对这起刘甲不服房地产登记行政诉讼案件，笔者认为有如下问题值得思考：利害关系人作为原告，其主体资格有无法律规定？本案是否超过了诉讼时效？法院对房地产登记行政案件审理对象如何把握？对违法房地产登记行为进行审理后应适用何种裁判方式？
一、行政诉讼原告主体资格的法律规定
行政诉讼原告的主体资格，是指什么人可以自己的名义向人民法院提起诉讼，请求法院审查具体行政行为并作出相应的裁判。只有具备这种资格的人，在其起诉符合法律规定的条件（如诉讼期限，法院受案范围等）时，才能够启动行政诉讼程序，而不具备如此资格的人，则不存在启动诉讼程序的可能性。在什么情况下，公民、法人或者其他组织才能够提起行政诉讼呢？《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第四十一条作了明确规定。第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”；第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”为进一步明确原告主体资格问题，最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第11条至第18条作了具体的规定。《若干解释》对于原告主体资格理论有所发展，主要表现之一就是将“有法律上利害关系”这一概念作了扩大解释。将相邻权人和公平竞争权人、与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系的人、在复议程序中被追加为第三人的人、要求主管机关追究加害人法律责任的人、与撤销和变更行为有法律上利害关系的人，都视为与被诉的具体行为有法律上利害关系的人。①其中第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”有法律上的利害关系，这是原告主体资格的本质特征，是《若干解释》对实践经验的高度概括，对于指导法官判断原告资格具有十分重大的影响。对这一概念如何理解？湖南省高级人民法院院长江必新将其概括为：“公民、法人或者其他组织能够证明自己与被诉的行政行为具有其他公民、法人或者其他组织不具有的特别的利害关系。”②从上述规定能够推理出一个结论，那就是对当事人权利义务产生了实际影响即为有法律上利害关系。判断原告有无主体资格，可以从被诉的具体行政行为对当事人的合法权益是否产生了实际的影响来判断。如果产生了实际影响，就有主体资格；反之就无主体资格。原告的起诉资格问题，在某种程度上反映着司法审查的广度和深度，行政行为直接影响当事人的合法权益，而且合法权益受到侵害或者影响比较明显的，当然具备原告的诉讼主体资格。经济发展状况、社会认知程度、民主法制水平都会对司法审查的广度和深度产生一定的影响，正如行政诉讼法施行以来行政诉讼受案范围一样，是可变的、与时俱进的。本案中，刘甲对城中解放街121号房屋拥有生效法律文书确定的房屋所有权和土地登记部门确认的宅基地使用权；该房屋产权分户后发火烧毁，房地产登记部门对刘甲兄弟二人的房屋所有权证未予注销，且刘甲也部分出资（红砖）与刘乙共同在原宅基地上恢复建成了平房，双方的租赁关系客观存在。可见城中解放街121号房屋仍系刘甲、刘乙共同共有，在刘甲没有共同申请的情况下，刘乙单方面去办理了变更登记。房地产登记部门未尽审核注意义务，将该房屋误登在刘乙一人名下，显然侵犯了刘甲的合法权益。因此刘甲不服房地产登记部门的颁证行为提起行政诉讼，当然具备原告诉讼主体资格。
二、本案的诉讼时效问题
对当事人不知道具体行政行为内容的，其起诉期限的计算及最长起诉期限如何，法律有无相关规定？正常情况下，行政机关作出具体行政行为，应当告知相对人该具体行政行为的内容。同时，相对人的起诉期限也要以相对人知道具体行政行为内容之日为起算点。这是因为行政机关作出具体行政行为的目的，就是为了对相对人的权益产生影响，要么对相对人赋予权利，要么对相对人设定义务。因此，这种影响或结果只有相对人知道具体行政行为的内容时才能开始具有效力。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政复议机关作出复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”很显然，行政机关的具体行政行为内容只有在送达当事人之后，才能对当事人发生法律效力。如果未送达当事人或者只送达一方当事人的，应视为行政程序未完成，对当事人不具有约束力。应该说，行政法律文书（具体行政行为）发生法律效力的时间是起诉期限开始计算的时间。但实践中经常发生行政机关不告知相对人具体行政行为的内容，待相对人知道具体行政行为内容时，已超过起诉期限，无法行使诉权。《若干解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本解释从审判实际出发，参照《民法通则》的规定，特将当事人的最长起诉期间分二种情况予以规定：1、涉及不动产的，起诉期限从作出具体行政行为之日起最长不得超过20年。涉及不动产的主要是有关房屋所有权、使用权以及土地、林地自然资源等问题。2、其他涉及不动产的，从作出具体行政行为之日起，起诉期限最长不得超过5年。值得我们注意的是，在行政机关既未告知当事人诉权和起诉期限，又未告知当事人具体行政行为内容的情况下，属于本条规定的20年诉讼时效期间。就本案而言，刘甲的确不知刘乙单方面办理了房屋变更登记手续，也即不知道房地产登记部门作出了什么具体行政行为，其提起行政诉讼显然适用《若干解释》第四十二条之规定，不能适用该解释第四十一条2年起诉期限的规定。
三、对房地产登记案件审理对象如何把握
