村委会在集体土地上自建房屋出租应认定合同无效
村委会在集体土地上自建房屋出租应认定合同无效
——西安市碑林区紫雾酒家与西安市统一征地管理办公室、西安市碑林区永宁村村民委员会房屋租赁、侵权赔偿纠纷上诉案
裁判主旨：
村委会在集体土地上自建房屋出租应认定租赁合同无效，村委会只能得到征地补偿，承租人也不能享受城市房屋折迁安置补偿的待遇。
《土地管理法》第63条规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《城市房地产管理法》第2条规定：房地产交易包括房地产转让、房地产抵押和房屋租赁。第8条规定：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。实际生活中，有一些都市里的村庄，在集体所有的土地上建房出租牟利，这是违背法律规定的，应当认定租赁合同无效，以维护法律规定的权威。鉴于租赁合同无效，村委会只能得到征地补偿，承租人当然不是征地补偿的对象，也不可能享受城市房屋拆迁安置补偿的待遇。
关键词：集体土地使用权；租赁合同效力；征地补偿
上诉人(原审原告)：西安市碑林区紫雾酒家(以下简称紫雾酒家)，住所地：西安市碑林区长安北路22—2号。
法定代表人：郭裕禄，经理。
委托代理人：岳嶙，陕西声远律师事务所律师。
委托代理人：王丽萍，陕西声远律师事务所律师。
上诉人(原审被告)：西安市统一征地管理办公室(以下简称市统征办)，住所地：西安市文艺路甲20号。
法定代表人：崔新义，副主任。
委托代理人：许小平，许小平律师事务所律师。
委托代理人：尚丽娟，许小平律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：西安市碑林区永宁村村民委员会(以下简称永宁村)，住所地：西安市碑林区永宁村。
负责人：常振平，主任。
委托代理人：张淑萍，该村会计。
委托代理人：王建东，西安市土地管理局干部。
一、案件基本事实
1992年6月30日，紫雾酒家与永宁村签订了《房屋租赁合同》，约定：紫雾酒家租赁永宁村坐落在西安宾馆北侧门面房5间、库房5间，面积约300平方米，租期3年，租金每年两万元，劳力退养金两万元，每半年支付一次；并约定租赁期内承租方可对房屋进行装修改造等。该合同由西安市碑林区工商行政管理局进行了鉴证，嗣后，双方均按约予以履行。
1994年3月25日，碑林区人民政府统一征地办公室(以下简称区统征办)根据市统征办的委托，与永宁村签订了征地协议，代表政府为陕西海润物业发展有限公司房地产开发建设征用永宁村村办企业用地5亩、菜地14?979亩，由区统征办支付土地补偿费、安置补助费、集体土地原有附着物补偿费共计6，293，385元。协议还约定，由永宁村负责被征用土地上的单位和个人的拆迁，市、区统征办派人协助。
1994年4月12日，市、区统征办发出联合通告，要求“自本通告发布10日内，凡在被征用土地上与永宁村村委会签订有房地产租赁合同的单位和个人，必须办理完毕合同终止手续并搬离现场。逾期，由政府依法强行拆除，后果自负”。
1994年6月1日，永宁村向紫雾酒家等租赁户送达了永宁村的“通告”，指出：根据西安市人民政府(1993)107号文件精神，永宁村位于西安宾馆北侧(原村办企业用地)19?979亩集体土地，已于1994年3月25日被建设单位正式规划征用，根据建设单位与永宁村签订的协议，永宁村必须在1994年6月17日前将被征用的土地提交给建设单位使用，如未在规定之期限内提交给用地单位，每超出一天将按1‰滞纳金给予罚款，所以，请各承租户支持其工作，尽快腾出所占的房屋，在一周内交还给永宁村。该通告发出后，永宁村与各租赁户未能取得一致意见。1994年6月15日，西安市和碑林区两级政府的负责人召集有关行政部门的领导、永宁村的村干部、租赁经营户的代表共38人在西安宾馆召开了永宁村土地征用、拆迁工作协调会议，并形成了会议纪要，确定：合同期满的要依法拆迁，合同未到期的，在不增加永宁村负担的情况下，由永宁村和市、区统征办协调解决。但会后各方仍未达成协调解决的意见。
