挪用公款罪若干问题研究
发布日期：2003-12-17 文章来源： 互联网
一、对“挪用公款归个人使用”中“个人”的理解?
最高人民法院《关于挪用公款若干问题的解释》以下简称《解释》第 1 条对“挪用公款归个人使用”解释为包括挪用者本人使用或者给他人使用，挪用公款给私有公司、私有企业使用的属于挪用公款归个人使用。笔者认为，将挪用公款给私有公司、私有企业使用视为挪用公款归个人使用，理论上、实践中会带来以下不利影响：?
第一，对私有公司、私有企业的刑法定位与刑法中关于单位犯罪主体的规定不一致。?
首先，根据刑法第 30 条的规定，能够成为单位犯罪主体的是公司、企业、事业单位、机关、团体，其中“公司”并未将“私有公司”排除在外。《解释》将作为独立法人的私有公司视为个人，显然与刑法关于单位犯罪主体的规定不相吻合。?
第二，将私有企业视为个人，破坏了刑法与民法有关规定之间的一致性。根据我国民法理论，私有企业是指企业资产属于私人所有、雇工八人以上的营利性的经济组织，其组织形式有独资企业、合伙企业及公司三种。私有企业中已包含公司，《解释》再将私有公司、私有企业并列，似有重复之嫌；独资企业企业人格与企业主个人人格是同一的，企业不具有独立的团体利益和意志，因而它不构成单位犯罪的本质要件，将之视为个人理所当然；但合伙企业则不同，《合伙企业法》的出台表明合伙企业已成为继自然人、法人之后的第三类民事主体，其财产的相对独立性、民事责任的相对独立性、企业利益的相对独立性和决策的团体意志性决定了合伙企业具备了构成单位犯罪的本质要件，其刑法地位不应再视同个人。《解释》只规定了挪用公款归私有企业使用视为归个人使用，没有具体区分私有企业的不同分类，因此，造成与民法基本理论之间的矛盾。?
第三，将私有公司、私有企业视为个人扩大了挪用公款罪适用的范围。将私有公司、私有企业视为个人，由于同一刑法主体地位的一致性，造成刑法适用中有的罪中“个人”仅指自然人，如刑法第 184 条公司、企业人员受贿罪中“……违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有”中的规定；有的罪中“个人”不仅仅只代表自然人，如刑法第 384 条挪用公款罪中“挪用公款归个人使用”中的规定。显然《解释》的规定扩大了挪用公款罪刑事责任的范围。这种扩张解释不仅违反刑法解释不得作出明显不利于被告人结论的基本原则，而且引起了刑法条文之间及刑法罪刑之间内在的不协调，有碍刑法机制顺畅运行。?
第四，以企业所有制性质作为判定企业组织形式性质的标准，理论上不科学，实践中也不好操作。?
首先，私有企业的提法不妥，对公司、企业冠以“私有”性质不符合现代企业发展趋势。在经济体制改革之前，我国的经济形式划分是根据生产资料所有制的原理来决定的，包括全民所有制企业与集体所有制企业两种形式。经济体制改革之后，各种经济成分并列，出现了包括全民所有、集体所有、中外合资、中外合作、国集联营等多种经济成分。公司法的出台更是意味着已没有私人所有的公司与集体所有的公司的划分。以企业所有制性质作为判定企业组织形式性质的标准，已不符合时代的发展要求。?
其次，社会主义市场经济具有市场经济的本质特征，即平等。私有企业一经工商部门依法登记成立，就是合法的民事主体，也是自主经营、自负盈亏、独立的市场经济主体。市场经济主体不分所有制，在法律地位上一律平等。而按照《解释》规定，同样数额情况下，挪用国有公司、企业公款给私有公司、企业使用与挪用私有公司、企业公款给国有公司、企业使用，前者构成犯罪，后者不构成犯罪，二者在法律上的处遇是不同的。?
