恐怖主义犯罪的惩治与防范：现状、问题与应对
发布日期：2004-08-04 文章来源： 互联网
“9.11”特大恐怖袭击事件已经过去一年多了，但其对国际社会造成的震荡与冲击尚没有平息，其引发的社会政治、经济动荡和人们的不安全感仍萦绕在人们的脑际。事实上，恐怖主义犯罪的危害与潜在威胁远不止于此。仅90年代末叶，造成最大损失和引起强烈反响的就有巴黎地铁爆炸案、东京地铁沙林毒气案、美国俄克拉荷马爆炸案、伦敦街头爆炸案、以色列哈马斯爆炸案等。恐怖主义的频繁发生与巨大危害，不仅引起了世界范围内的广泛关注，也呼唤着学界对恐怖主义犯罪的进一步研究。本篇参会论文就是笔者对恐怖主义犯罪关注与思考的结果。不过，笔者不想过多涉猎许多学者已经研讨比较深入的恐怖主义犯罪界定、恐怖主义特点与发展趋势及恐怖主义成因等问题，而打算围绕惩治与防范恐怖主义犯罪的现状、问题与应对谈谈自己的看法。
一、现状：恐怖主义犯罪与反恐怖主义犯罪的立法与实践同步发展
恐怖活动和恐怖主义犯罪的存在和蔓延，不仅造成广大无辜群众生命和财产损失，而且严重威胁国际和平与安全。因而，随着恐怖活动和恐怖主义犯罪加剧，如何有效惩治与防范恐怖活动和恐怖主义犯罪也成为世界关注的焦点，多层次、多角度、多手段的反恐怖措施随之出台。可以说，恐怖主义犯罪和反恐怖主义犯罪是相伴发展的。这样，关于惩治与防范恐怖主义犯罪现状的评述，可以从两个方面展开。
（一）恐怖活动和恐怖主义犯罪日趋猖獗，不断给惩治与防范恐怖主义犯罪提出新的要求恐怖活动是一种古老的现象，它的历史同海盗、绑架和抢劫一样久远。但作为世界范围内的恐怖主义犯罪横行，则是20世纪以后的事。特别是进入20世纪70年代以后，恐怖主义开始形成一股狂潮，并一直呈趋重态势。
首先，恐怖活动和恐怖主义犯罪发生频繁。恐怖活动和恐怖主义犯罪在60年代兴起之后，很快在世界范围内泛滥成灾。明显表现之一是恐怖活动和恐怖主义犯罪发生频率急剧上升。据统计，在1968—1997年三十年时间内，全球至少发生国际恐怖主义事件13600起，平均每年约453起，造成的人身伤亡与财产损失难以数计。仅在20世纪80年代，全球发生5431个国际恐怖事件，造成4684人死亡；90年代，发生国际恐怖事件3824件，死亡2468人。美国在过去20年中，死于恐怖主义活动的人数为856人，“9.11事件”死亡人数将大大超过过去20年的总和。 英国社会学者米。詹金斯统计，目前恐怖活动的持续增长率为10-12％；如此下去，10年后的每一年我们都会目睹到800起这类事件的发生。 恐怖活动和恐怖主义犯罪的频繁发生无疑会强化恐怖主义氛围，加剧人们的恐慌心理。
其次，恐怖组织繁多。作为一种国际现象，恐怖活动和恐怖主义犯罪往往表现为有组织、有目的的暴力。由于国家之间的利益分歧，民族与宗教的矛盾，民族与种族的冲突以及国内矛盾的激化，各色各类的恐怖组织不断增多。根据一些学者的统计，世界上大大小小的各类恐怖主义组织数以千计，分布在欧洲、中东、北美、拉美、非洲、亚洲等世界各国。这些恐怖组织组织紧密，纪律严格，经济基础丰厚，具有极强的破坏性。
再次，行为手段复杂多变，危险性日增。20世纪60年代的恐怖主义通常有某种特定目标，为了赢得人们的支持，他们往往最低限度地使用武力，有意识地限制造成伤亡的人数。进入80年代后，随着客观情势的变化，恐怖主义组织和恐怖分子也改变了指导思想。为了扩大影响，增强恐怖效果，他们不惜采用残忍、血腥的手段。特别是随着科学技术水平的提高，恐怖活动和恐怖主义犯罪也向高智能、高科技方向发展，以致传统的暗杀、爆炸、绑架、劫机、施毒等手段不断被使用的同时，利用生物、化学毒品武器、利用核武器、利用计算机网络等进行恐怖活动也渐露苗头，且有进一步发展之势。恐怖手段的繁多及恐怖手段的现代化和科技化，使得恐怖活动和恐怖主义犯罪造成的危害后果更大，防范也更困难。
第四，恐怖主义活动的攻击对象与目标泛化。随着现代交通、通讯媒介的发展，我们生活的地球变得越来越小，这种现状也为跨国犯罪的实施带来方便的条件。表现在恐怖主义活动方面，就是恐怖组织的成员、活动地点和袭击对象呈现出明显的国际化趋势。随之而来的就是攻击目标趋于多元化、广泛化。也就是说，恐怖活动和恐怖主义犯罪不仅将攻击的目标指向政府首脑、外交官员、新闻记者和无辜群众或重要的政治、军事和经济目标，而且无限扩展自己的活动范围，几乎世界各地都留下了恐怖主义活动的印迹。攻击目标的泛化无疑会造成更具灾难性的后果，带来更严重的恐怖效应。
