行政诉讼案例
北京市朝阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）朝行初字第465号
原告周XX，男，1961年7月10日出生。
委托代理人王XX（原告周XX之妻），1972年4月9日出生。
委托代理人王白云，北京市易行律师事务所律师。
被告北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市海淀区西四环中路16号院3号楼。
法定代表人杨斌，主任。
委托代理人李彭，女，北京市朝阳区房屋管理局干部。
委托代理人孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。
原告周XX（以下称原告）不服被告北京市住房和城乡建设委员会（以下称被告）房屋登记行政决定，于2013年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于2013年8月5日受理后，于2013年8月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年9月17日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王XX、王白云，被告委托代理人李彭、孟丽娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2013年7月24日对原告作出市朝登（2013）4号《不予受理决定书》，认定原告于2013年7月24日申请坐落于朝阳区麦子店街6号楼12层4号的房屋（以下简称涉案房屋）的所有权转移登记，提交的登记申请材料不齐全，根据《房屋登记办法》第十七条第二款的规定，决定不予受理，并告知原告补正提交申请人身份证明原件后，重新提出申请。
被告于2013年8月16日向本院提供了作出上述房屋登记行政决定的证据、依据：
（一）证据：1.民事调解书；2.房屋所有权证；3.授权委托书及受委托人身份证复印件，用以证明原告在提出所有权转移登记申请时提交了上述材料，但并未提交申请人的身份证明材料。
（二）依据：1.中华人民共和国建设部令第168号发布、自2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》（以下简称《房屋登记办法》），用以说明被告具有办理涉案房屋转移登记的法定职权，办理房屋登记的一般程序，要求提交申请人身份证明的依据，以及作出不予受理决定的具体依据。2.中华人民共和国住房和城乡建设部于2008年5月6日以建住房（2008）84号通知印发的《房屋登记簿管理试行办法》（以下简称《房屋登记簿管理试行办法》），用以说明要求原告提供申请人身份证明的具体依据。3.原北京市建设委员会于2008年12月26日以京建权（2008）827号通知印发的《房屋登记工作规范（试行）》（以下简称《房屋登记工作规范（试行）》），用以说明告知原告提供申请人身份证明的具体依据。
原告不服上述《不予受理决定书》诉称，原告通过民事调解继承了涉案房屋。2013年7月24日，原告委托的代理人到被告下属的北京市朝阳区房屋权属登记中心办理涉案房屋所有权转移登记的相关手续。被告以原告属于在押服刑人员，户口被注销，没有身份证号码，不能输入系统为由一直未予办理。当日，被告出具《不予受理决定书》，要求原告提交“申请人身份证明原件”。原告是中华人民共和国公民，因为触犯我国法律已受到刑罚处罚，但法律没有剥夺原告的继承权，原告有权继承父母遗留的房产。原告没有身份证号码是户籍地派出所因原告于1983年9月16日被逮捕而注销户口造成的，被告因为原告没有身份证号码而不予办理转移登记，侵犯了原告的合法权益。故现诉至法院，请求人民法院依法撤销被告于2013年7月24日作出的市朝登（2013）4号《不予受理决定书》，判决被告受理原告提出的涉案房屋所有权转移登记申请，并办理所有权转移登记手续。
原告在本院指定期限内提交了如下证据：1.潮白监狱管教科于2013年4月11日出具的《说明》，用以证明原告现正在监狱服刑。2.北京市公安局酒仙桥派出所（以下简称酒仙桥派出所）于2013年6月8日出具的（2013）朝公酒仙桥所户字002号《证明信》，用以证明原告于1983年9月16日因被逮捕而被注销户口，而在1984年才开始身份证编号制度。3.本院（2012）朝民初字第07180号《民事调解书》，用以证明原告通过民事调解继承了涉案房屋。4.结婚申请书及审查处理结果、婚姻状况证明、结婚证，用以说明原告的身份情况。5.酒仙桥派出所于2011年12月12日出具的（2011年）朝公酒所户字089号《证明信》和原告之父周某某同志人事档案情况摘抄表，用以证明原告的家庭成员情况。6.北京市第二中级人民法院（2005）二中刑初字第30号《刑事判决书》，用以证明原告的身份及被判处刑罚的情况。7.强制执行申请书、申请执行材料收据，用以说明原告曾向本院申请强制执行上述《民事调解书》但未果。原告以上述证据材料综合证明虽然原告没有户口簿、居民身份证，但其身份是明确的，上述材料能够起到证明原告身份的作用。