再次，将私有公司、私有企业视同个人，在公司、企业所有制性质名不符实时，加大了司法机关运作成本。由于《解释》将私有公司、私有企业视同个人，因此，查处挪用公款使用人为私有公司、私有企业的案件时，对企业性质的认定就成为至关重要的条件。实践中常见的挪用公款使用单位是所谓“红帽子公司、企业”即持有国有或集体的营业执照，实际上却是个人投资、个人经营管理的单位。对这类“挂靠式”使用单位的企业性质，检察机关举证时必须予以证明，否则就要面临败诉的结局。一般情况下判断这类企业的性质可依据企业的《营业执照》，因为它是国家授权工商行政管理机关核发给经营单位取得合法经营权的凭证。但遇到上述情况时，根据有关法规和司法解释，检察机关无权直接否定工商行政管理机关核发的营业执照中核定的企业经济性质，只能向原登记机关提供充足的材料和检察意见，以使工商行政管理机关重新核定其性质。在以往的司法实践中，有关这方面的规定很多，如： 1987 年 12 月国家工商行政管理局《关于处理个体、合伙经营及私营企业领有集体企业 （ 营业执照 ） 问题的通知》中规定：“司法机关在审理刑事案件或者经济纠纷案件涉及企业性质问题时，工商行政管理机关可以本着实事求是的精神，向司法机关介绍情况，建议是什么所有制性质就按什么所有制性质对待”； 1995 年 10 月 12 日国家工商行政管理局《关于认定企业经济性质有关问题的答复》中规定：“作为企业的登记主管机关，可以根据当事人或司法机关的申请，依照其掌握的材料，重新核定企业的经济性质”； 1996 年 7 月 19 日国家工商行政管理局《关于核定企业经济性质有关问题的答复》中规定：“应司法机关、纪检机关或当事人的请求，原登记机关可以对企业的经济性质予以重新核定。当事人对原登记机关重新核定不服的，按行政复议程序处理”； 1998 年 3 月 24 日财政部、国家工商行政管理局、国家经济贸易委员会、国家税务总局《清理甄别“挂靠”集体企业工作的意见》中规定：“由各级人民政府的清产核资办公室对‘挂靠’集体企业进行清理甄别后，对其中非集体性质的企业由工商行政管理机关变更企业性质”。可以设想，在诉讼过程中重新核定企业性质，诉讼效率必然要受到影响。 1999 年 6 月 29 日国家工商行政管理局《关于企业登记管理若干问题的执行意见》中明确规定“依照《公司法》设立的公司，一律核定为‘有限责任公司’或‘股份有限公司’，不核经济性质。……有关经济性质的划分，只作为统计的依据”后，进一步加大了检察机关工作中的投入。按照《解释》的规定，检察机关办案中不仅要收集、提取行为人挪用公款的证据材料，还要收集、提取证明有关使用单位注册资金来源及公司章程、验资证明等证明股权状况的证据材料，以判断公司的所有制性质，这无形中加大了诉讼成本。?
1999 年 6 月 18 日最高人民法院审判委员会通过了《关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》，这个解释第 1 条将刑法第 30 条规定的“公司、企业、事业单位”的涵义，解释为既包括国有、集体所有的公司、企业、事业单位，也包括依法设立的合资经营、合作经营企业和具有法人资格的独资、私营等公司、企业、事业单位。这与《解释》中将公款挪用给私有公司、企业使用视为归个人使用的规定有冲突。因此，笔者建议，取消挪用公款给私有公司、企业使用和给国有公司、企业使用区别对待的做法，明确规定挪用公款给单位使用的也构成犯罪，真正体现刑法的公正与合理。当然，在挪用公款罪的法律规定和司法解释未作修改以前，行为人挪用公款给个人使用的，包括挪用公款给本人使用、给他人使用以及给私有公司、私有企业使用，符合定罪条件的，以挪用公款罪处理；如果行为人挪用公款给私有公司、企业以外的单位使用的，如挪用公款给国有公司、企业使用的，不能以挪用公款罪处理。?
二、关于非法活动与营利活动的理解?