恐怖主义活动的趋重和蔓延，向国际社会提出了严峻的挑战。为了维护社会稳定和公众利益，必须不断完善惩治与防范恐怖主义犯罪的措施，加大打击力度，对日趋严重的恐怖活动和恐怖主义犯罪作出回应。
（二）反恐怖主义犯罪的立法与实践适应客观需要不断发展
在恐怖活动和恐怖主义犯罪日益猖獗、危害不断加重的情势下，各国政府和国际社会也加大了反恐怖的力度，各种惩治与防范措施也日趋完善。虽然旨在全面制止国际恐怖主义犯罪的普遍公约并不存在，但联合国及有关组织已制订并通过了一些针对特别国际恐怖主义犯罪的多边公约，在美洲国家组织、欧洲委员会和南亚国家联盟主持下通过了一些区域性公约，各国亦采取一系列措施来制止国内恐怖主义犯罪和国际恐怖主义犯罪，基本形成涵盖国家层面、双边合作和地区性合作层面及超国家层面的遏制恐怖活动和恐怖主义犯罪的系统。
1.各国国内反恐怖立法与举措
恐怖主义犯罪是社会的痼疾，世界各国针对本国国内的恐怖主义犯罪的特点相应地采取了各式的反恐怖主义立法与反恐怖主义措施。
首先，从立法方面看，有些国家制定专门的打击恐怖活动的法律，如西班牙1984年制定的《惩治武装组织和恐怖主义分子基本法》；有些国家在刑法典中专设惩治恐怖主义犯罪的条款，如俄罗斯联邦刑法典第205条、第277条分别规定了恐怖主义罪、故意虚假报道有关恐怖活动罪、谋害国家要员或社会要员的生命罪，并规定相应的刑罚；有的国家则在刑法中未将恐怖主义犯罪规定为独立的犯罪，而是根据行为的性质和手段分别将各种恐怖主义犯罪规定在不同的章节中，如我国刑法中将爆炸、放火、决水、劫持航空器等犯罪归类于危害公共安全罪中，并明确规定了组织、领导、参加恐怖组织罪。尽管各国法律对惩治恐怖主义犯罪的规定方式不同，各国都十分重视对恐怖主义犯罪的打击。
进入70年代后，反恐怖主义犯罪的立法又呈现出新的动向。其中主要是一些国家，特别是深受恐怖主义犯罪侵害的国家进一步强化了针对恐怖主义活动的立法措施，完善了反恐怖主义的法律手段。如美国，1983年，里根总统颁布了《关于国际恐怖主义活动的总统特别指令》，明确将立法、军事手段及对支持和进行恐怖活动的国家实行制裁作为反恐怖斗争的三大支柱。1984年，里根又提出或签署了《人质拘禁之防止及处罚法案》、《反破坏飞机法案》、《禁止支援恐怖主义活动法案》、《提供恐怖主义活动情报奖励法》和《138号国家安全指令》，加大对恐怖主义活动的打击力度。1984年10月，美国专门制定了反恐怖活动的《1984年犯罪法》。1985年，美国修订了犯人引渡条约，把只对劫机杀害人质的恐怖分子判死刑的规定扩大到杀害人质的任何恐怖分子。1986年，美国通过《外交安全与反恐怖主义法》，旨在加强对外的反恐怖效果，加强对外交官员的保护。1995年6月，在俄克拉荷马市爆炸案发生后，美国参议院通过了克林顿总统提出的《反恐怖主义法案》，主要是增加拨款，增加专门反恐怖工作人员，扩大联邦特工对嫌疑犯调查的权力，建立全国统一的反恐怖中心等等。 2001年10月，在“9.11事件”发生后，美国总统布什签署了一项新的反恐怖法案，给予联邦调查局和其他执法机构更多的权力，如执法部门可以对恐怖活动嫌疑人采用游离式搭线窃听手段，允许司法部一旦认定外国人涉嫌恐怖主义活动，在对嫌疑人提出犯罪指控和驱逐之前可将他们拘留15天，加大对恐怖主义犯罪活动的处罚力度，等等。
其他一些国家也纷纷加强反恐怖主义立法，修正或增加了相关问题的规定。如法国参议院1996年12月通过了一项有关“夜间搜查”的法律修正案，通过立法授予侦查机关更大的反恐怖权力；英国的北爱尔兰1973年制定了无需陪审员即可对恐怖分子进行审判的法律制度；联邦德国1977年制定了禁止律师在法庭上滥用特权、破坏法律程序、禁止律师利用到监狱的机会为判刑的恐怖分子传送情报等法律制度；意大利1978年增加了加强情报工作、有利于预防与打击蓄意破坏审判程序的行为等一系列法律规章。 严格刑事立法，制定法令赋予司法部门相当的权力，增加和完善保护证人和“线人”安全、防止律师滥用特权、加强情报工作等方面的规定，对便利侦查与控制恐怖分子、鼓励全社会共同参与打击恐怖犯罪的活动及有效制裁恐怖主义犯罪发挥了重要作用。