1994年6月26日，永宁村与市统征办现场负责人孙玉林达成委托协议，该协议约定，永宁村把上述被征用土地上的21户承租户的搬迁工作委托给孙玉林等人完成，具体实施方案由孙玉林和市、区统征办商定。1994年6月27日，区统征办、永宁村又与孙玉林达成承包协议，约定由孙玉林将长安北路西侧、西安宾馆北侧、长兴饭店南侧的紫雾酒家等21户承租户进行搬迁，并约定了承包总费用、时间、人员组成等具体事项。随后，承包人在市、区统征办的指挥、协助下开始做上述21户的搬迁工作，其中17户从市统征办领取了补偿费后自行搬迁。紫雾酒家等4户因搬迁补偿费用未能达成一致意见， 不同意搬迁，遭到永宁村等人采取砸门等强行拆迁措施，双方发生争议。1994年7月12日，紫雾酒家以永宁村为被告向陕西省高级人民法院起诉，要求赔偿房屋装修损失、营业损失，给付搬家补助费等。一审法院受理后，于1994年7月21日下达停止拆除裁定书。同年8月1日，一审法院委托西安市房地产评估所对紫雾酒家等四承租户的房屋装饰进行造价评估，双方当事人均到现场勘察丈量。8月3日，因紫雾酒家等四承租户提出永宁村的诉讼代理人孙玉林与评估所的工作人员均是西安市房地产管理局的工作人员，对评估单位提出异议，一审法院又委托陕西资产评估公司进行评估，并同样由双方当事人到场进行了现场勘察丈量。陕西资产评估公司对紫雾酒家的装饰工程的评估结论为112，402?42元。8月4日，一审法院裁定恢复对紫雾酒家等四承租户租赁房屋的拆除。一审法院在审理期间，决定追加市统征办为共同被告参加诉讼。
另查明：本案租赁合同中所租赁的房屋是永宁村未经批准在自己所有的集体土地上建造的。
二、陕西省高级人民法院一审认定与判决
陕西省高级人民法院经审理认为，紫雾酒家与永宁村房屋租赁合同，系双方自愿签订，并经碑林区工商行政管理部门鉴证，应认定为合法有效，但由于该房屋附着的土地被征用，致使合同无法履行，故应解除该房屋租赁合同。市统征办委托并会同区统征办共同实施征地方案时，对征用土地上的承租户紫雾酒家未作妥善处理，即联合发布通告，强行限期要求办理合同终止手续并搬离现场不妥。后因紫雾酒家逾期搬迁又雇用民工强行对其营业场所进行了部分拆除，构成了侵权，应承担侵权赔偿的民事责任。市统征办在征用永宁村土地时没有充分考虑紫雾酒家租赁永宁村房屋进行经营活动的实际情况，在其财务会计凭证《搬迁户补偿册》上对紫雾酒家等四户以外的承租户均做了不同数额的补偿，故对紫雾酒家的经济损失亦应由市统征办补偿。永宁村作为出租方，在拆迁过程中未告知市、区统征办其与紫雾酒家的房屋租赁合同尚未期满，同时也未积极协助有关单位处理好与各承租户拆迁补偿等事宜，给紫雾酒家造成的经济损失亦应承担相应的民事责任。依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《西安市城市建设拆迁安置办法》、《陕西省土地管理实施办法》的规定，市统征办应承担紫雾酒家的房屋装饰补偿费、租赁房屋合同尚未履行完毕另行租赁房屋的差价、搬运费及经济损失。因拆迁造成生产经营企业停产、歇业的，除按规定给予补偿费外，还应按拆迁前6个月的月平均利润计算补偿。