按照刑法及《解释》的规定，挪用公款归个人使用，进行非法活动与进行营利活动，构成犯罪的条件是不同的： （1） 挪用公款进行非法活动，如赌博、走私等，这种情况构成挪用公款罪不受“数额较大”和挪用时间的限制；挪用人挪用公款给他人使用，明知使用人用于非法活动的，应认定为挪用公款进行非法活动；对挪用公款进行非法活动的，以 5000 元至 1 万元为起刑点。 （2） 挪用公款数额较大进行营利活动，如用于投资、购买股票、国债及存入银行取息等，这种情况构成挪用公款罪不受挪用时间和公款是否归还的限制；挪用人挪用公款给他人使用，明知使用人用于营利活动的，应认定为挪用公款进行营利活动；对挪用公款进行营利活动的，以挪用公款 1 万元至 3 万元为数额较大的起点，对营利活动所获取的利益、收益等违法所得，应予以追缴，但不计入挪用公款的数额。?
何谓非法活动，《解释》中没有明确其涵义及范围。对于非法活动的理解，实践中主要有两种观点：一是认为非法活动包括一切违反国家法律、法令和政策的活动；二是认为非法活动应限定在刑事违法活动的范围内①。笔者认为，挪用公款“进行非法活动”构成犯罪之所以不受挪用数额和时间的限制，是因为立法者认为挪用公款进行非法活动这一行为本身就具有严重的社会危害性。若非法活动本身危害性很小，挪用数额又不大，时间也不长，根据刑法总则第 13 条但书条款的规定，当然也就不认为构成犯罪。因此把非法活动理解为所有违反法律、法规和政策的活动并不符合立法原意，这样做会扩大挪用公款罪的打击面。所以，第一种观点失之过宽。第二种观点范围又过窄，不符合司法实际。《解释》将非法活动限制在“赌博、走私”的范围内，强调的是非法活动要与“赌博、走私”活动在危害程度和性质上相似。实践中“赌博、走私”等非法活动绝大多数都已达到犯罪程度，都是以犯罪形式出现的，但其中也包括违法程度尚未达到犯罪而受治安管理处罚条例调整的情形。因此，这里的非法活动既可是犯罪活动，也可是一般违法活动。关键是看行为性质及危害性是否与“赌搏、走私”的性质及危害性相当。判断时应结合挪用公款数额的大小、时间的长短及行为人意在进行什么样的非法活动、是否进行了非法活动等具体案件情节，综合判断，方能得出正确结论。?
实践中行为人挪用公款进行的非法活动多是营利性非法活动。何谓营利活动，它与非法活动如何区别，《解释》中也未涉及，这就涉及到对营利活动的理解问题。实践中对此主要有两种理解：一是认为营利活动是指挪用公款用于生产经营以谋取利润，从而使该公款进入流通领域，危害经济管理秩序的活动。二是认为营利活动泛指一切谋取利润的活动②。笔者认为第一种观点不够全面。按照第一种观点，如果行为人挪用巨额公款给他人做申办公司注册资金使用，几天后归还，其行为就不能构成犯罪，这显然会放纵犯罪。第二种观点过于宽泛，不符合立法原意。从第 384 条“挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪”的规定看，这里所说的“进行营利活动”很明确是指合法的经济行为，即行为人获取一定的经济利益的行为本身是符合现行法律规定的，否则，其行为就属“非法活动”的范畴了。法条将挪用公款进行非法活动与进行营利活动分开规定，是因为前者对社会关系的危害要大于后者的危害，因此这里的营利活动是指使用人利用被挪用的公款进行获取经济利益的行为，这种行为本身属于合法活动。它既包括将公款投入生产、经营、兴办企业、入股分红及将公款私存银行取息等各种获取经济利益的行为，也包括那种不直接进行营利活动，而是为营利活动做准备的活动，如上述挪用公款给他人做申办公司注册资金或作为经营活动中的定金、保证金的行为等。?