行政诉讼案件的案由，反映了作为司法审查对象的行政行为的种类。以不服房地产登记作为该类案件的案由，说明审理的对象为房地产登记机关颁发房屋所有权证的行为，也从房地产权证的角度来思考相关法律问题。在此类案件中，具有法律意义的行为是房地产登记行为，也就是说，只要登记行为作出，是否颁发房屋所有权证，对当事人的权利义务没有法律上的影响。行政机关对不动产予以登记，使他人知晓不动产的权利状况，同时也为权利人行使权利提供便捷。颁发的房屋所有权证书，是相对人享有权利的书面凭证，也是作为登记机关进行房产登记的附随义务，是房地产登记行为在程序上的自然延伸。本案应审查哪一个行政行为的合法性呢？从外在表现形式来看，现在对外生效的行为是变更登记行为（第0104028号房屋所有权证），应审查该行为的合法性。但以该行为作为审查对象，不能为利害关系人有效提供救济。因为前一登记行为违法（第0103038号房屋所有权证），按照《若干解释》的精神，法院只能判决确认将房屋登记在刘乙名下的登记行为违法，对于后一登记行为（第01014028号房屋所有权证），因不属于本案的审查范围，自然无法判决撤销，刘甲也没有直接达到诉讼目的。笔者认为，可从登记行为效力的角度出发来考虑解决上述问题。从登记行为的外在表现形式来看，登记在刘乙名下的前一登记行为和后一登记行为确实是两个行政行为，应分别诉讼。但从登记的效力来考虑，房地产的权利人只有一个，是由前一登记行为确认的，后一登记行为是前一登记行为效力的延续。对利害关系人刘甲而言，在法律上确认房屋权利的登记行为只有一个，即将房产登记在刘乙名下的登记行为。因此利害关系人对登记的产权人有异议而提起行政诉讼的，应将前后两次登记作为一个行政行为来审理，即在实体、程序方面审查前一登记行为是否合法。
四、违法房地产登记行为的裁判方式
笔者认为，法院对房地产登记行政行为的审查应把握好一定的限度，其审查的重点应是房地产登记机关颁证是否具备《城镇房屋所有权登记暂行办法》（城乡建设环境保护部1987年4月21日发布，1991年1月1日起施行。因上述登记行为发生时适用该办法）规定的应否登记或不予登记的实质要件。如果刘乙提供的两个房屋所有权证原件、刘甲户口本复印件、刘甲放弃房屋所有权的“赠与协议”均属实，仅仅是刘甲没有共同申请登记的情况下，房地产登记机关未经初审、复审程序和审核注意义务，直接将城中解放街121号房屋登记在刘乙名下的话，该登记具体行政行为程序违法是很显而易见的。因为按当时的法律、法规，刘乙申请登记已经符合颁证的实质要件。如《暂行办法》第八条规定：“登记机关依照申请人的申请进行产权审查，凡房屋所有权清楚，没有争议，符合有关法律规定和政策，证件齐全，手续完备，应发给房屋所有权证”。也就是说房地产登记部门给刘乙发证是依法行使法定职权之行为。法院若以行政登记的事实不清，主要证据不足为由，判决撤销行政登记行为的话，房产登记机关往往感到不公平，因为如此是要求其在行政登记时，尽到实质审查的责任（一般理解为房地产登记机关登记时只作形式审查）难以做到。但是其形式上明显未达到该《暂行办法》第三条第三款规定“共有的房屋由共有人共同申请”登记的要求。对于房地产登记违反法定程序的，应适用何种裁判方式呢？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院经过审理，认为具体行政行为有主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权等五种情形之一的，应当判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。重新作出具体行政行为不能基于同一事实和理由，但是其中违反法定程序为由撤销重作的，则不受此限制。之所以如此，主要是考虑到这类具体行政行为的特殊性，即事实与理由都属于实体问题，而不属于程序问题，违反法定程序固然可能影响实体处理的结果，但两者之间并无必然的联系。也就是说，在法律上，原来的事实和理由仍可能适用于因违反法定程序而被撤销重作的具体行政行为。《若干解释》第五十七条增加了确认具体行政行为违法和无效的判决方式，主要适用于不具有可撤销性的具体行政行为，包括三种情况：1、被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；2、被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；3、被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。就本案具体情况来看，值得一提的是，刘乙编造刘甲自愿将房屋所有权无偿转让给自己的“赠与协议”（当然该协议未经公证，其形式极不规范，存在许多瑕疵），取得基层组织盖章证明后，持相关手续去申请办理房产变更登记的行为，其主观上有侵占他人合法权益的恶意。房地产登记部门在利害关系人刘甲既未到场，又非共同申请，且其工作人员对所谓“赠与协议”没有作任何审查核实工作的情况下，草率地给刘乙颁发了第0103038号房屋所有权证书，其颁证之具体行政行为所依据的主要证据明显不足。人民法院应判决撤销房地产登记机关的房产登记，然后由登记机关依据法院判决书办理注销房屋所有权证书手续；而不宜判决确认登记无效或违法。理由：注销是对权利已经依法消灭后采取的一种注明取消的措施，是行政许可结束后由行政机关办理的程序性的手续。它具有以下法律特征：1、行政相对人所取得的权利已经消灭或不存在，也就是相对人所依法取得行政许可的权利已经终止。2、行政相对人的权利消灭是依法的，也就是行政相对人所取得行政许可因发生某种法定事由而丧失了所取得的权利。3、注销是权利消灭采取的一种注明取消的措施。4、注销是行政机关办理的程序性的手续，是最后一道程序。注销必须是在权利已经依法被消灭的前提下，登记机关依据法律法规规定进行。其权利未消灭，登记行为未被法定机关撤销，行政机关就无从注销。因此，在刘甲不服房地产登记的行政诉讼案件中，只要发现登记机关滥用职权、玩忽职守作出的登记、还是不符合条件的给予登记、或者违反法定程序的登记，人民法院都可以根据相关法律法规规定，判决撤销登记机关的房产登记。这是法院对房产登记行政行为违法性的一种确认，而并非代替行政机关履行法定职责。法院判决撤销登记机关的房产登记后，登记机关可以依照法定职权，也可以依据利害关系人刘甲的申请，根据人民法院生效的判决办理房屋所有权注销手续。
参考文献：
江必新：《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社，第222、223页。
作者：景保年