其次，从实践角度看，各国反恐怖措施丰富具体。一是建有专门的应对重大危机事件的机制和专门的反恐怖特种部队。许多国家高度重视反恐怖工作，在政府部门或军事部门设立强有力的反恐怖主义活动的核心部门。如美国不仅设有反恐怖主义联邦委员会，还有设于中央情报局的反恐怖主义中心及设于联邦调查局的反恐怖联合行动中心和反恐怖主义处；俄罗斯有反恐怖主义活动局；法国有反恐怖斗争中心；德国有联邦危机委员会等。不仅如此，许多国家为了有效打击恐怖主义犯罪纷纷组建了专门处理恐怖主义犯罪的特种部队，例如，美国的“三角洲”部队、法国的宪兵干预部队、德国的边防警察第九部队、英国特别空勤团、埃及的冲锋队、荷兰特种突击队、瑞士老虎队以及我国的“中国特警大队”等。这些特殊机构和特种部队能在恐怖主义犯罪发生后立即采取应急措施，从而减少恐怖主义犯罪造成的损失和尽快捕获恐怖主义分子。
二是建立起综合防范恐怖主义犯罪的系统。如美国在联邦政府建立最先进的现代化监控系统，主要加强对那些暗地里支持与纵恿恐怖活动的国家或组织进行防范；在国务院增设全新的电脑化“警戒网”，主要对付潜在的国内外恐怖分子的破坏活动。与此同时，其还设立高额的反恐怖“悬赏奖金”，鼓励与促进民间的情报收集；加强对机场、驻外使馆等重点目标的保护，做好安全防范和防卫工作；加强反计算机恐怖主义活动和反生化恐怖活动的科技研究与开发，防范先进生化武器扩散等等。 再如法国的全方位打击和预防恐怖主义犯罪的措施也很有特色：实施“红色应急方案”-有组织、有计划地进行抢救；制定“警惕海盗计划”-出动大批警察、兵力对恐怖主义分子实施镇压和威慑，并加强对一切向公众开放的公共和私人场所的检查和控制；采取各种防范措施，杜绝给恐怖主义分子以可乘之机，如在地铁装设摄像机，并在车站内悬挂和张贴提醒乘客如何发现可疑物品、如何立即报案的宣传标语和告示等等。
其他许多国家，如英国、德国、土耳其，也十分重视加强对恐怖主义犯罪的预防。这些国家在预防恐怖主义犯罪发生方面，又各有不同的侧重点。有些国家重视对恐怖组织的情报、信息收集工作，力求能准确、全面地掌握恐怖组织的人员情况、资金来源、活动动向等内部情报；有些国家重视对反恐怖人员的培训，以提高安全检查防范和打击恐怖主义犯罪的能力；有些国家注意切断恐怖组织的经济来源，注重打击恐怖组织利用各种违法或掩护方式筹措活动资金的行为；有些国家则从加强枪支、爆炸物品和各类武器管理及加强对重点目标的保护上下功夫。各国的种种反恐怖措施不仅打击了恐怖主义犯罪，而且为国际社会打击和制止恐怖活动与国际恐怖主义犯罪提供了宝贵的实践经验。
2. 国家间反恐怖主义犯罪的联合行动
愈演愈烈的恐怖主义犯罪不仅给各国立法与实践提出新的要求，也彰显了国家之间加强司法合作、共同抵御恐怖主义犯罪对国家利益和国际共同利益侵害的必要性。正是适应这种客观要求，国家间反恐怖主义犯罪的合作在20世纪末叶得到了迅速发展。具体而言，国家间反恐怖主义犯罪的联合行动主要体现在以下三个方面：
（1）区域性法律文献的制定
借助立法形式，特别是通过地区性立法将反恐怖主义犯罪的原则、措施明确化、具体化，是国家间进行反恐怖主义合作的重要方面。从世界范围来看，许多地区都制定了相关法律文献。如1971年美洲国家组织通过关于防止和惩治以犯罪形式违反人道和具有国际性影响的与抢劫有关的恐怖活动的《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》；1976年欧洲理事会通过关于惩治恐怖活动的《欧洲制止恐怖主义公约》；南盟通过的《制止恐怖主义区域公约》；1993年在阿拉伯内政部长理事会第15次会议上通过的《阿拉伯反恐怖主义斗争协议》。 “9.11”恐怖事件发生后，地区范围内协调行动、共同采取反恐怖主义行动的必要性进一步为人们所关注，一些地区纷纷拟定新的法案，制定新的共同政策。如欧盟及欧洲安全合作组织都拟订了联合对付恐怖主义的基本政策和具体行动计划。这些区域性文件的通过，为国家之间联合反恐怖主义犯罪提供了依据，也有助于各国在反恐怖活动中制订共同的安全战略和具体的实施计划。
（2）国家间的联合行动
对于纯粹的国内恐怖主义犯罪，如何追诉、如何惩处，完全是一国主权范围内的事，别国不应也不会轻易过问。但是，对于许多恐怖主义犯罪来说，都有或多或少的涉外因素，单靠某个国家的努力难以奏效。因此，与其他国家一起采取联合行动也成为惩治与防范恐怖主义犯罪的必要途径。例如，埃及、突尼斯、阿尔及利亚和沙特于1993年建立了反恐怖统一战线以协调行动；西方各国领导人于1996年的西方七国集团首脑会议上一致表示将对恐怖主义犯罪进行无情打击，并与俄罗斯的安全事务部长在巴黎举行会议，制定了打击恐怖活动的具体措施。海湾合作委员会国家、地中海委员会国家也表示加强反恐怖斗争合作。
（3）国际刑警组织的举措