具体案件中非法活动与营利活动往往交织在一起，非法活动中含有营利的因素，营利活动中又有一定的非法性，很难把二者截然分开，甚至非法活动、营利活动和归个人使用混在一起。如挪用非法集资的公款违章建私房，所建私房除用于家庭成员居住外，取得营业执照后还用来开办电子游戏厅，且经营过程中多次默许未成年人进入游戏厅消费。这里既有非法活动、营利活动，也有归个人使用的问题。由于法律及司法解释针对挪用公款后的不同用途，规定了不同的犯罪构成条件，因此如何正确判断被挪用公款用途的性质，是处理这类案件的关键。笔者认为，解决这一问题的根本出路在于取消挪用公款归个人使用的具体用途的定罪规定，只要挪用公款数额较大，时间较长，即可成立挪用公款罪，彻底摆脱为目前这种规定所困扰的尴尬。不过，在对挪用公款罪的现行法律规定和司法解释未作修改以前，实践中处理挪用公款案件仍应严格遵守现有规定，对于挪用公款进行正当合法的营利活动的，应考虑挪用公款数额的限制条件；对于挪用公款进行非法的营利性活动及非营利性的非法活动同时不符合刑法但书规定条款的，应考虑构成挪用公款罪，既不受挪用公款数额限制，也不受挪用公款时间限制。?
三、挪用公款归个人使用的具体用途与挪用公款罪的构成的关系?
刑法第 384 条和《解释》针对挪用公款归个人使用的三种具体用途分别规定了不同的挪用数额和挪用时间限制条件：挪用公款用于营利活动、非法活动以外的其他个人用途的，既有数额较大的限制，也有超过三个月未还的时间限制；挪用公款归个人使用进行营利活动的，有数额较大的要求，没有挪用时间的限制；挪用公款归个人进行非法活动的，既没有挪用数额限制，也没有挪用时间限制。实际上挪用公款归个人使用的具体用途成为挪用公款罪的必备构成要件。这种规定存在以下问题：?
第一，同刑法以犯罪目的行为定罪的理论与原则发生矛盾。刑法理论上有犯罪目的与犯罪动机之分。犯罪目的是指行为人实施犯罪行为希望达到的危害结果，其内容往往取决于刑法的有关规定。凡是由刑法分则明确规定为犯罪目的的，便是行为人直接追求的结果，因此刑法中的目的总是违法的。挪用公款罪的目的是希望非法取得公款的使用权。立法中虽然没有明确规定挪用公款罪的目的，但挪用公款罪的目的在挪用公款犯罪的构成中也是必不可少的。因为对挪用公款行为人来说，如果没有将公款挪归己用的目的，就失去了行为的意义，因此挪用公款的目的必然存在于挪用公款行为人的主观意识之中。立法中所以没有规定挪用公款的目的，是因为一切挪用公款犯罪都必然有挪用公款的目的，没有挪用公款目的的行为，不能成为挪用公款犯罪，因此没有必要特别规定挪用公款的犯罪目的。犯罪动机是指激起并维持犯罪行为的内心起因和意志倾向③。刑法中的犯罪目的总是违法的，而促成这一犯罪目的的起因即犯罪动机一般情况下并不违法。实践中挪用公款罪的动机多种多样，根据刑法理论，是否具有某种动机，动机的恶劣程度如何，对于挪用公款罪的构成并无影响，但对挪用公款罪的量刑具有重要的影响，也即是说，挪用公款的犯罪动机是挪用公款罪中一个重要的量刑情节。不同的动机决定了挪用公款犯罪手段的恶劣程度不同，犯罪行为的严重程度也不相同。如出于为亲属治病或解决家庭生活困难而挪用公款与为追求享乐或筹集犯罪活动经费而挪用公款，所表现出的犯罪动机恶劣程度截然不同，在犯罪手段、犯罪危害程度大体相同的情况下，反映在具体刑期上必然也会有所不同。行为人为了实施其犯罪目的与犯罪动机，就会有相应的目的行为与动机行为。目的行为是为实现犯罪目的而实施的行为，动机行为是目的达到之后为进一步满足动机而实施的行为④。刑法理论认为犯罪动机在刑法有明确规定的情况下可以成为犯罪构成的要件，但在我国刑法中尚没有此类规定。纵观我国刑法条文，将某一侵犯社会关系的行为规定为犯罪的行为，均是目的行为而非动机行为。一旦动机行为侵犯了某一客体被规定为犯罪时，动机行为也就转为目的行为。如为走私而集资诈骗，得逞后去走私。该走私行为侵犯了不同于目的行为集资诈骗罪侵犯的客体，因而刑法将之规定为走私罪，原先的动机行为转化为目的行为。挪用公款行为人的目的是挪用公款，挪用是目的行为；挪用公款后具体使用方向是行为人为满足其动机需要而实施的行为，是动机行为，即使公款被挪用后用于赌博等非法活动，给公款权利人带来危害的也是挪用行为非赌博行为。可见修订后的刑法将挪用公款归个人使用的具体用途规定为犯罪构成要件，与上述刑法理论以犯罪目的行为定罪的理论有不相符合之处。?
