「内容提要」：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”这说明对具体行政行为合法性审查是我国人民法院审理行政诉讼案件的一个基本原则。该法第五十四条第（一）项又规定，对于具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。但是，由于我国行政诉讼的起步较晚，行政诉讼所依据的法律法规，特别是行政法律法规还不够健全，造成了我国行政诉讼的不完备。在我国的审判实践中，对如何掌握具体行政行为是否合法，有着不同的理解和看法。再者，随着我国社会的进步，现行的行政诉讼法已越来越不适应社会发展的要求。如何正确理解和把握行政诉讼法的标准，如何面对这些变化，是目前亟待解决的问题。本文具体讨论了我国目前行政诉讼中执行具体行政行为合法性审查原则的现状、缺陷，针对这些现实问题，着重分析了各种不足产生的原因，对如何开展和发展我国的行政诉讼，特别是行政诉讼中对具体行政行为合法性审查原则的规范、发展等问题提出了自己的建议和看法，并穿插介绍了这些建议和看法的现实意义。
「关键词」：行政诉讼 具体行政行为 合法性 审查
我国《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”根据对现行法律和司法解释的理解，具体行政行为合法应当主要用以下标准来衡量，行政主体认定事实清楚，证据确凿充分，符合法定程序，适用法律法规正确，这也是人民法院在审理行政诉讼案件中审查的标准。但在审判实践中，人民法院按照这些标准在具体行政行为合法性审查过程中，由于出现了多种理解，不同程度地导致行政审判标准混乱。
一、我国对行政行为司法审查的现状。
我国对行政法以及行政诉讼的研究起步相对较晚。1989年，在总结前人经验和借鉴当时的国外司法审查标准的基础上，我国颁布实施了《行政诉讼法》。其第五十四条对行政行为确立了七个司法审查标准：（1）证据是否确凿；（2）适用法律、法规是否正确；（3）是否符合法定程序；（4）是否超越职权；（5）是否滥用职权；（6）是否不履行、拖延履行法定职责；（7）是否显失公正。
对在上述审查标准中体现的审查原则问题，理论和实务界存在着多种看法。有的援引《行政诉讼法》第五条的规定，认为法律仅确认了合法性审查标准；有的则认为对滥用职权和显失公正的审查就是一种合理性审查，故认为司法权对行政权的审查属于合法性审查和合理性审查兼而有之，但以合法性为主。
（一）合法性审查的对象。
行政诉讼的标的是行政法律关系，行政法律关系的主体一方是行政机关，另一方是行政相对人，行政法律关系是因行政机关的行政行为而产生的，在行政活动中，对行政相对人权利义务发生影响的是行政机关的行政行为，因此，在行政诉讼中，合法性审查的对象只能是行政机关的行政行为，而不应包括行政相对人的行为。“审查相对人行为是否合法，是行政机关实施行政行为必须弄清楚的问题，而不是行政诉讼的任务。” 2000年3月10日最高人民法院发布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）第一条取消了对行政行为的限制性规定，从广义的角度对行政行为作出了新的规定。“本解释所指行政行为，是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政职权有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应不作为。” 《解释》的这一规定扩大了可诉行政行为的范围，适应了审判实践发展的要求，有利于更好地保护相对人的合法权益，对行政诉讼的健康发展将会起到积极的促进作用。
（二）合法性审查的对象范围。
合法性审查的对象范围是由行政诉讼的受案范围决定的，受案范围反映出法律对行政相对人合法权益保护的范围。从现代法治的要求来看，出于保护人权和对国家公权制约的需要，行政诉讼的受案范围也在随着社会的发展而不断作出调整，总的趋势是受案范围在不断地扩大。早在立法之初，我国的立法机构就对这一点作了充分的考虑：“从保障公民、法人和其他组织合法权益出发，适当扩大人民法院现行受理行政案件的范围……对受案范围现在还不宜规定得太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。” 行政诉讼法第十一条对受案范围作了列举式的规定，应当说，这个受案范围是比较窄的，当初之所以这样规定，是考虑到当时我国的行政诉讼刚刚起步，行政相对人的法律意识还比较薄弱，行政机关由于受传统观念影响对行政诉讼还不太适应，以及人民法院的审判经验不足等因素，这是与当时行政诉讼的实际情况相适应的。随着我国经济、文化的发展和行政相对人法律意识的增强，行政机关观念的转变以及人民法院审判能力的增强，适当扩大受案范围已经具备了现实的条件和基础。正是在这种情况下，《解释》第一条适当扩大了行政诉讼的受案范围，对受案范围作了概括加排除式的规定，使合法性审查的对象范围得以扩大。