国际刑警组织全称国际刑事警察组织，是各成员国政府间在侦查跨国性刑事案件、缉捕国际罪犯等警察事务上进行合作的国际性组织 .国际刑警组织促进了各国之间的刑事合作，并在同国际犯罪及跨国犯罪做斗争中发挥了重要的作用。1988年10月26日，在开罗举行的国际刑警组织第67届大会上通过了《反恐怖开罗宣言》。宣言指出，国际刑警组织坚决谴责形形色色的恐怖主义行为，视一切恐怖主义行径为非法行径，并支持在联合国主持下召开国际反恐怖大会，制订共同的国际反恐怖战略。国际刑警组织强调成员国应该分享被通缉的恐怖主义分子的有关信息，并发展诸如世界海关组织等国际反犯罪组织或监管机构的联系。国际刑警组织在侦查国际恐怖主义犯罪与通缉国际恐怖主义分子等事务上发挥了极其重要的作用，尤其在国家间的情报信息的交流方面更是功不可没。
3. 超国家层次上的反恐怖主义犯罪的立法与实践
超国家层次上的反恐怖主义犯罪的最早立法实践是1937年在国际联盟主持下，由27 个国家的代表在日内瓦举行的旨在更有效地防止和惩治具有国际性质的恐怖主义的正式外交会议上签署的《防止和惩治恐怖主义公约》。该公约规定了各国不仅国家本身要避免作出旨在鼓励反对另一国家的恐怖活动的任何事实之义务，而且要承担防止和惩处此类活动并为此目的相互协助的义务。缔约国应在各国国内刑法中把该公约确认的恐怖行为规定为犯罪。各国应按照国际公约或国际惯例对国际恐怖主义犯罪实行“或起诉或引渡”。由于各种复杂的原因，该公约未能生效，但其某些内容和原则为以后的反国际恐怖主义犯罪的专门公约所吸收、采纳，因此该公约奠定了国际反恐怖主义犯罪立法的基础。
应该说，联合国在反对和制止国际恐怖主义犯罪方面一直进行着不懈的努力。联合国大会于1972年成立了国际反恐怖主义特设委员会，专门研究防止和消除恐怖主义，并于1973年12月14日通过了《预防和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，1979年12月17日通过了《反对劫持人质国际公约》。这两个公约明确规定侵害应受国际保护人员的行为和劫持人质的行为都是国际恐怖主义犯罪，应当予以惩处。联合国对90年代恐怖主义犯罪日趋严重的客观情势也给予了极大关注，分别主持草拟了《制止恐怖主义爆炸的国际公约》和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，并分别于1999年1月和2000年1月提交各成员国加入或签署。与此同时，联合国大会还多次通过决定，谴责国际恐怖主义犯罪行为，呼吁各国共同采取有效措施。1996年2月，在菲律宾首次召开了国际反恐怖主义会议，3月又在埃及举行了国际反恐怖主义大会。后在各有关国家和国际社会的推动下，联合国安理会一致通过由俄罗斯起草的反恐怖主义决议案，坚决谴责一切形式的恐怖主义，并呼吁所有国家全面履行一系列反恐怖公约。该决议还要求各国采取相关具体措施，如通过双边与多边合作来防止和打击恐怖主义活动；不予庇护所有策划、筹资支持或从事恐怖活动的人，确保将他们逮捕、起诉或引渡；开展司法合作和情报交流等。
此外，有关国际组织也致力于制止恐怖主义犯罪的目标，制定了许多有针对性的专门公约。如国际民用航空组织针对威胁国际民航安全的恐怖主义行为主持制订了1944年的关于国际民用航空的《芝加哥公约》、1963年的关于在航空器内实施犯罪的《东京公约》、1970年的关于惩治非法劫持航空器的《海牙公约》、1971年的关于惩治危害民用航空安全的非法行为的《蒙特利尔公约》、1988年的《禁止在国际民用航空机场进行非法暴力行为的议定书》（蒙特利尔议定书）作为《蒙特利尔公约》的补充。1991年通过预防使用塑料炸弹从事恐怖行为的《关于在可塑炸药中添加识别剂以便侦测的公约》。
国际海事组织主持制订了1988年的《禁止危害航海安全的非法行为的公约》和《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书》。为防止、测知和惩处与核材料有关的恐怖行为，国际原子能机构于1976年10月26日在维也纳通过了《核材料实物保护公约》。为防止利用国际邮政系统或国内邮政系统邮寄易燃、易爆或危险物品或其他可能危及邮政安全物品，伤害传递或接受邮件者的身体，危及邮政安全的行为，万国邮政联盟也签定了《万国邮政公约》。
所有上述国际性法律文献，对统一国际反恐怖主义犯罪的行为准则，敦促各国共同防范和打击恐怖主义犯罪都起到了推动作用。