第二，从刑法分则诸条文之间的内在逻辑看，立法者将挪用公款罪与贪污、贿赂等犯罪共同规定为一章。在贪污、贿赂罪中，贪污、贿赂钱款的使用用途不是这些犯罪必备的构成要件，而挪用公款的使用用途却是挪用公款罪构成的必备要件。从整个章节体例上看，挪用公款罪与其他相关罪在构成要件上不相协调，条文之间缺乏应有的内在统一。?
第三，从实践的角度看，由于把挪用公款归个人使用的具体用途规定为犯罪构成要件，特别是在挪用公款归个人使用进行营利活动或非法活动情形下，法律对挪用公款进行营利活动与挪用公款进行非法活动在定罪标准上有不同要求，《解释》只列举了营利活动、非法活动的几种情形，对营利活动与非法活动的各自涵义及其划分界限没有作出明确规定，如把挪用的公款用来生产假药、劣药，这种行为是经营行为，还是非法行为，类似这样的行为在实践中容易引起不同认识，不仅造成司法实践部门适用法条的困惑，而且直接影响到对一批案件的及时处理。?
第四，把挪用公款归个人使用的具体用途规定为犯罪构成必备要件，容易引起歧义，不利于司法实践中正确把握挪用公款罪犯罪形态的认定。挪用公款罪是否存在未遂问题，特别是对于挪而未用的案件，定既遂还是定未遂，因涉及到不同的量刑幅度，实践中分歧意见较大。如李某挪用公款一案。李某原系某银行行长，为个人购置商品房便指使会计取出公款 20 万元，后因故没买成房子，该款存放于李某办公桌内长达 6 个月后案发。一种意见认为，根据我国刑法关于犯罪未遂的规定，行为人已经着手实施了挪用公款的行为，由于其意志以外的原因没有买到房子。由于行为人没有实际使这笔公款派上用途，不属于挪用公款罪中任何一种用途的定罪条件，因此，这种行为属于挪用公款罪的未遂形态；一种观点认为，自公款擅自被挪出之时起，李某就已构成挪用公款罪的既遂形态，使用用途不影响挪用行为对职务行为廉洁性及公款所有权的侵犯。刑法之所以对挪用公款行为定罪处罚，是因为挪用公款行为改变了公款的用途，侵犯了公款的使用和占有的权能。为此，笔者建议，修改法条关于挪用公款归个人使用的具体用途的规定，只要挪用了公款，达到犯罪构成条件的，无论将公款作何用途以及是否实际使用，均以挪用公款罪处理，以避免出现上述分歧。?
第五，将挪用公款归个人使用的具体用途规定为犯罪构成要件，给部分行为人逃避法律制裁以口实。实践中常见的是挪用公款给私有公司、私有企业使用的情形下，是否要求犯罪人对使用单位的性质为明知，现有法律及司法解释中均未作明确规定，被告人在法庭上也往往以不明知使用单位的性质为由作无罪辩解。实践中对这种情况下的明知是否包括推定明知也有不同认识。法院本着就低不就高的原则一般作无罪判决，于是相当一批挪用公款之人受不到应有的制裁，客观上造成了放纵犯罪的结果。?
四、以借贷形式挪用公款行为的认定?