（三）行政诉讼的被告范围。
合法性审查的对象范围的扩大是通过两个方面的扩大来实现的，一是可诉行政行为种类的扩大，二是被告范围的扩大，被告范围的扩大更具有直接的现实意义。行政诉讼法第二条规定，行政诉讼的被告只能是“行政机关”，而《解释》第一条规定，行政诉讼的被告为“具有国家行政职权的机关和组织”，这项规定表明行政诉讼的被告除了行政机关以外，还包括其它的“准行政机关”，也就是享有某些国家行政职权的机关和组织，这些机关和组织作出的对相对人权利义务产生影响的行为是“准行政行为”，这种行为也应该成为合法性审查的对象，同样具有可诉性。“可诉行为的主体，既包括机关也包括不具有机关法人资格的组织，既包括具有法定行政职权的机关，也包括法律法规授权的组织，还包括行使行政职权的工作人员。”“不管是组织、机关或者个人，能否成为行政行为的主体，关键在于是否具有国家行政职权”。
二、我国对具体行政行为司法审查的不足。
（一）实行司法审查法定原则以及对行政诉讼范围加以多方面的限制，造成了我国的行政诉讼范围过于狭窄。
1、受案范围的限制。（1）人身权、财产权的限制。从《行政诉讼法》第十一条第一款的规定来看，行政诉讼旨在保护当事人的人身权和财产权， 人民法院只受理行政相对人因行政机关和行政机关工作人员侵犯其人身权、财产权提起诉讼的行政案件。按照我国宪法规定我国公民还享有广泛的其他权利，如政治权利、劳动权、受教育权等，这些权利都是公民享有的基本权利，它是由国家宪法赋予的，并由国家强制力保证实现的真正的权利。公民享有的这些权利即使受到行政机关具体行政行为的侵犯，因为与人身权、财产权无关，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。虽然《解释》已经将受案范围扩大到事实行为，但还不能满足现实的需要。（2）法律明确排除的限制。《行政诉讼法》第十二条和《解释》第一条就明确规定了不得提起行政诉讼的事项。
2、审查范围的限制。对具体行政行为的审查，仅局限于合法性审查。从目前看，合法性审查原则基本排除了合理性审查，人民法院只能根据合法性审查原则来确定具体的受案范围。然而，由于行政行为的复杂性和立法的局限性，不可能把社会生活中可能发生的任何情况都毫无遗漏地详尽地规定下来，由此行政自由裁量行为大量存在。但是，行政自由裁量行为并不是不受任何限制，由行政机关及其工作人员任意作出，它仍应遵循一定的规则，主要是合理性原则。合理性原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了界于自由和随意之间一道必要的防线，默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政行为合法，其结果与我国行政司法审查制度的根本宗旨相悖。
（二）“事实清楚”不应成为行政审判中事实审查的标准。
《行政诉讼法》第五十四条只规定了“主要证据充足”，并没有规定“事实清楚”。其第六十一条规定的“事实清楚”只是对一审法院的要求，对行政机关并没有这样的要求。审理行政案件的传统做法是不仅审查证据，而且查明、确认案件的法律事实，这就造成了两种结果，即可能是法院认定的事实与行政机关认定的事实完全一致，或者法院认定的事实与行政机关认定的事实不一致。如果法院再进行查明事实，行政机关所认定的事实和法院认定的事实交织在一起，甚至可能对被诉具体行政行为中没有认定的事实进行认定，造成法院和行政机关一起审原告的错觉，无法体现行政审判所追求的最根本目标，即保障相对人的合法权益。而且，对相对人作出具体行政行为，这是行政机关的职权，查明案件事实的真相，根据证据认定案件的事实，这是行政的职责，也是法律对行政机关依法行使职权的要求。
那么，法院仅根据证据确认行政机关查明的事实，这样做与“以事实为依据，以法律为准绳”行政诉讼原则是否矛盾？其实这样做不仅不矛盾，而且是与“以事实为依据”相一致的，只是在行政判决书上对法律事实用不同的方式进行表述而已。因为法院认定事实是认定与被诉具体行政行为合法性有关的事实，而不是代替行政机关查明争议事实。 通过对行政机关提供的证据进行确认被诉具体行政行为对事实的认定是否正确，且以此为基础，依照《行政诉讼法》和司法解释的裁判结果和方式进行裁判。
