协调的重要原因。“长时期以来, 由于党内法规建设缺乏顶层设计和科学规划, 无法形成一个完整的制度体系, 立法缺失与立法重复并存, 各部分之间没有很好衔接, 各项基本制度难以形成体系, 相关配套法规、实施细则不够完善。”[10]2013年11月, 《中央党内法规制定工作五年规划纲要 (2013—2017年) 》发布。这次编制党内法规制定工作五年规划, 在我们党历史上是第一次。[26]这种做法应当形成制度, 并由中央党内法规扩展到部门党内法规和地方党内法规。

　　3. 党内法规备案审查制度。

　　《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等初步建构了事先审核和事后备案审查相结合的党内法规监督制度, 以避免党内法规同宪法法律不一致, 保证党内法规体系内部的统一。但是在备案审查的主体、标准、程序、效力等方面仍有较大的完善空间, 比如可以考虑建立党内法规与国家法律备案审查联动机制。秦前红等考虑到无论是由全国人大常委会或人民法院审查党内法规的合宪性, 还是由党内法规备案审查机构认定党内法规是否违宪都不现实, 提出了设立中央法治监督委员会的设想, 与全国人大宪法委员会衔接联动, 对党内法规合宪性进行审查。

　　4. 党内法规清理制度。

　　法规清理对于解决党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题, 维护党内法规制度内部的协调统一, 以及党内法规与国家法律的衔接协调具有重要作用。党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理, 并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。2012年6月, 中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》, 启动了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理。历时两年多, 通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查, 共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的中央党内法规和规范性文件1178件。经过清理, 废止322件, 宣布失效369件, 二者共占58.7%;继续有效的487件, 其中42件需适时进行修改。[27]

　　5. 党内法规立法后评估制度。

　　立法后评估意在对现行立法做出全面客观的评价, 发现其在实施过程中的问题, 从而为以后法律的立改废提供依据。立法后评估作为提高立法质量的重要手段, 近年来受到立法机关和部门较广泛的采用, 全国人大常委会早在2010年即开展了立法后评估试点工作。党内法规制定机关或相关主体同样可以借鉴这一制度, 对党内法规开展立法后评估, 以利于提高党内法规的制定质量, 其中, 党内法规与国家法律的衔接和协调情况, 自然是评估的一项重要内容。