行政诉讼引入预审制度之研究
发布日期：2004-07-30 文章来源： 互联网
庭前准备是开庭审案的必经程序。如何规范庭前准备工作、处理好庭前准备与正式开庭的关系，使庭前准备工作更好地服务于庭审活动，以提高庭审质量和效率乃至办案质量和效率，许多同行都正积极地研究和探索，并取得了诸多成果。海南省高级人民法院试行的《关于民事诉讼庭前准备的若干规定》，已将预备审制度引入民事诉讼，在探索如何做好开庭前的准备工作方面取得的可贵成果。笔者结合行政审判实践，参照民事诉讼的预备审制度，就行政诉讼中引入预审制度提出一些设想。
一、行政诉讼实行预审制度的必要性和可行性。
预审制度是指人民法院在决定立案受理案件后，至正式开庭审理前这段时间里，以开庭（或者会谈）的方式，与案件当事人直接接触，审查案件材料，为正式开庭做好各项准备工作的诉讼活动。
“预审制度”是一个具有特定内涵的概念，本文引用的“预审制度”不具有普遍适用意义。“预审”也可以称之为“庭前准备会”，或者“审前会议”、“庭前听证会”。
经过长期的司法实践，庭前准备程序已成为诉讼的重要环节，其诉讼价值日益凸现。实践中，关于如何做好庭前准备工作有两个极端倾向。一个极端是：重庭外调查研究，轻开庭审判。即过分强调法官在庭前深入调查研究，要求法官在查清案情、吃透案件的基础上才开庭。以“马锡五审判模式”为代表的我国传统审判方式，是特定的历史产物。在特定的历史时期，“马锡五审判模式”具有不可替代的积极意义。但这种审判模式也有致命的缺陷：一方面抑制了当事人诉讼的主动性，影响审判效率。由于法官依职权包揽一切，当事人最多配合法官的工作即可，不需要或者不强调当事人主动举证、质证，一切都在法官的掌握之中；另一方面，难以避免法官先入为主的现象发生，影响公正审判。裁判法官不惜一切去进行充分的庭前准备，庭前大量调查、搜集证据，并以此为由与当事人广泛接触，极易失去中立性和公正性。作为双方或者多方当事人参与的诉讼，法官在庭审前的积极、主动的诉讼活动，也往往难以做到公正和中立。因为庭前的诉讼活动具有针对性，庭前活动的深入程度、活动范围、以及成效如何，往往与其中一方当事人实体利益直接相关。从这个角度看，法官的庭前诉讼活动实际在有意识地帮助一方当事人，为一方当事人服务。因此，即使法官已经主观上尽力做到客观、公正，但也往往被认为不公正。过多的庭前活动，客观上造成开庭审判成了走过场的形式，法庭成为可有可无的东西。鉴于此“一步到庭”、“直接开庭”的审判方式被认为是根治法官先入为主的妙方。这往往又走入另一个极端：由于片面理解“一步到庭”，强调“直接开庭”，造成庭审准备不足，不仅难于保证庭审质量和办案质量；而且开庭时间也往往过长，开庭次数也过多，审判效率也受到影响。
如何避免庭前准备走入两个极端，一些法院在实践的基础上合理地吸收和借鉴了国外的证据开示制度，试行“证据交换制度”。最高人民法院根据我国诉讼法的规定，结合审判实践经验，肯定了庭前证据交换制度，《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》、《关于民事诉讼证据若干规定》和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》都有庭前证据交换的具体规定。这就为我们建立预审制度提供具体的法律依据。
我们研究预审制度，其出发点在于如何提高庭前准备工作的质量和效力，切实为庭审服务，进而提高整个审判工作的质量和效率。
这里的“预审制度”，首先是庭审前准备阶段工作制度，其实质是为正式庭审做准备；其次，预审工作的方式是“开庭”或者“会谈”，这又与其他庭前准备工作有所区别。不能简单地将预审制度与“证据开示”或者“证据交换”制度等同起来。
二、预审的功能
预审要切实为开庭审判提供良好的服务，做好相应的准备工作。一般来讲，预审的功能就在于完成四大任务：一是固定当事人的诉讼请求；二是固定证据；三是归纳诉讼争议；四是处理有关诉讼程序问题。
（一）关于固定诉讼请求的问题。