在当前的司法实践中，相当一批挪用公款归个人使用的案件是以借贷的形式出现的。挪用人与使用人之间往往订有合同、协议或是借据。对这种挪用行为如何定性，认识不一。一种意见认为，双方系借贷关系，属于民事法律调整的范畴，不能按犯罪处理。一种意见认为，这种行为是以借贷为掩护的挪用行为，构成犯罪的，应按挪用公款罪处理。笔者认为，应结合具体案情进行分析，不能一概而论，关键是要正确区分合法借贷公款与擅自挪用公款的界限。挪用行为的特征是未经合法批准，擅自动用公款，虽然使用人出具借据，但由于挪用人是未经合法批准，擅自动用，财物合法所有者并不知道，更谈不上自愿，财物合法所有者与使用人之间并不存在什么借贷关系。使用人出具的借据只能证明其与挪用人之间的债务关系及有归还财物之意，不能因此否认挪用的行为性质。而借贷公款的特征是借贷双方自愿，借贷理由正常、合理，最关键的一点是借出方是财务的合法所有者或有权出借者，借出公款是经有权者同意的行为。实践中对于国有企业负责人未经集体研究，将公款借出，是否构成挪用公款犯罪的案件，由于企业法人对内有公共财产支配权、企业资金调度权，对外有代表本单位进行民事活动的资格，所以在认定时除注意上述区别外，还应特别注意审查其行为是否是出于私利而擅自为之，要在挪用公款是否归个人使用上卡死证据。对于以签定联营协议或投资协议的形式将国有企业的公款借贷给或投资给私有公司、企业或个人，本单位以利润或投资回报的名义收取利息的，由于缺乏擅自挪用的特征，不构成挪用公款罪。对于将国有公司的公款以签定协议等方式借给私有公司、企业或个人使用，双方约定收取利息归国有单位所有的，由于缺少归个人使用的条件，也不能构成挪用公款罪。?
国有企业的法人代表不直接将公款借给个人，而是通过集体单位与本单位签定借款协议或出具借据，再由该单位将公款转交给个人使用。由于行为人对公款流转过程进行了处理，因此，对此类行为性质的认定要注意从主客观结合方面进行考察。形式上看，将公款借、贷给非私有公司、企业使用，没有违反有关规定，实际上把公款转移给个人使用是渗入共谋人员行为而产生的结果，将公款借、贷给非私有公司、企业使用不过是挪用公款归个人使用的手段。结合其主观上也在于将公款转移给个人使用的故意，对这种行为理应以挪用公款罪处理。?
五、以公款作担保可否按挪用公款罪认定?
国有单位主管人员私自用本单位名义为个人贷款担保，致使单位公款被银行划拨抵偿了到期末还的个人贷款。对此种行为定性，实践中主要有两种意见：一种意见认为，担保只是提供一种保证，并不直接侵犯本单位权益，银行划款是贷款人不归还贷款的行为连带出来的，不是提供担保之人主观上的故意，不能构成挪用公款罪。如果已经造成了重大损失，可按修订后的刑法第 168 条处理⑥。一种意见认为，担保是一种法律关系，擅自以单位名义提供担保意味着用公共财产为个人承担法律义务，如发生划款事实，应按挪用公款罪处理⑦。笔者同意第一种意见。以单位名义用单位公款为个人贷款进行担保，会使该公款处于高风险状态，一旦贷款人不能到期还款，单位的公款就会被强行划拨，公款的使用权必然会受到侵犯。但行为人对公款使用权侵犯的主观故意内容，不是直接故意，而是间接故意，这与挪用公款罪要求的直接故意不相符合。挪用公款罪行为人在明知自己的挪用行为会发生侵害公款使用权的情况下，并且在行为对象、行为目标确定的情况下，仍刻意追求该结果的发生，其主观方面是确定的、直接的故意；此外，从刑法条文的规定上看，挪用公款行为具有鲜明的目的性，不具有犯罪目的的间接故意不构成本罪。所以，对这种担保行为不能以挪用公款罪处理。
