近年来一些法院在行政审判实践中积极探索行政诉讼的协调制度，尝试引进协调办案这一新的结案方式，用于化解越来越复杂的行政争议，使得一大批行政诉讼案件得以“案结事了”，有效地缓解了公民和行政机关之间的关系。与此同时，理论界对于构建行政诉讼协调制度的呼声也因此愈来愈高，一些专家学者建议在行政诉讼法修改中引入行政诉讼协调制度，使原告、被告与法院三方都能受益。2006年肖扬院长在全国高级法院院长座谈会上明确指出：“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律、不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式促使当事人和解。”虽然行政诉讼法规定行政案件不适用调解，但协调、和解这类带有调解实质的纠纷解决方式越来越频繁地出现在行政诉讼之中。为此，笔者结合审判实践，根据行政诉讼案件协调的现状、存在的问题，谈一下自己对行政诉讼协调的案件类型、原则、程序和结案方式的认识。
一、当前协调结案的状况
根据本市两级法院统计，与去年同期比较，今年行政诉讼协调结案数大幅度上升，这说明当前诉讼协调在行政诉讼中被越来越多地运用，越来越为审判实务界重视。从协调结案的案件类型看，多为与群众切身利益相关涉及财产权类的行政案件。协调结案的主要方式仍然以协调方式达成和解由原告或上诉人撤诉，主要有以下几种情形：一是具体行政行为有一定的瑕疵，不适宜判决撤销或者确认违法的案件；二是不履行法定职责案件，通过法院协调，行政机关依法履行了义务，从而及时化解双方矛盾；三是行政赔偿案件，通过协调，当事人的权益得到有效的保障；四是行政裁决案件，通过协调涉及民事权益的双方当事人达成和解，彻底解决争议；五是涉及自由裁量权的行政案件，在自由裁量的范围内进行协调，化解矛盾；六是法律和政策界限不清的案件，涉及群体性的、矛盾易激化的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件，法院根据合法、自愿，公平、公正和主要事实清楚的原则，组织双方当事人进行协调，在认识一致的基础上，对公权力和行政相对人的权益进行利益的衡平，促使原告、上诉人撤回诉讼，彻底解决了行政纠纷，及时有效地化解了官民矛盾，减少了当事人讼累，节约了诉讼成本，提高了诉讼效率，在司法实践中逐渐被广泛的运用，取得了良好的社会效果。
二、协调结案存在的问题
由于调解在行政诉讼中缺乏法律依据，协调案件适用的范围，协调结案的方式，协调案件的执行等方面存在诸多问题。
（一）协调结案方式没有法律依据。由于行政诉讼法规定行政案件不适用调解，使得法官所做的协调和解工作始终处于“暗箱操作”状态，在诉讼中不能反映法院的工作量。行政纠纷虽然通过协调得到了解决，但是结案方式却没有法律依据，多数法院的做法是以裁定准予撤诉的方式结案，这一结案方式无法应对多种多样不同情况的协调案件。
（二）协调协议不能及时履行的，事后对当事人没有法律约束力。由于行政诉讼法禁止调解，对协调和解也未作任何规定，法院在开展协调工作时缺乏法律依据，当事人通过协调达成的和解协议不能经法院依法确认，一旦原告撤诉，如行政机关不履行事前承诺，对其也无法制约，原告将求助无门。如一治安处罚案件，被诉处罚决定程序违法，被告为避免败诉与原告协议不执行对原告的拘留，原告撤诉，但是过了六个月之后被告执行拘留。原告向法院反映，法院无奈。
（三）随意扩大协调案件的范围，侵犯行政相对人的利益。对不应纳入协调范围的羁束性案件也进行协调，协调时采取“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等办法，一旦见到和解协议，不加审查一律准予撤诉，这种协调不但违背了自愿调解的原则，也背离了行政诉讼对行政行为进行合法性审查，监督行政机关依法行政的目的，侵犯了行政相对人的利益。如处罚决定定性错误的，本不该处罚，由重协调轻，相对人虽然没有异议，但是已经属于违法协调了。
（四）协调案件缺乏有效的司法监控，导致公权力的滥用。有的行政机关为免于承担败诉责任，会以牺牲公共利益或他人利益为代价，换取原告的和解，从而达到撤诉息讼之目的。而法院对当事人达成的和解协议缺乏必要的司法审查，易放纵公权力的滥用。
（五）案件的审限过长，影响审判效率。协调意味着法官需要做大量的说服、教育、解释、沟通的工作，甚至需要做和解协议的履行工作，特别对于一些矛盾易激化的案件、涉及群体性案件有时还需要进行“冷处理”，这势必增加法官的工作量，拖长案件的审限，影响审判的效率。
三、协调适用的案件类型