紫雾酒家未向法庭提供国家税务部门出具的税票，无法认定其具体损失，原租赁房屋合同期限未满而另行签订的房屋租赁合同因其主体是骊山微电子中心，不予采信，其提供的搬运费证据，依法予以确认，房屋装饰以陕西资产评估公司的评估报告为准。据此判决：（1）解除紫雾酒家与永宁村1992年6月30日签订的房屋租赁合同。（2）市统征办于判决生效后10日内向紫雾酒家补偿房屋装饰费、搬运费共计人民币122，410?42元。（3）驳回紫雾酒家其余的诉讼请求。案件受理费7576?79元，鉴定费500元，由永宁村承担2076?79，市统征办承担6000元。
三、当事人上诉请求与答辩理由
紫雾酒家和市统征办对一审判决均不服，向本院提起上诉。
紫雾酒家上诉称：（1）一审判决定性不准，责任不明。本案应为拆迁安置补偿和侵权赔偿纠纷，一审判决没有依法确认紫雾酒家是被征用土地上非住宅建筑物的承租人，是合法的被拆迁人，理应得到实际补偿和安置，对拆迁人应当承担何种责任，违法拆迁的侵权人应当赔偿哪些损失，判决中既不明确也不具体。（2）一审判决对紫雾酒家提供的受到损失的证据认定错误。市统征办在实施拆迁中，委托不合格的拆迁人进行违法、野蛮拆迁，造成紫雾酒家的许多能够反映其装修情况、经营情况、纳税情况、货物情况的有效凭证被人为灭失。在有形实物被拆除、有效票据被毁损之后，要求受害人提供完备的、全面的票据，属于强人所难。紫雾酒家的损失应当是1，280，575元。故此，要求本院依法改判。
市统征办上诉称：（1）一审判决认定事实错误。根据《陕西省国家建设征用土地和农村建设用地管理办法》第10条、第17条，《城市规划法》第31条的规定，永宁村未经审批，擅自建房，所建房屋系违章建筑，不得出租，其与紫雾酒家的租赁合同应为无效合同。（2）一审判决认定市统征办构成侵权，于法不合。因为市统征办是代表政府依法征地，其行为合法，没有过错，不应构成侵权。（3）一审判决让市统征办补偿紫雾酒家的房屋装饰补偿费、另行租房差价、搬运费等经济损失于法相悖。因为按照《陕西省土地管理实施办法》第30条的规定，给予被征用单位永宁村经济补偿有法可依，而给予租赁房屋的单位和个人经济补偿则是无法可依的。（4）一审判决认定市统征办“在征用永宁村土地时没有充分考虑紫雾酒家租赁永宁村房屋进行经营活动的实际，对4位原告之外的17户做了不同数额的补偿，故对4位原告的经济损失亦应由市统征办补偿”，没有法律依据。紫雾酒家等租赁户所遭受的损失是因其与永宁村所签合同无效所致，与征地行为没有因果关系，其以自己在经营活动中受损为由要求市统征办赔偿，无任何依据。市统征办给其他17户予以补偿，是自愿协商的，是为了息事宁人，紫雾酒家等不愿协商，漫天要价，本身就无依据，市统征办拒绝其无理要求是理所当然的。故此，要求本院依法改判，驳回紫雾酒家的诉讼请求。
被上诉人永宁村辩称：根据《土地管理法》第2条、《陕西省土地管理实施办法》第27条的规定，市统征办的征地行为是政府行为，永宁村对国家征地无法抗拒，市、区政府也确实多次召开会议落实征地工作，紫雾酒家等四承租户在明知承租房屋占用的土地将要被征用的情况下，不听劝阻，强行装修，居心不良，要求侵权赔偿于理于法都行不通，根据《房屋租赁合同》第7条的规定，因为不可抗力的原因导致房屋毁损和造成承租方损失的，永宁村不承担任何责任。
四、最高人民法院认定与判决