二、问题：尚存在削弱惩治与防范恐怖主义犯罪的因素
在过去几十年中，各国政府和国际社会做出了巨大努力抵御恐怖主义犯罪，并取得了相当的成就。特别是“9.11”事件发生后国际社会的迅速反应和各国立法的修改完善，大大强化了反恐怖的能力。然而，就目前惩治与防范恐怖主义犯罪的现状而言，尚存在一些问题，进而影响着反恐怖主义立法与实践的运行与效果。
（一）缺少对恐怖主义的权威定义
恐怖主义日益增长和破坏性不断增大的现状，激起了世界范围内的谴责和反抗，也促使国际社会对恐怖主义的态度渐趋一致。然而，关于什么是国际恐怖主义犯罪，国际恐怖主义犯罪的范围如何，却始终没有形成定论。尽管恐怖主义问题已经成为联合国有关会议的重要议题，联合国也成立了“国际恐怖主义特设委员会”解决这一问题，但由于恐怖主义问题涉及到政治、经济、文化、种族、宗教、道德等多种深层次因素，产生了诸多不同的认识。如恐怖主义是以刑事暴力形式指向公民，对其恐吓施加压力；采取恐吓或施加压力作用于政府的行为；采取谋害或劫持人质作用于政府的行为；恐怖主义是对个人或集团使用暴力行动或威胁以改变某一政治进程结局的策略； 恐怖主义是指为了制造害怕和恐慌的气氛而使用暴力或采取暴力相威胁的行为； 恐怖主义是指运用犯罪引起人们心理恐惧或者胁迫恫吓他人，并由此企图达到犯罪分子预期的运用任何手段争取实现的目标 等等。由于分歧难以弥合，特设委员会未能对恐怖主义作出任何定义，亦没能形成一个全面的、一般意义的国际恐怖主义犯罪的概念，因而也就没有制订出一部全面制止恐怖主义犯罪的国际公约。为了制止国际上的恐怖主义犯罪，又避开恐怖主义定义上的纠缠，长时间以来，国际上一直采用一行为一公约的做法。对特定国际恐怖主义犯罪进行界定当然容易得到国际社会的普遍认同，但这种做法会使得公约的制定落后于犯罪行为的发生，进而使国际社会在反恐怖主义方面处于被动地位。应该说，对恐怖主义一词作出权威定义并宣布其为严重犯罪行为，是有效开展反恐怖主义犯罪的国际合作的前提，是有效惩治恐怖主义犯罪的基础。由于缺少对恐怖主义的权威定义，使得具体的反恐怖主义合作失去具体的对象，导致在制止国际恐怖主义犯罪的某些方面不能采取统一行动，从而抵消了制止恐怖主义犯罪的合力。
（二）国家间的反恐怖主义合作有待进一步加强
虽然在惩治与防范恐怖主义犯罪方面国家之间已经展开了广泛的合作，也取得了相当的成效，但也应该注意到其间暴露出的问题。
1.国家间的合作尚缺少广泛性
从世界范围来看，国家间反恐怖主义合作主要表现为双边合作和多边合作两个方面。从双边合作情况看，法国与西班牙、土耳其与希腊、埃及与苏丹、美国与以色列等国家都已达成形式各异的反恐怖合作协议、协定，展开了富有成效的合作。从多边合作的情况看，开展较有声色的主要是西欧国家、阿拉伯国家、南亚联盟、地中海委员会和非洲一些国家。有些国家刚刚加大合作的力度，如上海合作组织。该组织成员国签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》界定了恐怖主义、分裂主义和极端主义的定义，阐述了公约缔约国多边合作打击恐怖主义和分裂主义、极端主义的原则、内容、方式和程序。国家间的双边合作和多边合作在给反恐怖主义犯罪提供有益经验的同时，也确实发挥了积极作用。不过，在看到国家间反恐怖主义合作成效的同时，我们也应该看到还有部分国家没有参与到反恐怖主义犯罪的合作中来。而当今的恐怖主义已经成为席卷全球的“瘟疫”，活跃于世界各地，带有明显的跨国性和跨地区性。因而，单靠某些国家或地区控制与打击，难以摧毁其活动和发展的基础。
2.合作方式还有待突破和创新
从目前国家间的合作方式和途径来看，一方面是在公约、协议或宣言中确立反恐怖主义犯罪的原则和政策，明确缔约国的义务，另一方面是制定一些供各国共同采取的具体措施。虽然在一些合作公约、协议中包含一些较有特色的内容，如一国司法机构对某一个或多个涉嫌恐怖主义犯罪的人发出通缉令，其将在其他所有成员国自动生效；堵塞可能被恐怖分子利用的金融漏洞；在公约框架内设立专门的反恐怖力量等，但许多国家间的合作还局限在共享信息情报资料、引渡罪犯等传统的司法合作模式。这种状况不仅使得反恐怖主义合作因没有特殊的针对性而影响合作效果，也会因现代恐怖主义犯罪的技术手段不断更新，活动范围日益广泛，犯罪形式复杂多变而穷于应付。
3.国家间的具体合作实践还需进一步落实
