行刑法律运作机制调查与研究——基于减刑假释制度的考察（二）
发布日期：2003-11-28 文章来源： 互联网
5、相对较低的假释适用率
假释是世界各国通行的一项行刑制度。由于假释制度的优越性，其在不少国家保持了较高的适用率。据统计，1993年1月1日美国联邦和州矫正机构的罪犯总数为913，739人，假释的成年罪犯有658，601人，假释率为72%.加拿大1992-1993年度联邦矫正机构罪犯的假释率为36.2%.瑞典1993-1994年度假释罪犯为4726人，监狱服刑的罪犯为14321人，假释率达33%. 我国香港和澳门地区的假释率也分别达到了48.4%和20.9%.而我国历年来却一直保持着较低的假释适用率。据统计，1995-1999历年来的适用假释的罪犯人数分别为29950、36552、41993、29541、30075，在罪犯中所占比例分别为2.3％、2.68％、2.93％、2.07％、2.13％。 笔者对某监狱的调查也进一步验证了这种较低的假释适用率。该监狱2002年共有在押罪犯645人，共提议假释罪犯11人，占在押罪犯人数的1.7%.显然，与世界上其他国家相比，我国的这一比例明显偏低。
那么应当如何看待我国较低的假释适用率呢？不少学者提出，应当大大提高我国的假释适用率。笔者认为，应当辩证地看待我国较低的假释适用率，既应当看到我国较低的假释适用率的客观现状，同时也应当看到我国较低的假释适用率的客观必然性与合理性。之所以认为，我国较低的假释适用率具有一定和客观必然性和合理性，是基于这样的一个重要原因：我国的减刑制度在一定程度上分流了可供假释的罪犯总量。而减刑制度却为我国所独创，其他国家极少使用。如果加上我国的减刑适用率，则这一适用比例并不比其他国家相差太多。当然，这并不是说，我国的假释适用率就是相当理性与合理的了。笔者同样认为，如果能够消除制约假释适用的多种原因，我国的假释适用率仍有较大的上升空间。根据学者们的研究，这些原因包括：地方实施细则导致法外有法；法院和监狱领导和办案人员对假释的理解和执行上存在误差；刑法典对于假释规定比较模糊；操作程序繁琐；帮教脱节；考察期过严等。 笔者认为，
在上述原因中应当强调的是“不致再危害社会”的认定问题和帮教脱节问题。应当说，我国刑法对假释制度的规定对于预防罪犯再次犯罪而言，具有较强的激励功能，正如有学者提出的那样，“假释对罪犯的激励作用大于减刑。这究使罪犯在监狱服刑期间必然以最大的努力去主动接受改造以争取获得假释，在假释后以最大的努力主动约束自己、接受监督，以使假释不被撤销。” 那么，为什么会出现立法中一项较好的行刑制度在行刑实践中备受冷遇的局面呢？笔者认为，“不致再危害社会”在认定上的困难和帮教脱节是最直接的两个重要原因。首先，对“不致再危害社会”的判断是非常困难的。刑法典对假释考验期的规定本身就足以说明这个问题。刑法典在规定了假释的“不致再危害社会”这个条件的同时，又规定了对假释的罪犯的多种监督措施。这一规定本身就隐藏着一个矛盾。如果被假释的罪犯“不致再危害社会”了，那么这些监督措施用意何在？事实上，这些监督措施本身就说明，即使在立法者看来，符合假释条件的罪犯仍旧是有再次违法犯罪，从而危害社会的可能的。因此，应当说，“不致再危害社会”的条件本身就假释制度而言不是关键，假释制度的关键在于各项监督保障措施的有效实现。然而，包括帮教在内的各项监督保障措施在目前的中国现实中显然是极为薄弱的。因为，“假释的普遍适用显然建立在社会具有相当的预防犯罪能力的基础上，这对于一个处于社会转型阶段的国家而言，是有困难的。由于我国社区综合预防犯罪能力在短期内不会有大的改观，假释适用预计将会继续受限。” 因此可以说，帮教脱节在客观上直接导致和影响了假释的普遍适用。郑州5.26案件的发生深刻地说明了这一点。 这说明，缺乏有力的保障机制是当前制约我国假释制度运行效率的瓶颈。
较低的假释适用率不仅是在与西方国家相比较的意义上而言的，而且是与我国相对较高的减刑适用率而言的。下面的表格就明确地表明这一点 .