最高人民法院经审理认为：永宁村未经批准在集体土地上擅自建房并出租给该村之外的其他单位用于商业经营，违反了国家有关土地管理法律、法规的规定，该租赁合同为无效合同，一审判决租赁合同有效并予以解除不当，应予纠正。造成合同无效，紫雾酒家和永宁村均有过错，应各自承担相应的经济损失。紫雾酒家未经认真审查，租用永宁村擅自建设的房屋进行商业经营，停业损失应当自行承担；永宁村应当知道其所建的房屋不得出租给其他单位用于商业经营，并在明知该房所占用的土地将要被征用的情况下，仍然与紫雾酒家签订为期3年的房屋租赁合同，并允许紫雾酒家进行装修，故应补偿紫雾酒家的装修费用。市统征办委托区统征办和永宁村达成了征地补偿协议，支付了永宁村包括拆迁房屋补偿费在内的征地补偿费，因此，永宁村应在协议生效后按照规定将被征用的土地及地上附着的房屋无偿交给市统征办拆除或者自行拆除。市统征办依法拆除已被征用的土地上的附着房屋属于合法行为，不构成民事侵权。永宁村在房屋拆迁公告公布后，没有妥善终止与紫雾酒家的房屋租赁关系，即采取强制手段拆除出租的房屋不当，应适当支付紫雾酒家的搬迁费用。因永宁村对紫雾酒家承担装修费的补偿责任，则不再承担侵权的民事责任。紫雾酒家诉请由永宁村赔偿另行租房差价损失的主张，因永宁村不能继续出租房屋是政府的征地行为引起的，且紫雾酒家对签订该无效租赁合同也有过错，故该部分损失应由紫雾酒家自行承担。本案是紫雾酒家与永宁村因房屋租赁合同纠纷提起诉讼，一审判决市统征办应承担紫雾酒家的房屋装饰补偿费、租赁房屋合同尚未履行完毕另行租赁房屋的差价、搬运费及经济损失等，依据不足，依法予以纠正。根据《民事诉讼法》第153条第1款第3项的规定，最高人民法院于1999年9月27日以(1999)民终字第34号民事判决书判决如下：
（1）撤销陕西省高级人民法院(1994)陕民初字第1—1号民事判决。
（2）紫雾酒家与永宁村1992年6月30日签订的房屋租赁合同无效。
（3）永宁村于本判决生效后10日内向紫雾酒家补偿房屋装饰费、搬运费122?410?42元；逾期付款按中国人民银行同期贷款利率加倍支付利息。
（4）驳回紫雾酒家的其他诉讼请求。
一审、二审案件受理费共15，153?58元，由紫雾酒家负担3153?58元， 永宁村负担12，000元； 鉴定费500元， 紫雾酒家和永宁村各负担250元。
五、对本案的解析
（一）纠纷的性质和案由
原告起诉认为永宁村与有关方面签订征地协议时，只顾为自己取得经济上的补偿，而将其地皮上的房屋承租户的经济补偿问题置之度外，单方撕毁合同，侵犯了他的合法权益，从而要求赔偿，要求从统一征地包干费用中给予相当的补偿。一审法院确定的案由是房屋租赁、侵权赔偿，认为市统征办实施征地方案时对紫雾酒家等未作妥善处理即雇用民工强行拆迁，构成侵权，永宁村作为出租方未依法履行告知、协助的义务，给紫雾酒家等造成的经济损失亦应承担相应的民事责任。现在，紫雾酒家上诉称本案定性不准，认为本案应为拆迁安置补偿和侵权赔偿纠纷。二审中有关本案的案由，引起了争议。综观本案案情，本案还是定为房屋租赁和侵权赔偿纠纷为宜，因为紫雾酒家和永宁村的关系是房屋租赁关系，市统征办征用永宁村的集体土地是代表政府行使的行政权力，应给予补偿的单位是永宁村，被征用土地上附着的建筑物需要拆迁安置的，因该建筑物属于永宁村所有，故拆迁安置的对象也是永宁村，紫雾酒家并不是被拆迁安置的对象，它是因为永宁村的土地被征用，造成必须解除租赁合同，由此受到了损失，因此该案首先是租赁合同的纠纷；其次，永宁村及市统征办委托的人所实施的强行拆迁工作是否构成侵权，则是本案争议的第二个问题。
（二）关于本案的法律适用