从目前情况来看，国家间的反恐怖主义合作虽然声势较大，但有些方面还停留在观念层次上，而没有贯彻到具体行动上。在实际进行反恐怖主义合作时，有些国家出于不同利益的考虑犹豫、观望；有些国家则以种种名义支持披着民族、宗教外衣在他国从事恐怖活动的第三势力；有的国家则借反恐怖为名干涉他国内政。另外，公约、协议中规定的预防恐怖主义犯罪的措施也没有得到切实的重视，“到目前为止，在预防犯罪过程中尚没有真正的国际合作” .这种种问题的存在，影响了反恐怖主义合作实际作用的发挥。
（三）国内立法对国际反恐怖主义犯罪的义务有待全面贯彻
虽然国际上还没有一部全面制止恐怖主义犯罪的公约，但是《联合国宪章》及其所倡导的基本原则，联合国大会关于制止恐怖主义犯罪所作出的各项决议、其他针对特定恐怖主义犯罪的专门公约及地区性公约中，都有很多规定国家义务的内容。作为联合国成员国，作为公约的缔约国，各国应该承担公约所确定的义务，并将其贯彻、吸收在国内立法中。然而，从目前的运行实践看，国内立法对国际反恐怖主义犯罪的义务的贯彻情况不容乐观。一些国家的国内立法中尚无惩治恐怖主义犯罪的条款，如欧盟国家在联合行动，共同对付恐怖主义犯罪方面一直走在世界前列，但目前在欧盟15国中，只有英国、法国、德国、意大利、希腊、西班牙和葡萄牙7个国家制定了有关打击恐怖主义犯罪的法律，而其他国家，如荷兰、比利时、卢森堡等国，还没有制定相关国内立法。这种状况，使得欧盟国家在联手打击恐怖主义犯罪方面存在各自为政、缺乏协调和效率低下等弊端，也为恐怖主义和恐怖分子提供了逃避打击的空间。一些国家的国内立法中虽有惩治恐怖主义犯罪方面的规定，但规定既不系统，也不全面。如我国1997年修订的刑法中，与反恐怖主义犯罪直接有关的只有第120条、第121条，其他条款中，虽然也涉及到恐怖主义犯罪的行为方式，但规定不明确，与一般刑事犯罪在构成条件及处罚上完全相同。值得注意的是，我国于2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第25次会议上通过了旨在打击恐怖主义犯罪活动的《中华人民共和国刑法修正案（三）》。该修正案主要是将投放毒害性、放射性、传染性病原体等物质的行为、非法制造、买卖、运输、储存以及盗窃、抢夺、抢劫毒害性、放射性、传染性病原体等物质的行为纳入危害公共安全罪中，扩大了危害公共安全罪的范围；加重了对组织、领导恐怖组织罪的处罚；明确规定了资助恐怖活动组织或个人的行为、编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，或者明知是编造的恐怖信息而故意传播，严重扰乱社会秩序的行为构成犯罪。刑法修正案（三）主要增补完善的内容是反恐怖条款，因而，其公布及施行，对于贯彻有关国际公约精神，履行我国应承担的国际义务会起到积极的促进作用。不过，该修正案并没有改变我国刑法对恐怖主义犯罪规定的模式，也没有理清一般刑事犯罪与恐怖主义犯罪的区别，因而，在参与国际合作时可能会出现一定问题。比如，我国已经加入了《制止恐怖主义爆炸的国际公约》，很显然，我国要承担该条约所规定的义务。但在我国刑法中，爆炸罪规定在危害公共安全罪一章中，其既可能是一般刑事犯罪，也可能是国际恐怖主义犯罪。这样，在确定刑事管辖权、对恐怖主义犯罪加以处罚时，容易发生分歧。
三、应对：惩治与完善恐怖主义犯罪的若干思考
恐怖主义犯罪是现代社会的产物，是社会政治、经济、宗教、文化多方面因素综合作用的结果。由于导致恐怖主义犯罪发生的诸多因素不可能一下子消除，恐怖主义犯罪也就不可能在短期内消失。国家层面、双边合作和地区性合作层面及超国家层面的遏制恐怖主义犯罪的立法与实践虽然发挥了重要作用，但要有效遏制恐怖主义犯罪的蔓延，还需要进一步完善国际反恐怖主义犯罪的立法，加强国家之间的合作，增进主权国家制止恐怖主义犯罪的积极性和自觉性。
（一）致力于制定一部统一的反国际恐怖主义犯罪的公约
在当今世界，国家仍是国际社会的基本主体，国家利益仍是各国考虑问题、制定其内外政策的决定因素。因此，在恐怖主义理解上产生分歧，以致在20世纪没能制定一部普遍、统一的国际反恐怖主义犯罪的公约是可以理解的。但是，恐怖主义犯罪的趋重和蔓延，使得联合国在反恐怖主义斗争中的地位日益重要，制定统一的反恐怖主义犯罪的公约应该提到议事日程。事实上，制定统一的反恐怖主义犯罪的公约条件已经具备。
1.和平与发展的共同目标是建立统一公约的思想基础