（三）规章及其以下的规范性文件的适用。
通常在审查具体行政行为时除了依据法律法规之外，规章应为参照，有争议的是规范性文件中规定的行政程序是否也看作是法定程序，这是非常关键的问题，因为，如果规范性文件中规定的行政程序不是法定程序，那么行政机关上级设置或自行设置的行政程序就不约束自己的行政行为，对行政相对人设定的程序义务如果确定为有效，这显然是不公平的。在行政机关未按规范性文件规定的程序行政的情况下，法院对是否违反法定程序应该区别对待，一是在未给相对人造成损害时，行政机关按照规范性文件中规定的行政程序行政不能视为法定程序，只应视为内部的办事程序，行政机关未按此程序行政，人民法院不应按照违反法定程序处理；二是在已经给相对人造成损害时，依据行政法的信赖保护原则，保护相对人因为相信行政机关的程序性文件的效力而作出的决定和行为，且行政诉讼的最主要目的是通过诉讼保护公民、法人或其他组织的合法权益，此时应承认该规范性文件的程序规定是广义的法定程序，行政机关未按此程序行政，法院应当按照违反法定程序处理。如在行政机关办理案件时的受理案件程序，行政机关内部规定需经过领导审批程序，有些案件由于工作人员疏忽没有经领导审批，此具体行政行为没有损害相对人时，行政机关和法院不能以未按法定程序为由予以撤销，当具体行政行为已经给相对人造成损害时，相对人有权以行政机关违反法定程序为由要求行政机关予以撤销，法院应予支持。
三、造成目前我国具体行政行为合法性审查制度不足的原因。
我国《行政诉讼法》之所以在规定行政诉讼范围时实行司法审查法定原则以及施加多方面的限制，这与当时制定《行政诉讼法》的指导思想有关。当时主要考虑到我国的行政法制建设还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，《行政诉讼法》规定“民可以告官”有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题。这既考虑到了行政机关开始当被告有不适应的问题，也考虑到了一般群众对提起行政诉讼有不敢告、不会告的问题。应当说，这基本符合我国当时的实际情况。
（一）由于长期以来行政专权思想盛行，民主意识落后，在行政诉讼中，原、被告双方诉讼地位的平等难以做到。行政诉讼与民事诉讼不同，法院对事实问题的调查取证遂称为弥补诉讼地位平等，保障诉讼结构平衡的重要手段。可以说，追求实体真实的职权主义诉讼模式对行政审判的影响仍十分明显，这与我国《行政诉讼法》规定赋予人民法院必要的调查权是一致的。
（二）我国行政机关关注行政程序的观念不强，行政程序方面的法律制度十分欠缺，短期内制定统一的行政程序法典还有很大困难。因此，指望通过严格行政程序最大程度上保证行政机关对事实问题的合理认定尚不实际。同时，行政专横和行政恣意等违法行政现象的存在，在社会上造成公民对政府缺乏应有的信任感，相对人对行政机关认定事实的怀疑就为行政诉讼审查事实问题提供了一种诉讼期待。
（三）我国《行政诉讼法》第四条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”。这一原则要求审理行政案件不仅要审查事实问题，还要审查法律问题。实际上，我国法律制度一直没有区分法律问题和事实问题的传统，而且，从行政机关公务员的业务素质和行政诉讼监督行政的现状来看，我国良性行政法治还是刚刚起步，在行政诉讼中只审查法律问题，既显得仓促，也难以完成监督行政、维护公民合法权益的立法宗旨。有时甚至不能区分法律问题和事实问题。
虽然制定行政诉讼法的目的是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，但是，行政审判在实践中却难以有效地发挥作用。在许多情况下，公民、法人或者其他组织的合法权益虽受到了违法行政行为的侵犯，但由于不属于行政诉讼法规定的受案范围，人民法院往往难以受理。还有一些发生在行政机关与相对人不平等主体之间的案件，由于既不属于行政诉讼范围，也不属于民事案件，当事人陷入了不能寻求任何司法救济的两难境地。因此，我国行政诉讼法所建立的只能说是一种残缺不全的、不完整的司法审查制度，法院只拥有和行使有限的司法审查权，它远不能适应实施依法治国基本方略，建设社会主义法治国家的需要，也不符合我国加入WTO后对我国司法审查制度所提出的要求。
四、对改进我国具体行政行为合法性审查的建议。
