我国公安机关既是治安行政机关，又是刑事案件侦查机关，集行政权与侦查权于一身。公安行政行为与侦查行为都是由公安机关做出，那么在客观上就可能造成了二者的混淆。另一方面，就两种行为本身而言，都会对当事人产生一直的实际影响。如公安行为中的行政拘留、强制隔离、罚款、没收、查封、冻结、扣缴等与侦查行为中的拘传、监视居住、查封、冻结、扣押等对当事人的人身或财产上的影响是相同的，特别是近年来有的公安机关滥用刑事侦查权，插手经济纠纷。有的当事人借行政诉讼干扰刑事侦查等问题不断出现，更使人们对公安机关行为的性质无法判断。就行政审判而言，依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，公安行政行为是可诉的，而公安侦查行为则是不可诉的。在行政诉讼中，如何界定公安机关的行政行为和侦查行为，为我们正确地审理案件，使当事人获得司法救济具有重要的意义。
所谓公安行政行为是指公安机关根据公安行政法律、法规和规章的规定，为实现公安行政管理任务，对行政相对人所实施的行政处罚、行政强制以及其他行政决定性为，公安行政行为的目的是维护社会治安管理秩序。所谓公安侦查行为则是指公安机关，在刑事案件立案后，依照法律规定进行的专门调查工作和采取的强制措施，其目的是查明犯罪事实，揭露犯罪，证实犯罪。
公安行政行为与公安侦查行为既有联系又有区别，联系方面表现在：1.两种行为都是由公安机关作出的，这是导致这两种行为容易混淆的一个基本原因。2.两种行为对当事人产生的权利义务影响相似。如行政拘留和刑事拘留。3.两种行为的外在表现有一定的交叉。二者的区别主要表现在：1.对象不同。侦查行为实施对象是刑事违法行为；公安行政行为对象是治安违法行为。2.法律依据不同。侦查行为的法律依据是刑事法律规范；公安行政行为的法律依据是治安方面的法律规范。3.形式不同。侦查行为主要是刑事侦查强制措施；公安行政行为主要是公安行政处罚和治安行政强制措施。4.救济途径不同。当事人对侦查行为不服，认为其违法或侵犯自己的合法权益，可以向实施侦查行为的机关及其上一级机关申诉，或向检察院申诉。如果确认侦查行为违法，可依国家赔偿法的规定请求国家赔偿，不能向法院提起行政诉讼。当事人认为公安行政行为违法或侵犯其合法权益，可以向人民法院提起行政诉讼，请求司法救济。
虽然公安行政行为与侦查行为存在诸多不同，但在司法实践中，对具体问题则看法不一。其中一个突出的问题就是，对经刑事立案的行为，相对人以公安机关滥用职权侵害其合法权益为由提起的行政诉讼法院能否受理。不少同志认为：一旦刑事立案，法院就不应受理由此提起的所谓行政诉讼。理由是《刑事诉讼法》第十三条规定，公安机关发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围进行立案侦查。从该规定可以看出，只要公安机关认为有犯罪事实或嫌疑，就有权决定立案，并进行刑事侦查。这是公安机关刑事司法职权的组成部分，不能成为法院行政审判的审查对象。对于公安机关判断事务或出于其他目的乱立案而引起的后果都可以由检察机关监督或由国家赔偿法调整，不需要法院对此进行干预和介入。笔者则认为这种看法有失偏颇。这是因为在不少情况下公安机关刑事立案目的合法性确实存在与侦查目的不一致的地方。借刑事侦查插手经济纠纷的情况不时发生，当事人选择向法院提起行政诉讼也正是出于罪与非罪，是否达到立案标准等方面的重大争议。再者，检察机关对公安机关的监督规定比较简单，并不能对该问题实施有效监督，而走国家赔偿程序则要经过提出赔偿请求，复议，申请作出赔偿决定等冗长程序，不利于对当事人权利的保护。