在行政诉讼中适用调解由于没有法律上的依据，在实践中对于哪些案件适用协调方式结案存在着不同的认识。明确哪些案件可以适用协调、和解，哪些案件不能适用，有利于司法统一，防止协调制度适用的随意性，限制法官的自由裁量权。笔者认为，可以适用协调的行政诉讼案件可归结为以下5类：
1、行政裁决案件。行政裁决是行政司法权的具体表现。行政机关在行政裁决中不但要作出行政决定，而且要解决民事争议，由此形成的法律关系不是双方法律关系而是三方法律关系。在行政诉讼中，当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其目的在于实现其民事主张，民事纠纷双方当事人会始终围绕着自己民事权益的有无及多少来争论行政裁决的合法性。法院判断行政裁决是否合法，也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间的民事权益的处分是否正确合法为准。人民法院在审理这类行政案件时，一旦发现行政裁决不合理，往往陷入困境，判决维持，不合乎情理；判决变更，《行政诉讼法》没有赋予人民法院直接变更权；判决撤销让行政机关重新处理，不能及时解决双方当事人之间的民事纠纷，反而可能引起循环诉讼。在这种情况下，人民法院通过协调，由民事纠纷双方当事人达成和解或由行政机关主动变更、撤销显失公平的裁决，让原告撤诉，则可比较圆满、彻底地解决涉案的行政、民事争议。
2、行政不作为案件，即不履行法定职责案件。行政机关不履行法定职责的案件，主要涉及工商、卫生、公安、土地、房产以及社会保险经办机构等行政领域，实践中常常表现为行政相对人申请行政机关履行某项法定职责，行政机关拒绝履行、拖延履行、不予答复、不予给付。相对人如果起诉，其诉讼请求必然是请求法院判令被告行政机关履行其法定职责。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的，对于拒绝履行的行政行为，只能判决撤销，并责令其重作。对拖延履行，不予答复的，只能判决在一定期限内履行；对于要求给付抚恤金、养老金等具有给付内容的，只能判决在一定期限内给付。显然，这种诉讼程序对于迫切需要从行政机关履行法定职责中获益、获得救济的行政相对人来说效率太低，如果通过协调，行政机关主动在诉讼中履行其应当履行的职责，对于行政相对人来说无异雪中送炭，及时解决了其需要解决的问题，对行政机关来说也是及时纠正了其违法不作为，对双方显然是一种比较好的纠纷解决方式。
3、行政自由裁量权类案件。行政处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出的，在实践中有些行政机关存在着“高罚低收”“议价行政”的问题，这样在行政诉讼中，就存在协调的余地。法院可在自由裁量权范围内进行协调。如对拘留、罚款、停业整顿、劳动教养等具有不同幅度的行政处罚行为，通过人民法院主持协调，行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与行政相对人达成和解，以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为，化解了争议，既提高了行政效率，也减轻了相对人的诉累，符合处罚不是目的的行政管理理念，既不违背行政的合法性原则，又可以尽快地恢复行政管理秩序。通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪，促使相对人自觉遵守法律，履行法律规定的义务，从而也树立和提高行政机关和司法机关的执法公信力。
4、行政赔偿案件。行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出明确规定，从司法实践来看，行政赔偿案件的调解往往是根据查明的事实，分清责任，由法官向赔偿诉讼中的请求权人释明赔偿的标准，在此基础上，行政赔偿请求权人可以放弃或处分自己的赔偿请求权。所受损失经过计算，是否全部赔偿及赔偿多少，都可以协商，公平合理解决。但是行政赔偿案件调解的结果往往是对受害人赔偿数额的减少，在现行已经很低的赔偿标准下，还要降低赔偿数额，不利于保护公民,法人和其他组织的合法权益，笔者认为，这个问题也应当是下一步修改《行政诉讼法》时应注意的。