现代国际社会的两大主题是和平与发展。和平与发展不再是各国国内的事情，也不只是涉及某一或某几个国家的问题，而是现代国际社会公共秩序的共同道德标准和价值取向。恐怖主义犯罪是和平与发展的重大威胁之一，要高扬和平与发展的主旋律，就必须在国际范围内采取一致行动，有效遏制恐怖主义犯罪的发展势头。尽管在恐怖主义和恐怖主义犯罪的认识上尚存在不同意见，但将恐怖主义看作是一种有组织的暴力，视为一种具有严重社会危害性的行为则没有太大的分歧。这样，为了国际社会和平与发展的共同目标，各国应本着求同存异的精神，在协调各方利益的基础上努力在反恐怖主义犯罪中达成一致意见。
2.各国国内反恐怖措施以及国家间的反恐怖联合行动为建立统一公约提供了实践基础
从各国的反恐怖立法与实践以及各国家之间的联合行动中，可以看到各国关于恐怖主义犯罪的某些问题已达成共识。如欧盟国家关于反恐怖主义基本框架的决议、我国与俄、哈、吉、塔、乌五国签订的《打击恐怖主义、分裂主义、极端主义上海公约》中都对恐怖主义作出了明确的界定。随着国际社会法律趋同化趋势的发展，各国法律将进一步融合与渗透，关于恐怖主义犯罪的认识也会逐渐趋于一致。这一影响统一公约制定的因素解决后，制定一部国际社会普遍接受的国际公约也就势在必然。
3.国际恐怖主义犯罪广受谴责为建立统一公约提供了客观基础
恐怖活动，特别是涉及政治、宗教、道德等深层次因素的政治性恐怖主义犯罪行为，大多是基于某种偏激认识而进行的反抗，如以本。拉丹为首的伊斯兰极端主义组织针对的是美国，认为美国是不公正、罪恶、专横的象征，从而制造多起恐怖事件。有时，如果只从恐怖活动的目的和动机来看，有其一定的合理性。也正因为这样，当民族矛盾处于武装力量对比悬殊、政治解决又提不上日程的状态时，恐怖活动一度得到居于劣势一方人民的支持和拥护，并得到世界人民的同情。但是，恐怖活动的行为和结果严重侵害无辜人们的生命权、健康权、财产权的现实使人们对恐怖事件日渐反感，要求以政治对话解决民族间的矛盾和冲突已经成为时代的主流。可见国际恐怖主义犯罪正失去群众基础。因此，在恐怖主义犯罪的问题上国际社会正达成这样一个共识：无论恐怖活动的动机和目的如何，只要实施了恐怖活动即构成恐怖主义犯罪。正如联合国大会六委在报告中指出的那样“一个事业之合法性并不意味着使用某些方式的暴力也是合法的，对无辜者更是如此。”
需要指出，在统一的反国际恐怖主义犯罪公约未出台之前，有必要确立一些打击国际恐怖主义犯罪的基本原则以指导各国以及国际社会的反恐怖主义犯罪实践。尽管对此尚存争议，但有罪必罚原则、优先保护面临危险人的权利原则及最低限度宣扬原则应该得到首肯并遵循。这些原则对统一各国认识，排除打击国际恐怖主义犯罪中的障碍，减少恐怖主义犯罪的负面效应都有重要意义。
（二）进一步加强国家间的合作
恐怖主义犯罪国际化趋势的增强和危害性加大，使各国进一步认识到国家间联合行动的必要性，各国也已经开始多方合作。但正如前面分析的那样，国家间在打击恐怖主义犯罪方面的合作还不十分理想，还必须进一步加强。首先，各国应达成观念上的共识，即尽管某些恐怖主义者的行为动机和希望实现的目标可以理解，但恐怖主义滥杀无辜、滥用暴力本身是对人类尊严和生存价值的粗暴践踏，是一种严重的反人类罪行。因此，一旦将恐怖活动付诸实施，就应该给予严厉的惩治，绝不能姑息。否则，将会给世界各国的政治、经济和社会生活带来日趋严重的影响。各国也应树立起合作精神，改变唯主权原则的本位意识，恪守联合国宪章和国际条约规定的义务，求同存异，不为一己之利而影响世界范围内的制止恐怖主义犯罪的大局。其次，国际社会要敦促各国积极加入到反恐怖主义犯罪的行列中来，展开广泛的交流与合作。国家间的合作除了采用传统的有关文书送达、调查取证、情报交换与共享、搜查扣押、引渡等方式外，还要针对现代恐怖主义犯罪分布范围广、随意性强、技术手段先进及国际化趋势增强等方面的特点，拓宽合作渠道，增加合作形式，如代为进行反恐怖主义培训，进行反恐怖联合行动，寻求预防恐怖主义犯罪的合作措施等等。
（三）重视发挥超国家机构的作用
恐怖主义犯罪的跨国性和国际性增强，使得国家间联合行动成为必需。而双边合作和多边合作都存在不同程度的局限性。双边合作因两国遭受同一威胁，容易因具有更广泛的共同利益而取得实效。但这种合作范围相对狭窄，通常只能解决局部性的恐怖主义犯罪问题。多边合作虽然弥补了双边合作打击范围的局限，却由于涉及多方利益而难于协调行动，进而影响合作效果。借助于超国家机构进行反恐怖合作，并获得联合国的支持，会有利于全球性的反恐怖合作，并加大惩治与防范的力度。这一点在“9.11”事件发生后，几乎成为国际社会的共同认识。如俄罗斯总统普京强调，俄罗斯在打击国际恐怖主义问题上，仍然主张加强国际组织，尤其是联合国和安理会的作用；9月24日，美国众议院投票通过向联合国支付拖欠的5.8亿美元会费；法国、德国领导人也表示应该发挥联合国的作用。 加强超国家机构在反恐怖主义犯罪中的作用，可主要考虑两个方面：