《行政诉讼法》实施十多年来，我国行政审判所面临的形势较最初发生了很大的变化。第一，国家行政机关及其工作人员依法行政的意识明显增强，依法行政的水平得到提高，从最初的对行政诉讼不习惯、不适应、有抵触心理，到现在能够理解、支持与配合人民法院的行政审判工作；第二，人民群众的法制观念和法律意识普遍提高，在合法权益受到违法行政行为的侵犯时依法提起行政诉讼的事例越来越多，行政诉讼案件的数量每年都有大幅度的增长；第三，人民法院的行政审判机构和行政审判人员得到加强，行政审判活动日趋规范，法律以及最高人民法院发布的一系列的司法解释构成了较为完整的行政审判规则，行政审判已经发展为人民法院的三大审判工作之一。
当前，我们所面临的最为主要的问题并不是要将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围；而是要借鉴国外规定司法审查范围的通常做法，从根本上废除司法审查法定原则以及对行政诉讼范围规定的各种限制，将所有的具体行政行为都纳入人民法院行政诉讼的受案范围，使人民法院对行政机关依法行使行政职权实施全面的审查和监督。
（一）建立完整的司法审查制度，扩大相对人受保护权利的范围。
1、建立完整的司法审查制度是促进行政机关依法行政的需要。依法治国、建设社会主义法治国家的关键在于国家各级行政机关及其工作人员都能够做到依法行政。依法行政的基本含义是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之约束 .依法行政是对行政机关行使行政职权的一项全面的要求，是行政机关在任何时候、任何情况下都必须始终遵循的一项基本原则。从司法审查的角度来说，依法行政的内容还应当包括司法权对行政权进行全面的审查和监督，任何权力特别是行政权在任何时候都应当受到监督和制约，如果说行政机关的一些行政行为要接受法院的审查和监督，而另一些行政行为可以不接受人民法院的审查和监督，这显然不符合依法治国的宪法原则和依法行政的要求。
2、建立完整的司法审查制度是保护公民合法权益的需要。我国公民享有广泛的合法权利，除人身权、财产权外，按照宪法规定，还享有政治权利和其他权利。保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。权利的保障除了需要有完善的民主机制保证外，另一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制，保证相对人的人权和其它合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济。然而，行政诉讼作为行政法律救济的主要手段，它所保护的权利仅限于法定的人身权和财产权，而政治权利和其它权利却排除在外。监督行政机关依法行使行政职权与保护公民合法权益是司法审查制度不可或缺的两个重要的方面，人民法院监督行政机关依法行政应当是全面的监督，人民法院对公民合法权益的保护也应当是全面的保护，法治原则不允许留下任何监督或者保护的空白。所以，为适应人民法院行政审判工作的需要，应立即着手对《行政诉讼法》的修改，摒弃保护权利的限制，扩大相对人受保护权利的范围，确保行政诉讼与行政复议受案范围的统一。
3、建立完整的司法审查制度有充足的宪法依据。我国与西方国家的国情不同，我国不实行三权分立。人民代表大会是我国根本的政治制度，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。但是，我国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”。从该条的表述来看，它所使用的“任何”这一措辞有特定的含义，实际上包括了国家各级行政机关和行政机关工作人员作出的所有违法的行政行为，都应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，并无任何例外和特殊情况的排除。
（二）合法性审查原则应包含合理性审查内容，自由裁量行为也应该且必须接受司法监督审查。虽然我国《行政诉讼法》仅明确规定了法院对具体行政行为的合法性进行审查，对合理性问题规定不甚明确，但目前较为一致的观点认为，我国对具体行政行为的司法审查是以合法性为标准，对显失公正的行政处罚和滥用职权行为可适用合理性标准。
1、将行政合理性内容全面纳入司法审查的必要性。