5、行政合同案件。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”。这一重要修改，将行政合同纳入了行政诉讼范围。目前我国较为典型常见的行政合同有：国有土地出让合同、临时用地合同、计划生育合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少，但是随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生，而通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看，能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类：①认为行政机关不履行行政合同义务的；②对行政机关实施的合同违约制裁不服的；③对行政机关单方变更或解除行政合同不服的；④对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的；⑤对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。「1」
另外，不适用协调的主要有两种情形：一是法律或规章明确规定了行政机关作出决定的条件和方式，行政机关没有自由裁量权的案件；二是对法律、法规明确规定为“无效”、“不能成立”等具体行政行为提起诉讼的案件。「2」
四、协调结案的原则
（一）合法性原则
协调案件既要遵循程序法的规定，又要符合实体法的要求，还要考虑合理性。双方最终达成的和解协议不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益。不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的协调受到限制，法律中有明确限制性规定的，必须在法律规定的范围内进行协商，法律没有限制性规定的，协调不得损害公共利益和他人合法权益。羁束行政行为一般不宜适用协调，法律规定了明确的行为要求，行政机关不存在自由选择的可能，自然也无处分权，一旦协调，将对国家公共利益或他人合法权益造成损害。如有固定标准的行政征收行为引发的诉讼，则不宜协调。行政诉讼的根本目的，是通过监督行政机关依法行政来保护公民、法人和其它组织的合法权益，这种监督功能和保护功能应是统一的。
法院在协调前，应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行协调。很多情况下，依法协调及时保护了公民、法人和其它组织的合法权益，也就监督和促进了行政机关的依法行政 .反之，如果在诉讼中“和稀泥”，搞无原则协调，以牺牲公共利益或他人利益换取和解，或者超出自由裁量权的范围、超出职权范围，明知“违法” 进行协调，法官在明知具体行政行为定性错误应予撤销的情况下，进行处罚轻重的协调，则既放纵了行政机关枉法行政，也不利于行政相对人利益的保护。
（二）自愿原则
协调案件应出于自愿，协调的本质在于始终尊重当事人意志。协调程序的启动及协调过程中，应充分尊重行政主体与行政相对人的意愿，人民法院不得强迫任何一方接受协调。在行政诉讼中，适用调解由于没有法律上的依据，在实践中出现了某些法官“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等现象，「3」这种协调不但违背了自愿的原则，也导致了多年来撤诉率、特别是非正常撤诉率的居高不下。由于行政诉讼的特殊性，行政管理相对人对行政机关具有惧怕打击报复等心理，在协调时尤其要注意行政机关是否依权向原告施压，原告接受协调是否出于自愿，法院更不应用明示或暗示的语言、行为给原告施加压力做协调工作。在行政诉讼中，这种观点，尤要克服。要防止法官的恣意，法官提出协调意向，做一定的调解工作都是可以并且理当提倡的，但最终的协议须双方当事人认可，经当事人同意。
（三）适度协调原则。
行政诉讼法除具有保障行政相对人合法权益的功能和价值取向外，同时又要保障行政机关依法行政。“高效率是现代行政的一个重要标志与要求，法院对有关行政案件的调解理应富有效率。”「4」因此行政诉讼中的协调不仅要坚持合法性原则，与民事诉讼相比必须还要适度，不能久协不决，影响行政效率，实在调不成的，当以裁判形式尽早结案。也就是说，法官在审理行政案件的时候，必须在查清事实，明确责任的情况下，对双方当事人的诉讼请求和利益进行衡平，选择适当的方式和合适的切入点，适度进行协调。不能“以拖压调”，久调不决。
五、行政诉讼协调的程序和结案方式