年度 减刑数 减刑率％ 假释数 假释率％
1995 277527 21.35 29950 2.3
1996 285455 20.92 36552 2.68
1997 311206 21.72 41993 2.93
1998 330035 23.18 29541 2.07
1999 350799 24.79 30075 2.13
从中可以看出，减刑适用率大约是假释适用率的10倍。正如前文所述，假释制度的激励和约束原理虽然优于减刑制度，但由于我国行刑社会化的程度较低所带来的社会监督保障机制的不足，假释制度在立法原理上的优越性在行刑实践出现了强烈反差。具体而言，造成我国司法机关偏爱减刑而冷落假释的主要原因仍就在于监督和帮教脱节所造成的保障机制的薄弱，而被减刑的罪犯由于仍在监狱的严格控制之下，并不存在这一问题。
6、有失公正和效率的减刑假释审批机制
我国刑法、刑事诉讼法和监狱法都对减刑假释的程序问题都作出了明确对定，其中，对于减刑，我国刑法第七十九条规定：“对于犯罪分子的减刑，由执行机关向中级以上人民法院提出减刑建议书。人民法院应当组成合议庭进行审理，对确有悔改或者立功事实的，裁定予以减刑。非经法定程序不得减刑。”刑事诉讼法第二百二十一条第二款则规定，“被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，在执行期间确有悔改或者立功表现，应当依法予以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定。”第二百二十二条规定，“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”上述规定为我国对罪犯进行减刑提供了基本的法律依据。这些规定的立法意图在于以人民法院的裁判权为核心构建对减刑的司法审查和法律监督机制。但是，这些法律规定在我国的行刑法律实践却出现了严重走形。通过实地考察，笔者发现：我国行刑实践中却运行着另外一套减刑机制。具体表现为：对罪犯的减刑，经由监狱提出减刑假释建议书后，法院仅仅对减刑建议进行书面的和形式上的审查，而并不提审罪犯，也不进行其他实质性审查。因此，法院对减刑的裁定权，沦落为完全形式意义上的手续。也就是说，从立法规定和形式上看，我国的减刑属于法院审判权的范畴，但在行刑实践中和实质意义上看，减刑的权力却被监狱垄断。因为，人民法院对减刑的审理完全依赖于监狱提出的减刑建议中的有关材料。而检察机关对人民法院减刑裁定的监督，由于同样缺乏进行实质审查的有效途径，因此同样难以发挥实际作用。在这样的减刑适用机制中，行刑权的行使固然在一定程度上实现了效率要求，但行刑权的行使是否建立在公正的基础之上，显然缺乏有力的程序保障。而且，这种监狱主导型的减刑适用机制，极易导致行刑腐败。
假释虽然不是对原执行判决的变更，只是对余刑执行方式的变更，但同样存在着监狱的建议权侵蚀法院的裁定权的问题。
上述监狱机关的建议权对法院裁定权的侵蚀导致的后果主要是可能造成减刑假释裁定的不公正，即不应当被减刑假释的罪犯被裁定减刑假释，从而背离刑罚的报应和预防目的的实现。具体来说，不具备减刑假释实质条件的罪犯被减刑假释，使其原生效判决所确定的刑期被不正当地缩短，从而背离了对罪犯的应有惩罚，即报应的刑罚目的。同时，不应当被减刑假释的罪犯被裁定减刑假释，在人为限制减刑假释比例的制约下，必然造成应当被减刑假释的罪犯不能被裁定减刑假释。这对确有悔改、人身危险性大大降低的罪犯而言，同样是不公正的，背离了刑罚的报应目的。
如果说减刑假释的上述外部审批机制有失公正的话，那么监狱的内部审批机制则有悖效率。据笔者调查，有些地方监狱的减刑假释建议权的启动，受制于当地监狱管理部门的约束。具体表现为，监狱对减刑假释的启动，需要经当地监狱管理局（分局）审批同意。这种执行机关的内部审查机制的用意在于利用内部监督实现减刑假释建议权的合法启动。但研究表明，内部审查对于确保依法行政收效甚微。而这种内部审查对效率的影响和制约却是显而易见的。根据监狱法第三十条、第三十一条、第三十二条的规定，除死缓罪犯的减刑须报经省、自治区、直辖市监狱管理机关审核外，减刑假释建议都应由监狱提出。因此，这种对所有减刑假释建议都进行审批的做法，也是缺乏法律依据的。
三、优化减刑假释运作机制的几点建议
我国减刑假释制度运作中存在的上述弊病的后果是不容忽视的。这些后果表现在两个方面：从减刑假释运作机制的内部来看，计分考核作为减刑假释制度的启动依据直接制约着减刑假释制度的优越性，使其不能真正实现调动罪犯改造积极性，从而预防犯罪的行刑目的；从外部来看，人为规定减刑比例、申诉不减刑、相对较低的假释适用率则制约着减刑假释制度的高效运作，进而制约着减刑假释制度的运作效率。针对减刑假释制度运作中的上述弊病，结合我国法学界在行刑法律运作机制方面的研究成果，笔者认为，可以从以下方面着手对我国减刑假释的运作机制加以优化：