（1）合理性原则是现代社会行政法制发展的必然要求，是合法性原则的更高体现。合法性原则是行政法制首要的基本的原则，其涵义是指行政权力的设定、行使，必须依据法律、符合法律，而不得与之相抵触。由于行政管理活动的纷繁与复杂，立法不可能通过严密的法律规范来约束一切行政行为，大量的行政事务只能由行政机关在其职权范围的一定幅度内“灵活”处理，自由裁量行政行为由此产生。但与此同时，由于行政裁量较少受到法律的约束，行政主体在行使行政职权过程中滥用自由裁量权的现象在不少地区和部门广泛地存在。自由裁量权的过度膨胀，客观上造成了对行政法制的破坏。随着社会民主与法制的健全与发展，对自由裁量行为应有所限制日益成为社会及公民对政府的普遍要求。正是在此需求下，行政合理性原则产生了。合理性原则从实质性方面对自由裁量行为提出了要求，即要求行政决定内容客观、适度、符合理性。尽管现行《行政诉讼法》没有直接提出合理性审查问题，但对显失公正和滥用职权审查标准的规定，已经在实质上承认并初步确定了合理性审查原则。根据《行政诉讼法》第五条的规定，按“违法”概念的扩大解释，不合理行政行为即不合法律之目的和精神，在该意义上，具体行政行为是否合理也应纳入司法审查的范围。《行政诉讼法》规定法院审理行政案件，依据法律法规，参照规章。如何看待和处理规章以下的规范性文件实际上也是个合理性审查的范畴。
（2）《行政诉讼法》规定，对行政机关滥用职权和行政处罚失显公正的，可以判决撤销和变更。实际上承认了对具体行政行为合理性司法审查的必要性，但这一范围还远不能适应行政诉讼的实际需要。仅就行政行为显失公正来说，并不仅仅存在于行政处罚中，由于缺少明显具体的程序限制等原因，在行政许可、行政征收等行为中因随意裁量而造成的不公正行为更为广泛的存在着。行政主体只有合法合理地行使自由裁量权，才能达到提高行政管理效能，维护行政法制的目的。随着社会经济文化的发展，人类生存空间的拓展，社会生活的日益丰富，各级政府的行政管理职能在相当长的时间内只会绝对增加，与此相对应，作为行政权重要内容的自由裁量权也会绝对扩大。如果不能对此实施有效的控制和监督，则滥用此权力的上述“自由”条件在很大程度和范围内将转化为可能。如此，则是对行政法制的极大威胁和破坏。
2、将行政合理性内容全面纳入司法审查的标准。
根据行政法对行政行为合理性原则的要求，对其司法审查应在此基础上从以下几个方面着手：一是行政自由裁量行为必须符合法律授权的目的。二是行政自由裁量权行为，必须建立在正当考虑的基础上，并符合情理。三是行政自由裁量行为之间应保持一定的连续性，以使其作出的自由裁量行为具有可预见性。行政机关一旦确立了某些标准、原则，它本身也必须遵守，除非有充分的理由否定这些标准和原则的合理性和合法性。坚持同等情况同等对待，此标准和原则在行政许可、行政征收等行为中显得尤为重要。四是行政机关必须对合理性问题负举证责任。因为在自由裁量权范围内怎么合理处罚，公正处理，一般涉及到行政管理方面的一些专业技术、专业知识问题，由行政机关负举证责任是合理的，同时也是符合《行政诉讼法》规定的。 五是对于法律、法规适用问题，除涉及公共政策的选择、技术性法规的解释外，法院应进行完全审查，审查行政机关是否越权、是否违反法定程序、适用法律法规是否正确等问题，对于关涉重大政策导向、涉及国家利益或者公共利益等事项，基于宪法对司法权和行政权的分工与界定，法院只应进行合理性审查，不得对之做出深度判决。 法院对行政自由裁量行为的审查，是以维持、撤销为主要判决方式，并可以责令被告重新作出具体行政行为来补救，变更只在特定的情况下才适用。因此，法院对行政自由裁量行为的审查仅限于监督，不会造成越权行政。
《行政诉讼法》的颁布和施行，在我国行政法治道路上迈开了可贵的第一步。现在，依法治国，建设社会主义法制国家已载入宪法。而依法行政是依法治国的核心内容和必然要求。实践证明，作为行政法制监督机制的司法审查制度——行政诉讼，对于促进行政管理的合法、合理乃至构筑行政法治秩序和规范行政法律规范的作用和效应是其他行政法制监督机制和制度难以替代的。可以预见，随着行政诉讼司法审查的范围和内容的逐步扩展与丰富，行政诉讼在促进行政主体行使行政管理职权中必将更加注重其行为的合法性、合理性和规范化，并进而为推进我国依法治国进程发挥更大的作用。
总之，具体行政行为合法性审查作为行政权与司法权之间的调节阀，既不能过于宽松，也不能过于严格，必须结合行政案件涉及问题的性质，确立灵活的司法审查标准，以期达到既保护行政相对人的合法权益，又促进行政机关依法行政的社会效果。
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江苏省金坛市人民法院·蒋华