由于行政诉讼没有协调、调解的法律依据，所以，协调案件没有相应的程序要求。协调的提出、协调的原则、可以协调的案件类型、协调结案的方式均无相关的规定，属于审判实践中探索的内容，各地掌握的标准也不尽一致。原来由于受行政诉讼不适用调解的影响，协调案件的材料一般不入卷，协调案件时所做的工作在诉讼卷宗中不显示，更不能在裁判文书中显示，结案方式一律采用裁定准予撤诉。近两年协调案件的呼声越来越高，协调案件逐渐由“地下”转为“地上”，为适应审判的要求，各地均在积极探索诉讼协调的程序和结案方式。笔者谈一下自己在此方面的粗浅认识。
（一）行政诉讼协调的程序。
1、协调的提出。协调的意向可以由当事人提出，也可以由法院主动提出。对具体行政行为合法性审查的要求，行政诉讼协调案件应该坚持合法性原则，协调之前，应当查清事实，明确当事人争议的焦点，分清双方的权利义务。在此基础上无论是当事人提出还是法院依职权进行协调，均可以依笔录的形式记载入卷，或者将当事人的书面申请入卷。启动了协调程序之后，在庭前、庭审中、庭后均可以进行协调。
2、协调的进行。立案前可以进行指导协调 ，由接待人员解答相关问题 , 根据当事人的诉讼标的是否可诉，诉讼目的是否能够达到，告知其诉讼风险和成本，让其衡量利益得失，劝导当事人尽量自行协商解决，慎重选择诉讼。立案后开庭之前，根据原被告的诉辩理由及提供的证据，组织证据交换，发现案情简单且能查明的，在确定双方的争议焦点之后，为尽快达到原告的诉讼目的，减轻当事人和法院的诉讼负担，应及时进行协调。这类案件一般是一些给付类型的案件，不履行法定职责的案件，以及一些起诉超期、原告不具备诉讼主体资格等不具备起诉条件的案件。
在庭审中，法官可以根据庭审查明的情况，审时度势，多做一些法律释明工作，促使被告主动改变或撤销其违法行为，促成缺乏法律依据的原告止诉，抓住机会引导当事人进行协调。如果庭审中出现了协调的机会协调不成或需要时间进一步协调，尽量不当庭宣判，庭后可以多次做工作，做工作时要讲究策略和方法，善于借助“外力”，采取灵活多样的方式进行协调。另外，一审、二审期间均可进行，但着重点不一样。一审期间，因行政机关可以改变原具体行政行为，调解的成功率会更高。二审期间，法院不仅要审查原具体行政行为是否合法，还要审查一审法院认定事实和适用法律是否正确，且面临二审被告不能改变原具体行政行为的不利条件，调解难度大一些。二审协调后的结案方式除可以裁定准予撤回上诉的之外，如何处理一审的裁判也是摆在审判实践中的一个难题。
3、行政诉讼协调案件仍应采用合议制。《行政诉讼法》规定行政案件实行合议制审理，协调时亦应采用合议制，以便对案件的事实和适用法律作出最准确的判断，发挥每个审判人员协调案件的优势，充分利用集体的智慧和力量。另外，合议制也可以发挥监督的作用，防止个别办案人员为私利而违法调解。「5」
（二）协调结案的方式。
结合审判实践，笔者认为目前协调结案的方式主要有以下几种：
1、一审裁定准予撤诉
目前裁定准予撤诉是协调案件最常用的也是唯一有法律根据的结案方式（行政赔偿可制作调解书除外）。行政机关与原告协调后达成和解意见或行政裁决案件所涉及民事纠纷的双方当事人达成协议后，原告主动申请撤诉的；还有一些社会影响大、矛盾尖锐的案件，判决的社会效果不佳，法院通过协调解决纠纷后，说服原告撤诉的，法院裁定准予撤诉。笔者认为，准予撤诉的裁定书中应当对协调的内容予以确认，如果协议已经履行完毕还应当作出说明，作为纠纷已经解决，准予原告撤诉的理由体现出来。
2、二审时协调结案的方式
（1）裁定准予撤回上诉。当事人不服一审判决，二审时通过协调上诉人达到目的，申请撤回上诉，这是二审时合法的协调结案方式。裁定中应当载明协调的内容。（2）协调结果需改变一审裁判，在二审裁判中确认协调结果，同时对一审作出改判。（3）对一审原告胜诉，上诉人在二审中通过协调达到诉讼目的，而一审原告的问题也能得到解决，原告同意撤回起诉的，二审以采取裁定撤销一审判决，准予一审原告撤回起诉。
笔者认为，修改行政诉讼法时，应当确定调解结案为法定结案方式，根据协调笔录或当事人提交给法庭的和解协议，制作格式化的法律文书“调解书”。这是行政诉讼调解制度建立的标志。
参考书目：
「1」刘伟光 ：《试论我国行政审判中调解制度的适用范围》，《福建法学》网络版,2003年8月31日。
「2」叶德武、汪本雄、黄金波、肖杰著“行政诉讼协调制度若干问题研究”， 载《中国法院网》，2006年10月16日。
「3」刘国海：“论调解制度在行政诉讼中的适用”， 载《中国法院网》，2006年9月26日。
「4」冯其江著“行政审判调解之运作与检讨”， 载《中国法院网》，2006年1月5日。
「5」王彦著“调解与行政诉讼制度创新”，载《行政执法与行政审判》2004年第2集（总第10集）。
孟丽