实践中对公安行政行为和侦查行为认识上的不一致，归根结底说，主要是由划分二者的标准不同造成的。在写这篇论文时，笔者查阅了相关的文章，归纳起来，主要有以下几种观点：一是立案说。这种观点认为，只要是公安机关办理了立案手续而实施的行为，不管当事人有无犯罪嫌疑，不管是否符合侦查的目的，不管形式是否合法，均属于侦查行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上文对这个问题已作了一定的分析，“立案说”显然是一种形而上学的观点，它把认定是否侦查行为的判定权交给了公安机关本身，为其规避行政诉讼开了“绿灯”，损害了行政审判的权威。二是授权说。这种观点认为，凡是刑事诉讼法明确授权的行为，都应认定为侦查行为。也就是说，公安机关实施的行为属于刑事诉讼法明确列举的种类，如监视居住、刑事拘留等，就是刑事侦查行为，反之则不是。这种观点，虽然有可取之处，但它忽视了公安行为的目的性，有的公安机关虽然冠以刑事诉讼法授权行为的名义，但其却是为了达到侦查以外的不正当目的。如有的公安机关受企业委托向外地讨债，公安机关往往明知是一般的经济纠纷，则以经济诈骗为由立案侦查，把当事人刑事拘留或监视居住，从而达到讨回债款的目的。这显然是借刑事侦查名义的违法行为，侵犯他人的合法权益。三是犯罪说。这种观点认为，公安机关的行为是不是侦查行为，主要看当事人的行为是否构成犯罪。当事人的系国内为构成犯罪，则公安机关的行为就是侦查行为，如果构不成犯罪，则是行政行为。
笔者认为，要准确甄别公安行政行为和侦查行为，应当采取综合的、动态的观点。
一、看公安机关是否办理了刑事立案手续。立案是侦查的前提，只有办理了立案手续，侦查活动才能展开。
二、看行为的依据。所实施的行为是否属于刑事诉讼法，或公安部关于公安机关办理刑事案件程序规定等法律、司法解释明确规定的扣押、查封、冻结、追缴等种类，看所实施的行为是否符合法定的程序。
三、看行为的目的。刑事侦查主要是为了揭露犯罪和证实犯罪事实。公安机关要采取侦查措施，不能靠主观臆断，必须有证明嫌疑存在的证据。
四、看公安机关是否存在插手经济纠纷的问题。在现实生活中，公安机关往往以侦查的名义插手经济纠纷。常见的方式是以诈骗犯罪为由采取限制人身自由、查封、冻结、划拨、扣押等强制措施。这主要从当事人之间有无经济纠纷入手，对公安机关的行为进行具体分析，齐其是否针对经济纠纷本身。如果不是针对经济纠纷的则不属于插手经济纠纷。
五、看行为的结果。公安机关在实施侦查行为后是否有后续的工作，即是否将案件移送检察院起诉，或按照刑事诉讼法规定的程序结案。
对公安机关的行为进行综合的判断分析才能对其本质是否属于具体行政行为作出准确的辨别。笔者认为，仅仅这些是不够的，还要采用动态分析的方法。因为，事物都是发展变化的，如果孤立静止地看问题，势必会比较片面。公安机关在办案中，在案件发生时往往不可能对案件本质下一个准确的结论。因为这需要在侦查过程中逐步地去了解，往往案情的变化也会引起公安机关行为性质的变化。有这样一个案例。A公司向公安机关报称，其10万元的银行汇票被B公司的职员抢走，公安机关即以抢劫的案由立案，同时将B公司银行账户上的10万元存款冻结。仅从这时的情况分析，公安机关办理了立案手续，并且采取的措施也是刑事诉讼法明确规定的，也符合侦查目的，该行为应为刑事侦查行为，是不可诉的。但是公安机关冻结后不久，接到法院来函，称A、B两公司存在经济纠纷，该10万元汇票系双方购销货物的款项，要求公安机关予以解冻，但公安机关拒不理睬，反而将该款划拨到A公司账户，最终造成该款无法追回。
现在我们对该公安机关的行为进行整体的分析。公安机关的行为实质上经历了三个发展阶段：一是实施阶段。二是了解案情阶段。法院来函后，公安机关要么将该款移交到法院处理，要么解冻。三是明知故犯的阶段。其明知不属于刑事案件，还要继续采取划拨的强制措施。此时，公安机关的目的也发生了变化，不再是开始的证实犯罪，打击犯罪，而是以此为借口干预经济纠纷，通过表面合法的手段达到实质非法的目的。其本质上即属于滥用职权的具体行政行为，对因此给B公司造成的损失，B公司可以通过行政诉讼来进行救济。
综上所述，准确地甄别公安行政行为和侦查行为涉及到司法审查的范围的确定，他关系到公民、法人和其他组织，在其合法权益遭受侵害后的救济程度，也关系到行政权受司法监督制约的程度，相信随着法律的完善，必将会对此进一步地明确。
马书扬