被告辩称，根据《房屋登记办法》第三十三条的规定，申请房屋所有权转移登记，应当提交申请人身份证明。《房屋登记簿管理试行办法》第九条规定，房屋所有权的内容，记载房屋所有权人、身份证明号码、户籍所在地等，该办法的附件中规定，房屋登记簿记载内容说明中，关于房屋所有权人，境内自然人的身份证明为《居民身份证》，无《居民身份证》的可以为《户口簿》、《护照》、有效军人身份证件等。《房屋登记工作规范（试行）》第2.10.6条规定，当事人身份证明，对于本市居民，提交居民身份证。根据上述法律规定，原告申请涉案房屋转移登记需要提交居民身份证，无居民身份证可提交户口簿，被告需要在房屋权属电子登记簿系统中登载身份证明号码及户籍所在地，否则无法完成系统的操作。原告对涉案房屋的所有权在《民事调解书》生效时已发生法律效力，但原告申请涉案房屋所有权转移登记时因不能提供身份证明，不符合登记要求，被告不予受理具有合法依据。原告可要求公安机关出具身份证明。故请求人民法院维持被告作出的《不予受理决定书》。
经庭审质证，本院对以下证据材料作如下确认：1.被告提供的证据材料具备与本案的关联性、取得的合法性、形式的真实性，符合证据的法定要件，本院依法予以采纳，上述证据能够证明原告的委托代理人于2013年7月24日向被告申请对涉案房屋的转移登记，被告接收了原告委托代理人提交的相关材料，并作出被诉行政决定履行程序的情况。2.原告提供的申请强制执行材料与本案无关，本院不予采纳。原告提供的其他证据材料与本案具有关联性，合法、真实，本院予以采纳，上述证据能够证明原告的身份等相关情况。
经审理查明，原告系周某某与王某某所生之长子，出生于1961年7月10日，汉族。1990年3月14日，原告与王XX登记结婚。
1983年9月16日，原告因被逮捕而被注销户口。1984年3月因犯抢劫罪、盗窃罪被判处有期徒刑13年、剥夺政治权利3年。1993年4月在保外就医期间因犯盗窃罪被判处有期徒刑15年、剥夺政治权利3年，与原判没有执行的刑罚合并，决定执行有期徒刑20年、剥夺政治权利5年。2004年3月21日，原告刑满释放。后原告因涉嫌犯非法持有毒品罪于2004年6月20日被羁押，同年7月16日被逮捕，2005年1月20日被北京市第二中级人民法院判处无期徒刑、剥夺政治权利终身。现原告在潮白监狱十三分监区服刑。
涉案房屋现登记在周某某名下，系周某某与王某某夫妻共同财产。该二人去世后，原告因继承纠纷将周某某、王某某的其他子女周某甲、周某乙、周某丙诉至本院。经本院调解，原告与周某甲等人就涉案房屋的继承达成一致意见。2012年2月3日，本院出具（2012）朝民初字第07180号《民事调解书》，确认涉案房屋由原告继承，归原告所有。
2013年7月24日，原告委托的代理人王白云持上述民事调解书、房屋所有权证、授权委托书及受委托人身份证、潮白监狱管教科出具的《说明》和酒仙桥派出所于2013年6月8日出具的（2013）朝公酒仙桥所户字002号《证明信》到被告下属的朝阳区房屋权属登记中心处，提出涉案房屋转移登记申请。被告接到申请后，认为原告提交的申请材料中没有居民身份证或者户口簿，故于当日作出市朝登（2013）4号《不予受理决定书》，决定不予受理原告提出的申请，并告知原告补正提交申请人身份证明原件后，重新提出申请。该《不予受理决定书》当日向原告进行了送达。原告不服该《不予受理决定书》，即向本院提起了本案诉讼。
经本院询问，庭审中被告称：即使原告提交了其在本案中出示的所有证据，也不符合“申请人的身份证明”的相关规定；庭审中原告称：在被逮捕被注销户口后，其虽然存在假释、释放的情况，但时间较短，尚未来得及重新申请户口就再次因犯罪而被羁押，原告未持有护照、军人身份证件等其他证件。
本院认为，根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）并参照《房屋登记办法》的规定，房屋登记由房屋所在地的房屋登记机构办理。直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构是房屋的登记机构。本案被告作为北京市房地产行政主管部门，依法具有对辖区内房屋进行登记的职责。
本案中，原告向被告申请办理的是基于继承事实的房屋所有权转移登记。参照《房屋登记办法》中规定的程序，对该类申请，被告一般应按照受理、审核、记载于登记簿、发证的步骤进行办理。本案被告以原告未提交身份证明而不予受理原告的申请，但原告认为其提交了原告的身份证明，故本案的争议焦点是原告提交的相关材料能否证明原告的身份，所提交的材料是否符合法定条件。
关于申请人申请房屋登记时应该提交的材料，《物权法》第十一条规定，申请人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产届址、面积等必要材料；《房屋登记办法》第三十三条规定，申请转移登记应当提交登记申请书、申请人身份证明材料、房屋所有权证书、证明房屋所有权发生转移的材料以及其他必要材料。综合上述法律、规章的规定，在申请人主体方面，目前办理转移登记明确的标准是提交“身份证明材料”。