原告提起的诉讼请求和上诉人的上诉请求都应当是具体、明确的。参照民事诉讼法的规定，当事人在诉讼中本来就有变更诉讼请求的诉讼权利。但实践证明，如果允许当事人随意增加或者改变诉讼请求，这对被告和被上诉人来讲是不公平的。为了确保公正司法，原告和上诉人变更诉讼请求后，人民法院应当给予被告和被上诉人新的答辩机会。因此，从理论上讲，如果对当事人改变诉讼请求的权利不加以一定的限制，允许随意改变诉讼请求，诉讼程序就长时间停留在诉辩阶段，案件无法进入实质审理，不利于诉讼活动的顺利进行。为此，最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。司法解释限制行政诉讼的原告随意改变诉讼请求，实际并未剥夺当事人变更诉讼请求的诉讼权利。因为当事人提出新的诉讼请求（即增加诉讼请求和改变原诉讼请求），实际可作为新的诉讼案件另案起诉。而当事人减少诉讼请求或者撤回部分诉讼请求，该“改变诉讼请求”的情形可以认定“有正当理由”，人民法院应予准许。
根据上述司法解释，在庭前准备阶段就应该对当事人的诉讼请求进行固定，加以明确，这无疑是必要的。明确当事人的诉讼请求后，可以使审判活动做到“有的放矢”。
实践中，固定诉讼请求还包含了明确当事人的诉讼请求的意思。由于当事人诉讼能力差别，以及案件的不同情况，当事人在陈述其诉讼请求时往往不够明确或准确，意思表示不够清楚。因此有必要给予当事人明解权，明确其诉讼请求。
（二）关于固定证据的问题。
固定证据是明确当事人已经提供的证据和已经提出要求人民法院调取的证据、传唤证人、重新鉴定的申请。
当事人应当在法定或者人民法院指定的期限内举证，即被告一般应当在收到起诉状副本之日起10日内完成举证责任；原告和第三人一般应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。固定证据的目的，就是根据当事人举证，确认当事人在法定或者指定的期限内完成举证责任的具体情况。具体包括两个方面：一是已经提供的证据；二是虽未提供证据，但已提出请求人民法院调取的证据申请。当事人要求人民法院调取证据的申请未被法庭支持，则属于举证当事人举证不能。
预审法官依职权调取的证据包括：
1?对物证进行拍照，并作必要的说明；
2?现场调查或者勘验，并作笔录；
3?复制或者抄录书证，并注明出处；
4?收集证人证言，并制作笔录；
5?委托鉴定或者重新委托申请鉴定；
6?复制或者摘抄视听资料；
7?其他方式调取的证据。
预审法官调取的证据作为案件证据的一部分，由申请人在预审和庭审中举证和说明。
需要特别提出的是，当事人陈述也是十分重要的诉讼证据。当事人陈述是当事人对案件事实所进行的叙述。作为证据的当事人陈述，其形式包括当事人提供的诉状、当事人在法庭上的陈述和辩论发言。当事人陈述的直接性和全面性，往往对认定案件事实起到基础性作用。当事人陈述一直的事实，一般情况下可以直接予以认定。其他案件事实的认定就是在这个基础上进行。因此，预审中要重视当事人陈述，特别注意固定当事人陈述中涉及没有争议的事实和有争议的事实。
（三）关于归纳诉讼争议的问题。
归纳诉讼争议，包括归纳当事人有争议和没有争议的事实、证据和法律适用问题，并在此基础上确定法庭调查或者审查的重点或者范围。司法实践经验证明，归纳当事人的诉讼争议，是审理案件的重要的基础性工作。归纳是否准确，直接关系到庭审质量和办案质量。
一般来讲，归纳当事人诉讼争议应从被诉具体行政行为在适用法律、认定事实和行政程序等三个方面进行归纳。
适用法律问题包括：
1?具体行政行为是否有依据，以及所引用的依据是否正确性；
2?被告是否适格（即是否越权）；
3?具体行政行为的结论是否合理，是否滥用职权问题。
认定事实问题包括：
1?认定事实是否清楚、正确，是否有遗漏认定的重要事实；
2?认定事实是否有证据为根据，以及证据是否确凿、充分。
行政程序问题包括：
1?法律关于行政程序的规定和要求；
2?具体行政行为是否与法定的程序一致，以及相应的证据。