1. 建立专门的超国家机构以弥补现存打击国际恐怖主义犯罪方式的不力
打击与预防国际恐怖主义犯罪的重要方面是有关信息与情报的交流。然而，“由于恐怖组织的结构和国内对个体权利的尊重，例如对个人资料的保护等原则，使这项工作开展起来很困难。” 国际刑警组织的出现虽缓解了这一问题，但由于国际刑警组织是个国际性网络，一些国家担心自己所提供的信息与情报有关国家不能充分利用而不愿提供有关情报。加之《国际刑警组织章程》严禁本组织进行政治、军事、宗教或种族等性质的干预或活动，许多恐怖主义行为被排除在国际刑警组织的视野之外。因此，有必要在联合国大会设置一个反恐怖特别机构，以协调和保障有关各国及时传递、交换和共享有关恐怖活动的信息资料。同时，该机构也可以对各国、各地区反恐怖经验进行总结，并对各国、各地区反恐怖实践进行技术支持与指导。国际刑法学会第16次大会曾提出要建立联络官、混合的调查队以及超国家警察机关，发展新的调查模式，如通过卫星的越界观察，建立自动操作系统和联合调查团等。这些建议实际上也反映出增设超国家机构和增大超国家机构权能的意向。
2.扩大国际刑事法院的管辖范围
由于国际刑法现有执行模式具有权威性差、差异性大及稳定性小等诸多弱点，设立国际刑事法院一直是国际社会由来已久的追求目标。1998年罗马外交会议通过《国际刑事法院规约》，预示着国际刑事法院将最终建立。毫无疑问，国际刑事法院设立并启动之后，必将大大增加国际刑法的刚性，进一步强化国际刑法的效能，增大对国际性犯罪和跨国性犯罪的打击力度，更好地保护国际共同利益。不过，根据《国际刑事法院规约》，国际刑事法院只对侵略罪、灭绝种族罪、危害人类罪和战争罪这四种最为严重的国际犯罪享有管辖权，而恐怖主义犯罪没有纳入国际刑事法院的管辖范围。应该说，这是十分遗憾的，也会直接影响超国家机构在打击恐怖主义犯罪方面的作用发挥。事实上，许多国家力促设立常设国际刑事法院的目的之一就是要把国际刑事法院当作国际反恐怖主义措施的基本武器。 国际刑事法院将恐怖主义犯罪排除在自己的管辖范围之外，在一定程度上失去了设立国际刑事法院的意义。因此，在国际恐怖主义犯罪日趋严重的客观情势下，在国际社会对恐怖主义犯罪认识日趋相同的潮流中，国际刑事法院的管辖范围也应适时而变。目前，《国际刑事法院规约》尚未生效，正如人们所期待的那样，其中的一些缺陷能在签署和批准之前得以弥补，有关国际恐怖主义犯罪能尽快明确地列入国际刑事法院管辖范围。
（四）完善国内相关立法
恐怖主义犯罪的特殊性表明，只依靠一般的刑事法规和只采取一般性地惩处和预防措施，难以有效地同恐怖主义犯罪做斗争。因而，许多国家，如美国、古巴，因时而变，制定或增加了反恐怖主义犯罪的专门立法。这对有效防止恐怖主义犯罪的扩张和渗透当然十分重要。同时，恐怖主义犯罪频生的现实也要求各国高度重视国内反恐怖主义犯罪的立法。各国应该在联合国有关决议和公约的框架内，结合本国实际情况制定相应的反恐怖主义犯罪专门法或专门条款，以缩小各国刑事立法的差异，夯实双边合作和多边合作的基础，减少反恐怖主义犯罪实践中的阻力。
从目前来看，恐怖主义犯罪对我国的侵害尚不十分突出。但随着我国国际地位的不断提高和国际交流的不断扩大，我国会面临更多的恐怖主义的影响与威胁。因此，我国在积极加入有关公约、参与刑事司法合作的同时，也要关注国内立法。虽然旨在增补完善反恐怖条款的刑法修正案颁布施行不久，但我国反恐怖立法仍有需要进一步完善的必要。其中主要是将有关恐怖主义犯罪的条款与一般刑事犯罪区分开。如果说在我国制定一部专门、统一的反恐怖主义法条件不成熟或没有必要，可借鉴俄罗斯联邦刑法典的模式，在刑法典中设置专条反恐怖主义犯罪条款。这样，更有利于针对恐怖主义犯罪的特殊性加以处治，也可以减少国际刑事司法合作中的分歧和麻烦。
需要指出，国际社会采取的诸多反恐怖主义犯罪的措施在遏制恐怖主义犯罪方面发挥了重要作用，也使国际恐怖主义组织受到重创，但是，从整个国际社会的反恐怖活动斗争来看，事后惩罚的措施往往使得反恐怖斗争陷入被动。因此，制止国际恐怖主义犯罪不能只采取以“恐怖反恐怖”或“以暴制暴”的惩治措施，还必须引进综合性的预防对策。