本案中，原告申请转移登记时提交了原户籍地派出所出具的关于原告自然情况的《证明信》和现羁押机关出具的《说明》，并且在本案审理过程中相继出示了另一份关于家庭成员关系的派出所证明信与原告之父单位的证明、申请登记材料及结婚证、刑事判决书，以此证明原告提交了上述法律、规章规定的“身份证明材料”。被告继不认可《证明信》和《说明》后，又否认了原告后续提交的其他材料为“身份证明材料”。被告进行上述否认的判断标准是《房屋登记簿管理试行办法》和《北京市房屋登记工作规范（试行）》。对此，本院认为，《房屋登记办法》第九条明确规定，房屋登记机构应当依照法律、法规和该办法的规定，确定申请房屋登记需要提交的材料，并将申请登记材料目录公示。因此，本案中对于原告所提交的材料是否属于“身份证明材料”，在法律、法规没有明确规定的情况下，应当以《房屋登记办法》的规定作为判断依据。被告认为根据《房屋登记簿管理试行办法》和《北京市房屋登记工作规范（试行）》，只有居民身份证或户口簿为“当事人身份证明”的判断，缺乏上位法依据。
2003年6月28日通过并自2004年1月1日起施行的《中华人民共和国居民身份证法》（以下简称《居民身份证法》）第十四条规定：“有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：（一）常住户口登记项目变更；（二）兵役登记；（三）婚姻登记、收养登记；（四）申请办理出境手续；（五）法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。依照本法规定未取得居民身份证的公民，从事前款规定的有关活动，可以使用符合国家规定的其他证明方式证明身份”。对此，本院认为，《居民身份证法》和其他法律、行政法规并未要求在办理涉案房屋所有权转移登记时必须出示居民身份证，故本案被告要求原告必须出示居民身份证于法无据。
1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》第十二条规定：被逮捕的人犯，由逮捕机关在通知人犯家属的同时，通知人犯常住地户口登记机关注销户口；第十三条规定：被人民法院、人民检察院或者公安机关释放的人，凭释放机关发给的证件到迁入地的户口登记机关申报迁入登记。1994年12月19日通过并施行并于2012年10月26日修改的《中华人民共和国监狱法》第三十六条规定：罪犯释放后，公安机关凭释放证明书办理户籍登记。全国人民代表大会常务委员会于1985年9月6日通过并施行、至2004年1月1日废止的《中华人民共和国居民身份证条例》第十条规定：被判处拘役、有期徒刑以上刑罚的人和被劳动教养的人以及被羁押的人，尚未申请领取居民身份证的，在服刑、劳动教养和羁押期间，不发给居民身份证；已领取居民身份证的，由执行机关按照规定收缴其居民身份证，释放或者解除劳动教养后，由本人申请领取居民身份证或者将原居民身份证发还本人。自2004年1月1日起施行的《居民身份证法》取消了《中华人民共和国居民身份证条例》的上述规定，但其第十条规定：申请领取居民身份证，应当填写《居民身份证申领登记表》，交验居民户口簿。对于上述法律规定，本院认为，本案原告自1983年9月16日起因逮捕被注销户口，因连续犯罪被羁押至今，因无户籍也无法办理居民身份证，其现在既无户口簿又无居民身份证的事实状态并未违背上述法律规定。
被告作为行政机关，在行政执法过程中要遵循平等原则，应对相同事项进行相同处理，对不同事项进行不同处理，实现实质平等。本案中，原告因犯罪被注销了户籍，无法办理居民身份证。因此，既无户口簿又无居民身份证的原告，在申请办理涉案房屋转移登记时，被告在提交身份证明材料的事项上，相对于其他不存在这种情况的公民，应该区别对待，不应强行要求原告出示户口簿或居民身份证。本案中，原告提交了派出所证明信、监狱证明、民事调解书等可以证明其身份情况的材料，但被告仍按照一般情形予以处理，作出不予受理决定，有违平等原则。
关于被告提出的不提供居民身份证、户口簿，无法完成电子介质登记簿系统操作的意见，本院认为，在行政管理过程中，行政机关使用包括电子介质登记簿系统在内的技术措施，既要发挥方便行政管理、提高行政效率的作用，也要尽到维护相对人权益、服务公众利益的责任。如果相关登记簿操作系统没有考虑到像原告这类既无户口簿又无居民身份证情况的，应属于技术措施存在漏洞，可以采取相关技术整改措施进行弥补。本案中，原告通过民事诉讼确认了继承涉诉房屋的权利，而我国实行不动产登记制度，原告只有经过转移登记才能完整实现上述继承权。被告不能以技术措施上存在困难为借口而限制原告行使作为其基本权利的继承权。被告的上述意见不能成为不予受理原告申请的正当理由，本院对该理由不予采纳。
综上，被告认定原告提交的派出所证明信、监狱证明等材料不是《房屋登记办法》中所指的“申请人身份证明材料”，从而作出《不予受理决定书》，认为原告必须得提供户口簿或居民身份证，既无法律依据，又违反平等原则，该《不予受理决定书》认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。撤销后，被告应对原告的申请重新进行处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告北京市住房和城乡建设委员会于二〇一三年七月二十四日对原告周XX作出的市朝登（2013）4号《不予受理决定书》。
二、责令被告北京市住房和城乡建设委员会于本判决生效后六十日内对原告周XX提出的申请重新进行处理。
案件受理费50元，由被告北京市住房和城乡建设委员会负担（于判决书生效之日起10日内交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 赵世奎
代理审判员 秦齐祺
人民陪审员 冯亚丽
二〇一三年十月三十一日
书 记 员 初 淼