紫雾酒家认为，根据西安市人民政府(1993)107号文件中的规定，本案应参照适用《西安市城市建设拆迁安置办法》，市统征办认为本案应适用《中华人民共和国土地管理法》、《陕西省土地管理实施办法》、《西安市征用土地条例》、《村镇建房用地管理条例》，二者的差别就在于是征地补偿还是拆迁补偿，补偿的对象是谁。而事实上，不论适用哪个法律，紫雾酒家都不是市统征办需要直接补偿安置的对象，因为紫雾酒家只是在租赁的房屋上添附了装修装饰的内容，房屋的所有权人并没有改变，故其主张适用《西安市城市建设拆迁安置办法》没有事实根据，是不能成立的。
（三）租赁合同的效力和解决租赁纠纷的原则
本案租赁合同中所租赁的房屋是永宁村未经批准在自己所有的集体土地上建造的，按照国务院《村镇建房用地管理条例》和《陕西省国家建设征用土地和农村建设用地管理办法》的规定，该房属于违章建筑，不能取得合法的房屋所有权证书，不能出租，永宁村未经批准擅自建房并将该房出租给该村之外的其他单位，等于将集体所有的土地直接进入了市场，该租赁合同是无效的，一审判决认定租赁合同有效，判决解除合同(终止履行)是错误的，应予纠正。鉴于合同无效双方均有责任，故对紫雾酒家因解除合同的损失应合理分担，不能只由永宁村负担，考虑到永宁村在明知该块土地将要被征用的情况下，仍然与紫雾酒家签订为期3年的租赁合同，并且制止紫雾酒家的装修不力，故应由永宁村补偿紫雾酒家的装修费用和搬迁费用为宜。
（四）是否侵权
市统征办的征地行为是合法的，并委托区统征办和永宁村达成了征地补偿协议，支付了永宁村包括拆迁房屋补偿费在内的征地补偿费，因此，永宁村应在协议生效后按照约定将被征用的土地及地上的附着物(房屋)无偿交给市统征办拆除或者自行拆除，否则，市统征办在协议生效后强制拆除该地上建筑不构成侵权。但该案的实际情况是，永宁村在和紫雾酒家还存在租赁关系，没有依法办理解除租赁合同的手续，没有和承租户达成协商搬迁的一致意见、给付补偿的情况下，对被征用土地上的房屋进行强制拆迁，造成紫雾酒家等承租户的损失，则是有过错的，应由永宁村承担赔偿责任，但是，永宁村所采取的强拆手段刚刚开始，紫雾酒家就诉至法院，由一审法院裁定停止执行，后经法院采取保全措施再恢复执行，因此，永宁村的侵权行为未造成紫雾酒家财产上实际损失的后果，其对紫雾酒家的装修费用已予以补偿，则不再承担侵权责任。
（五）赔偿主体和范围
一审认定市统征办应承担紫雾酒家的房屋装饰补偿费、租赁房屋合同尚未履行完毕另行租赁房屋的差价、搬运费及经济损失，因拆迁造成生产经营企业停产、歇业的，除按规定给予补偿费外，还应按拆迁前6个月的平均利润计算补偿。二审判决认为，一审判决认定的责任不明，确定的赔偿范围和主体不当，是有其道理的：第一，紫雾酒家和永宁村的房屋租赁合同本身是无效的，合同不能履行，是因政府的征地行为引起的。虽然双方租赁合同第7条的约定，“房屋如因不可抗力的原因导致毁损和造成承租方损失的，双方互不承担责任”，但是，政府的征地行为不属于法律上规定的不可抗力，永宁村主张按不可抗力原因不承担任何责任，理由不成立。紫雾酒家诉请由永宁村赔偿停产停业损失和另行租房差价损失的主张，因紫雾酒家对合同无效有过错，故不能成立。第二，由于永宁村已经从国家得到了拆迁房屋的补偿，在租赁合同中它允许紫雾酒家进行装修，其主张已经告知紫雾酒家不要装修，证据不足，因此，它应当给紫雾酒家的装修和搬迁予以适当补偿。第三，市统征办与永宁村的关系是征地补偿的关系，与紫雾酒家的关系是动员搬迁的关系，市统征办不应直接对紫雾酒家负补偿责任，一审判决由市统征办直接充当被告，承担补偿责任是错误的。至于市统征办在紫雾酒家起诉以后，给永宁村出具书面函件，愿意承担败诉的费用，则是另外的民事权利义务的承诺，不构成本案权利义务主体的转移。