被诉具体行政行为系不作为行为，一般从被告是否具有作为的法定义务和其不作为行为的事实根据和法律依据等两个方面归纳的争议焦点。当事人对原告起诉的合法性也有争议的，应从以下几个方面归纳争议的焦点：1?起诉是否符合法定条件；2?起诉期限是否符合法律规定；3?处理起诉与行政复议的关系是否符合法律规定；4?其他起诉的合法性问题。涉及行政赔偿诉讼请求，应从以下方面归纳争议焦点：1?违法行政侵权行为是否被确认，2?损害后果及相应的证据，3?违法行为与损害后果十分存在必然的因果关系。
（四）处理有关诉讼程序问题。
在处理庭前诉讼程序问题时，应当在合议庭的直接指导下进行。具体内容不可：
1?确定合议庭成员后，将名单通知当事人；
2?确定开庭时间后，将传票和通知书送达当事人及其代理人；
3?当事人提出回避申请的，提起合议庭依法处理；
4?当事人申请延长举证时间、变更开庭时间等，审查后提出处理意见；
5?原告的起诉不符合受理条件，应当裁定驳回起诉的，提出处理意见交合议庭决定；
6?其他有关诉讼程序问题。
三、预审程序与立案和庭审的衔接
（一）预审制度的适用范围。
凡行政诉讼案件，人民法院决定立案后，均进入预审程序。
需要说明的问题：
第一，国家司法赔偿（包括非刑事司法赔偿）案件，由于案件的审判程序具有特殊性，是否必经预备程序，另当别论。
第二，非诉行政执行案件，属于非庭审案件，毋需进入预审程序。
第三，二审案件和再审案件虽然经过一审或者二审，但审判程序并不因此而简化，案件事实也并非因此而明确，甚至往往因此而更加复杂。因此，二审、再审案件有必要经预审程序。
第四，一审行政诉讼案件没有适用简易程序和普通程序之分，案件都须经庭审才能做出判决。因此，一审行政案件应当经预审程序。
（二）预审与立案的衔接
预审程序从决定立案受理案件时启动。
目前，预审工作分工方式有两种：一是立案庭模式，二是审判庭模式。立案庭模式的预审，由立案庭的法官负责，甚至由审查立案的法官负责。在向当事人发送立案通知的同时，通知当事人预审的时间，告知预审法官和书记员名单等。这种模式，有利于预审和立案工作的衔接，提供预审程序的效率。
审判庭模式的预审，有利于预审和庭审的衔接，加强预审法官与庭审法官的沟通和协调。但预审程序不紧凑，预审效率受到制约。
从实践经验看，立案庭模式优于审判庭模式。由立案庭法官负责预审，往往在当事人举证期限届满就进行预审，并在预审结束后，在根据排期开庭的规定直接确定开庭的时间，并直接送达有关庭审通知。
还可以设想：预审法官就是本案件的承办法官，在完成立案到预审工作后，又作为审判案件的合议庭成员参加该案件的审判。预审法官与庭审法官结合的模式，益处是显而易见的：有利于加强承办法官的责任，利用承办法官熟悉案件的条件，保证案件的审判效率和质量。另外，预审法官与庭审法官的组合不固定，也有利于法官独立发表合议意见。但其弊端也十分明显，即不利于在该法官和当事人之间建立“隔离墙”。另外，由立案庭法官参加合议庭并承办案件，还会造成审判庭法官专施“坐台”审判只能，不能承办案件的现象发生。审判庭的人员将需要重新调整。
（三）预审和庭审的衔接
预审和庭审的衔接工作包括：
1?根据排期开庭的规定，确定开庭时间，在预审结束后直接通知当事人并送达通知书等有关诉讼材料；
2?提交《预审报告》。
《预审报告》的内容包括：当事人的基本情况、案件的由来、当事人诉辩的内容（有诉状的，可以省略）、证据（必要时，应当编列序号）、当事人没有争议的事实、证据和法律问题、当事人争议的事实、证据和法律问题、建议法庭调查和审查的范围和重点。
3?移送案卷材料。
（四）预审程序终结案件的问题随着预审制度的实施，有相当多的案件在预审程序中即可结案。具体情形包括：
1?经预审，认定起诉不符合条件，应当裁定驳回起诉。
2?经预审，原告申请撤诉的，经审查撤诉申请合法，应当裁定准予。
原告申请撤诉的情形包括主动撤诉和被告改变被诉具体行政行为后撤诉。经过预审后，很多案件的事实已经清楚，是非责任也很明确。在这种情况下，当事人意识到继续诉讼已经没有必要。在预备庭法官的协调下，以原告主动撤诉或者被告改变具体行政行为后原告撤诉的方式结案。这种结案方式往往取得开庭宣判所不能达到的审判效果和社会效果。