1、破除“唯分是举”的一元化操作模式和避重就轻的客观主义倾向，建立以计分考核与综合评定相结合的减刑假释启动机制。
计分考核作为狱政管理的基本措施是合理可行的。但是，以计分考核结果作为启动减刑假释的依据，得分多少与减刑假释挂钩，则是不符合行刑理性的。对此，应当在对罪犯计分考核的基础上进行综合评定。综合评定认为罪犯符合减刑假释条件的，依法启动减刑假释。
2、坚决制止和消除人为规定减刑比例、申诉不减刑的错误做法。
人为规定减刑比例是做法是违背刑法科学原理的，应当坚决废止。申诉不减刑的做法和“悔改”之间也有着相当大的差距。虽然申诉，但是对所犯罪行“确有悔改表现”的，应依法启动减刑。
3、健全假释制度的监督和保障机制。
相对较低的假释适用率反映出的问题是假释制度的监督和保障机制的薄弱。为了使“性能优越”的假释制度发挥出无与伦比的优越性，必须健全其目前极为薄弱的监督保障机制。对此，可以考虑结合行刑社会化的思路，建立专门有效的监督力量和强有力的社会保护网络。
4、取消监狱主导型的减刑审批机制，构建减刑诉讼机制。
减刑的合理性在于符合行刑的报应刑与功利性对减刑的统一性规定。而减刑实践中长期存在的监狱主导型的减刑审批机制，不仅侵蚀了法院的裁定权，而且更不利于刑罚的预防和报应目的的实现。为了在减刑中充分完整地实现刑罚理性，必须对我国当前的减刑适用机制进行改革。对当前我国所面临的这种减刑运作中的机制缺陷，笔者认为，最根本和有效的出路在于：通过修改刑法和刑事诉讼法，重新对减刑权进行权力配置，将检察机关从减刑监督者变更为减刑对抗者，将其引入减刑机制，从而在减刑过程中形成真正意义上的诉讼构造。具体来说，监狱依法对符合法定条件的罪犯提出减刑建议，人民法院收到监狱的减刑建议书后在一定时间内将建议书副本送达检察机关。检察机关收到减刑建议书后，通过提审罪犯等形式对罪犯的改造情况进行实质考察。最终，监狱提出的减刑建议，经过检察机关的对抗，由人民法院依法组成合议庭进行开庭审理后，作出裁定。这一诉讼形态的减刑机制虽然有相对较高的程序要求，但这是保证减刑公正的必然选择。而且，这种减刑诉讼的程序可以按照普通程序简易审的思路来进行降低诉讼成本。
同时，笔者建议，应当取消监狱管理机关对减刑假释建议的不必要的审批手续，确保监狱对减刑假释建议的启动权。对此，司法部制定的《监狱提请减刑假释工作程序规定》（已于五月一日开始施行）对监狱依法行使减刑假释建议权重新进行了规范。其中，第三条规定，“被判处有期徒刑的罪犯的减刑、假释，由监狱提出建议，提请罪犯服刑地的中级人民法院裁定。”第四条规定，“被判处死刑缓期二年执行的罪犯的减刑，被判处无期徒刑的罪犯的减刑、假释，由监狱提出建议，经省、自治区、直辖市监狱管理局审核同意后，提请罪犯服刑地的高级人民法院裁定。”这就表明，对有期徒刑罪犯的减刑假释不须再经监狱管理机关审核。
5、正确认识监狱作为行政机关的法律地位，建立健全监狱的行政法律运作机制。
我国监狱法明文规定，监狱是我国刑罚执行机关。但这一规定正如我国刑事诉讼法规定公安机关是我国的刑事侦查机关一样，仅仅是对监狱的职能和任务的规定，而并非对监狱法律地位和性质的确认。实际上，从法理的角度来看，我国的监狱和公安机关一样，行使的权力都属于行政权，二者的法律地位也均属行政机关的范畴。只不过，从职能上来看，二者分别行使对犯罪的侦查和对罪犯的关押改造。因此，准确地说，监狱虽然担负着对罪犯的关押改造这一重要职能，但从公检法司之间的职能衔接和法律地位上来说，监狱是一个行政机关。
如果我们认可监狱的法律地位是行政机关，那么监狱的运作就应当坚持和符合行政法原理。因此，监狱对减刑假释的启动过程应当完全公开，坚持公开、公平、公正原则。这就要求监狱必须建立健全行政法律运作机制。值得注意的是，司法部制定的《监狱提请减刑假释工作程序规定》中明确规定，监狱提请减刑、假释，应当遵循公开、公平、公正的原则（第二条）。第十一条则规定，“监狱提请减刑假释评审委员会经评审后，应当将拟提请减刑、假释的罪犯名单以及减刑、假释意见在监狱内公示。公示期限为7个工作日。公示期内，如有警察或者罪犯对公示内容提出异议，监狱提请减刑假释评审委员会应当进行复核，并告知复核结果”。当前，各地陆续开展的“狱务公开”也正是以健全的监狱行政法律运作机制为理论依据的。但“狱务公开”的真正实现，离不开监狱行政权的回归作为制度支撑。监狱真正实现了行政权力的回归，就为监狱依法行政，实现公开、公平、公正原则，确保相关人员和社会公众知情权的实现，提供了现实可能。
